建立四级救助网络 助力精准救助——黄石市流浪乞讨人员救助体系调研

黄石市救助管理站 鲁友才

一、黄石市流浪乞讨人员救助现状分析

（一）黄石市流浪乞讨人员救助现状

黄石市是一个有着近80万城市人口的中型城市，下辖四个行政区。黄石市设有一个市级救助站，担负全市流浪乞讨人员的救助管理工作。目前，黄石救助站年救助量2600余人次，救助对象主要来源于五个方面：一是公安、城管部门护送来站人员，占救助人数的38%；二是外省市救助站护送来站人员，占救助人数的11%；三是黄石救助管理站上街巡查、主动救助人员，占救助人数的5%；四是群众来电、引导求助人员，占救助人数的1%；五是自行来站求助人员，占救助人数的45%。

（二）救助体系中存在的问题

黄石市救助管理实行的是集中救助模式，这种救助模式存在以下方面的问题：

（1）发现难：目前，黄石救助管理站发现，救助街面上流浪乞讨人员主要是由流浪人员主动求助、热心市民协助求助、救助站巡街发现等途径。但是，大多数流浪乞讨人员因为救助站的临时救助不能持续地解决其贫困问题而不愿主动求助，也有的是因疾病、生理原因、年老、年幼等不会求助或不知道怎么求助而只能流浪、乞讨，这些人如果不能遇到热心市民协助求助或被救助站主动巡查发现，接回救助，就会长期处于流浪乞讨状态，得不到救助。由于救助工作没有动员到社区，大多数市民看到流浪乞讨人员也都只是给点零花钱，表达点自己的爱心，很少有人主动协助流浪乞讨人员致电救助站求助。2016年黄石市救助站接到市民协助流浪乞讨人员求助的电话只有20余起，不到当年救助总量的1%。另一方面，虽然救助站每天安排有工作人员上街巡视救助，但由于人力有限，整治的重点是车站、码头、隧道、桥梁、涵洞、露宿区域以及市区核心商业街等人流密集的区域，不可能走遍全市每一条大街小巷。因此，有很多流浪乞讨人员没有被发现，无法得到救助。

（2）安置难。流浪乞讨人员的安置需要社会各界的支持，特别是基层政府和社区的配合、协助。目前的救助体系是在市、州和县（市）设立救助站，负责该城市的救助工作，在行政区、街道办（乡镇）、社区没有设立救助机构和安排救助工作人员。由于市救助站对基层单位和居民情况缺乏了解，在对流浪人员安置时显得困难重重。比如，部分盲、哑、痴呆、精神病患者因语言交流、精神疾病等原因，不能提供准确的家庭情况，需要街道（乡镇）、社区协助查找；一些由于残疾、家庭矛盾、虐待等原因流浪的人员，家属不愿接收其回家，需要社区干部做家属的说服工作。还有，救助站开展流浪儿童“类家庭”和“家庭寄养”，为经过培训的流浪人员介绍工作等救助，也需要基层政府和社区大力支持和帮助。救助站与基层政府、社区之间既无行政隶属，也无业务指导关系，得不到基层政府、社区的全力支持，因此救助站在流浪人员安置工作中显得力不从心。

（3）效率低。黄石市城区面积近250平方公里，远城区到达市救助站的距离超过40公里，交通需要2小时以上。目前，黄石市救助工作实行的是由市救助站集中救助的管理模式。也就是说，全市流浪乞讨人员只有到了市救助站才能接受救助。这样，就有许多流浪乞讨人员因为到救助站的路途遥远或乘车不方便，放弃求助。也有的求助者或市民用电话向救助站求助后，等到救助站安排车辆和人员到达指定位置时，流浪乞讨人员已经流动到其他地方，而找不到他们，失去救助的机会。因此，救助效率比较低下。

（4）救助资源浪费。一般市级救助站只有工作人员20—30人，救助区建筑面积2000平方米左右，承担全市流浪乞讨人员基本生活保障、医疗康复、亲属查询、接送返乡以及代养安置等管理和服务工作。由于人手少、床位不足、缺乏专业技术人员等原因，导致救助站在对流浪乞讨人员实施救助时，出现主次不分、针对性不强的问题，特别是很少对流浪乞讨人员实行教育培训、介绍就业等“造血式”救助，导致重复救助，浪费了有限的救助资源。

