我国水源地准保护区法规体系现状及建议*

苏州大学王健法学院 邹效辰

一、问题的缘起

2021年，中央第五生态环境保护督察组督察四川时发现，眉山市、仁寿县违反条例规定，在黑龙滩饮用水水源准保护区内开发房地产项目，导致准保护区内居住点大量增加。[1]

经调查发现，眉山市人大常委会法制工作委员会在无法律解释权的情况下，把针对准保护区内不允许增加居民点的禁止性规定，扭曲为规定的本意是禁止准保护区内场的规划区外新增居民居住点。据此，四川省林业和草原局违规办理林地使用手续，导致黑龙滩水库局部区域的大量植被遭到毁坏，其涵养水体、保护水质的准保护区功能基本消失。2021年以来，中央督察组督查反馈案件，发现了不少类似的饮用水源准保护区的问题。

饮用水水源准保护区（quasi protected area of drinking water source），是保持一级、二级水源地水质和生态安全的重要组成部分。饮用水水源保护已经成为我国乃至全球性的挑战①。一直以来，我国的水源地保护重心都在一级和二级保护区上，殊不知由于缺乏足够的重视，准保护区也是发生问题的重灾区。

水源地准保护区作为一二级水源地保护区的重要补充，其法规体系远不如一级二级保护区完善，从而造成了种种恶果。在对饮用水水源地准保护区的关注不断加大的背景下，水源地准保护区的法规体系如何完善，值得深入探讨。

二、我国水源地准保护区相关法规体系

我国已经颁布了若干与水资源和饮用水保护区相关的法律，包括《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）《中华人民共和国水土保持法》（以下简称《水土保持法》）等，从国家层面对水源地保护区和准保护区做了基本的规定，在法律的层面为我国水资源保护与准保护区的建设提供了依据。2011年修改的《水土保持法》第31条规定强调了水源涵养区的保护。2015年修订的《环境保护法》第29条规定了要重视水源涵养区。2016年修改的《水法》中规定了由国家建立饮用水水源保护区制度的内容。2017年修改的《水污染防治法》在前述法律的基础上进一步增加了准保护的设立条件、保护目标等内容。[2]

与法律配套，我国还有若干行政法规、部门规章。如《城市供水条例》《关于加强饮用水安全保障工作的通知》《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》等行政法规。原国家环境保护局、卫生部、建设部等部门联合发布的《饮用水水源保护区污染防治管理规定》（以下简称《管理规定》），规定了饮用水地表和地下水源保护区的划分、保护区污染防治的监督管理以及奖励惩罚等内容。于2011年发布的《太湖流域管理条例》更是跨流域地规定了水源地保护的目标与方法。

2007年的《饮用水水源保护区划分技术规范》（以下简称《技术规范》）对不同类型的水源地保护区的划分做出了相较细致的规划。2010发布的《全国城市饮用水水源地环境保护规划》在前述基础上，通过技术性标准进一步规定了水源地保护区适用的原则与保护的目标，为准保护区的保护提供了有力的保障。

此外，各个地方的政府也根据实际情况制定了当地的管理条例，例如：《上海市环境保护条例》《重庆市环境保护条例》和《陕西省城市饮用水水源保护区环境保护条例》等都强调了对饮用水水源地的保护，部分地区如安徽省就依照不同标准划分出了准保护区。上述的法律、法规、规章、标准和地方性法规共同组建了我国饮用水水源地准保护区的法规体系。

三、我国饮用水水源地准保护区法规体系存在的问题

（一）饮用水准保护区保护管理体制不健全

我国一直存在“多龙治水”的现象，在饮用水水源管理中也存在该问题。饮用水水源准保护区的全过程，应当统一由一个机构来实施，我国虽然在《水法》《水污染防治法》等法律法规中确立了“流域与行政管理并重”的思想，亦逐渐摸索了许多跨流域治理的经验，但在水源地和准保护区的管理过程中，各单位仍然不能统筹兼顾。我国实行的现行管理体制是涉及水利、卫生、环保等多个部门的管理体制，导致了水源地准保护区的协调性、整体性的缺失。

（二）水源地准保护区性质不明确

饮用水水源地准保护区的性质是保护准保护区的基本前提，但我国的法律法规中并没有规定一个统一确定的标准。对于准保护的划分，比如河流、湖泊、水库型饮用水水源保护区的划分也都是参照二级保护区的划分方法来确定准保护的范围。

根据我国全国人大环资委和原国家环保局共同编著的《水污染防治法解读》：“饮用水水源准保护区不属于饮用水水源保护区”；《水污染防治法释义及实用指南》释义“在饮用水水源保护区外围划定的准保护区；既要保证饮用水水源保护区的水质，还要进行建设，提高当地人民群众的生活水平”。另外，在《关于明确准保护区到底是不是保护区的回复》中，指出了根据水污染防治法第六十三条的规定，饮用水水源准保护区不属于饮用水水源保护区的范畴。

然而，依据《水污染防治法》第六十七条、第六十八条、第九十一条的条文可分析出，对准保护区的保护力度和方式上与一级二级保护区相似，如果就从语义上将准保护排除在保护区之外，可能会陷入“白马非马”的语义谬误的境地。若将水源地准保护区排除在保护区之外，那么对于准保护区的保护力度势必不如一二级保护区，对于这一部分的规定也会由于缺少相对强力的管控而变得容易被任意解释，这也是近些年出现多起事故的原因之一。实践中对于地方的任意解释往往需要依赖中央针对性的监管才能有所成效，足以体现对于准保护区的定性和重视不足。若准保护区没有较高的地位很难在地方得到足够的重视。《关于明确准保护区到底是不是保护区的回复》属于互动交流板块的信箱来信选登，不属于我国的正式法律渊源，其实际效力存疑。《水污染防治法》也并没有明文规定准保护区的性质。因此，笔者对于准保护区的不属于保护区的观点持怀疑态度。

（三）水源地准保护区立法滞后

目前我国饮用水水源地准保护区法律法规体系，大多出自《水污染防治法》《管理规定》等法律法规，虽然在不同的法律法规中都有出现相关规定，但是由于年代和技术条件、立法主体的不同，各种规定之间缺少统一性，大多数内容都缺少系统性、整体性和一致性[3]。甚至，因为起草与颁布文件的机构不同，有些内容存在歧义或者自相矛盾，需要单独作出解释才能自圆其说。仅有的几条法条不足以涵盖准保护区。这与准保护区的重要性不匹配。如前文案例，过时的法规也造成了地方任意解释，随意执法的乱象。同时，我国现有的关于饮用水源保护区的规定，水质的监测都是统一标准，水体的使用不分功能与类别，准保护区和一级二级水源地保护区使用的是同一种标准[4]。现行《水法》《水污染防治法》，没有适合的法律或者解释来规制针对准保护区的不法行为，不仅导致了立法本意含糊不清，而且因缺乏足够的重视而人为制造了执法困难。

（四）饮用水源准保护区保护措施方面内容不足

我国《管理规定》中第四条规定“准保护区”应当明确水质标准并限期达标；第十条规定“准保护区的水质标准应保证二级保护区的水质能满足规定的标准。”事实上，不管是哪一条都没有达到应有的效果。《技术规范》也只规定了准保护区参照二级保护区的办法划定。准保护区水质标准应保证二级保护区的水质能满足规定的标准的规定也太宽泛，没有清晰列明。此外，不同于其他制度会同时给出激励或指导性的规定，准保护区有且仅有对污染行为的禁止规定。水源地准保护区应当同水源地一级二级保护区一样，涉及多角度，多层次的内容。但是，相关规定