二、流浪乞讨人员救助网络探讨

中山大学政务学院教授蔡立辉认为，一个城市的资金有限，不可能无限制地接纳所有的流浪者。所以，必须要研究一种可持续的体系，对流离失业者实行分级监管：对有工作的，要指导他们的正常工作；对于丧失工作的人，应当采取主动的措施；为无家可归的人找到一个避难的地方。

广州市广信律师事务所律师孙俊杰则认为，流浪乞讨人员是一个非常复杂的群体，这些群体的需要是多种多样的，需要深入调查，理解他们的不同需要，并据此制订相应的救助措施，以达到对他们的有效帮助与鼓励，因此，建立“四级救助网络”十分必要。

（一）建立“四级救助网络”

经调查、研究，在救助系统建立“四级救助网络”的救助模式将有助于解决救助工作中存在的问题和困难：

（1）市级救助管理站为龙头：组织协调、协调、接送、救助、救助等工作。负责接往外地流动的流浪乞丐，押解特殊的流浪乞丐（包括未成年人、老年人、残疾人、危重病人、精神病人或有特殊状况的流浪乞丐）回国。负责流浪乞讨人员的治疗康复、教育培训、介绍就业、代养安置以及未成年人的教育、康复、寄养托养等工作。承担对本市救助工作的领导。在具备条件的地方，可以在辖区内设立社区幼儿服务机构，并在此基础上建立和健全社区幼儿服务系统。充分发挥社会力量对社区幼儿进行救助保护、替代照料，并将其引入社会福利机构，参与各种形式的健康、有益的活动；充分发挥辖区内的社区治理优势，激发居民的工作热情，开展流浪儿童的早期预防和干预工作。

（2）县（区）级救助机构为基础：县市设立县级救助管理站，组织、协调、接送和救助工作，接收和安置本地流动的流浪人员。在行政区划内设置救济处，为当地的流民提供基本的生活援助，包括衣食住行、衣被、通讯、交通等。对特殊流浪乞讨人员，报告市救助管理站救助。为市救助站提供辖区企业岗位招聘信息。负责指导街道办事处（乡镇）临时救助点的工作。

（3）街道办事处（乡镇）临时救助点为补充：主要承担辖区内流浪乞讨人员的临时救助工作。对居住在该区域内的流浪乞丐进行联络，并将其家属接回家中；对于不属于本市户籍的流浪乞丐，实行区别对待，分类救助。对年龄和身体状况良好的老年人，建议他们到县级救济所或城市救济点进行救助，负责为流浪人员提供市内交通费、矿泉水、方便面等临时救助；对特殊流浪乞讨人员，报告市救助管理站救助。为市救助站提供辖区企业岗位招聘信息。负责指导社区（村）救助咨询引导点的工作。

（4）社区（村）救助咨询引导点为依托：主要承担发现、劝阻、引导流浪乞讨人员工作。组织社会力量参与、发现辖区内流浪乞讨人员，引导其到街道（乡镇）临时救助点或县级救助机构接受救助，发现特殊流浪乞讨人员，及时报告市救助管理站。了解辖区居民、单位情况，为救助站安排救助人员就业、家庭寄养提供信息。密切关注辖区贫困户居民，预防本辖区居民外出流浪乞讨。国家正在大力发展社会工作。在今后的工作中，各社区都将根据文件精神，积极引进专业社工来推进和谐社区建设。救助管理站可充分利用这一资源，由他们与街头流浪乞讨人员建立专业服务关系，开展更加专业化的救助。

（二）“四级救助网络”的优点

（1）救助窗口前移，可充分发挥“救急难”的作用。在行政区和街道（乡镇）设立救助机构，使救助服务窗口离陷入困境的人更近，更方便流浪乞讨人员求助，也让那些不想、不能去市救助站求助的急难对象能得到及时救助。以黄石为例，在黄石四个行政区设立救助服务窗口、在所有街道设立临时救助点，使原需要2-3个小时到达救助站的地方，现在1小时内就可以到救助服务窗口求助，半小时内就可到救助点求助。而且，将小额救助资金和权力下放到街道、乡镇，可保证救助对象更准确、更真实，更快速、更方便，真正起到发挥临时救助“救急难”的作用。

（2）分类、分层救助，可合理分配资源。四级救助网络按救助额、求助需求及救助项目等分类别、分层次救助。一方面救助机构可以快速对流浪乞讨人员实施救助，按需满足求助人的求助，合理使用救助资源。另一方面，市救助站可以根据求助人的情况，集中人力、物力、财力对求助人员开展教育培训、介绍就业等“造血式”救助，帮助流浪乞讨人员摆脱困境、自食其力，从根本上解决这些人的流浪乞讨问题。

（3）可充分发挥社区在救助工作中的作用。社区是开展流浪乞讨救助工作的重要场所，在社区设立咨询引导点可有效地拓宽城市流浪乞讨人员救助工作的覆盖面，延伸救助管理工作的触角，提高救助管理的工作效率。一是每一个咨询引导点就是一个救助政策宣传阵地，可以将救助政策直接送到居民手中。社区还可以发动社区民警、居民志愿者和物业保安等社会力量为救助工作服务。二是社区干部与群众联系密切，对辖区居民情况十分了解。因此可以通过社区收集居民信息，了解社区内陷入生活困境、可能外出流浪的居民，并通过社区、救助机构进行有效干预，从源头上预防社区居民外出流浪乞讨。三是摸底社区中处境不利的儿童，掌握其动态，建立资料台账，对潜在的可能外出流浪儿童给予必要的帮扶和社会救助。

（4）可以利用社会资源，拓展救助渠道。普通的流浪乞丐受教育程度低，个人素质差，身体条件差，在接受教育后，也只能胜任快递、保洁、清扫、收购废品等简单体力劳动的工作。这类单位经常与基层政府、社区联系，为社区困难群众提供就业机会。市救助站可以充分发挥区民政局、街道、社区的作用，联系就业岗位，介绍经过培训的流浪乞讨人员就业。同时，救助系统还可以在社区开展“类家庭”“家庭寄养”等形式的救助和保护，与“临时妈妈”接触，使他们得到寄养、看护和教育，使他们感受到家的温馨。

（三）“四级救助网络”实施标准与原则

（1）充分认识做好街头流浪乞讨人员救助管理和流浪未成年人解救（社区流浪乞讨人员救助工作总结）保护工作的重要意义当前，但是由于人口流动、家庭困难、意外事件、个人选择等因素，使其受到伤害和凌辱。流浪未成年人是特殊社会弱势群体，应该得到整个社区的关注与援助。各级民政、公安、城管、卫生、财政部门要以群众的基本利益为出发点，以强烈的责任感和紧迫感，积极参与、各司其职、多管齐下，打击震慑违法犯罪、教育警醒群众、弘扬正气。要始终以人为本，注重贯彻，进一步做好流浪未成年人解救保护工作。

（2）民政部门要加强街头救助，协助公安、城管、卫生等部门做好街道秩序的治理和救援工作。一是组织、指导和监督救助管理部门做好街道救助工作。引导流浪汉到收容所，如不愿意进入车站者，应按其实际状况，为其提供必要的饮食、衣被等服务；坚持“先治疗”的方针，与医院共同努力，对流浪乞丐中的危重、精神病人、危险传染病人进行治疗。

二是坚持“先解救，后救助”的原则，协助警方调查、取证和解救被拐卖、绑架、胁迫、诱骗、利用乞讨的残疾人和未成年人。公安机关解救和护送来的未成年儿童，由救助局（儿童救护中心）负责接收，社会福利院负责为其提供服务。在被从铁路公安部门解救出来的儿童，将被送往乘车地的救助局（儿童救助局）接收，并在社会保障方面做好儿童的代养工作。为救助对象，运用指纹技术构建数码档案，协助警方开展救助管理机构和社会福利机构的未成年抽血工作。

（3）协助有关部门开展街头治理工作。民政部门对大街上行为人进行施救，如遇有骚扰、扰乱治安、污损、占用公共设施妨碍他人正常生活、危害城市市容环境的，要向公安机关、城市管理部门提出执法建议。

（4）强化站内服务和管理。在保证残疾人权利的基础上，加强对残疾人的服务和的关怀。要区分未成年人和其他救助者，并针对其特征进行合理的日常生活、娱乐和教育培训。对残疾、智障、受伤或精神障碍者，进行康复治疗。加强对收件人的甄别和核查，杜绝被冒充的青少年和罪犯的窝藏。做好车站内部的保安工作，确保站内人员安全。

（5）做好返乡、安置和流出地预防工作。要打通失地儿童回归通道，对不能及时返回的儿童，可以在与家长、监护人的沟通下，通过协调，将他们带回来。在社会保障体系中，将有资格的人纳入社会保障体系，积极探讨社会代养、家庭寄养等社会保障方式。要在迁出地将有条件的困难回迁人员列入社会保险管理范畴，并充分利用村（居）委会和其他基层机构，对监护人履行监护义务，防范虐待、遗弃老年人、残疾人、未成年人防范强迫其外出。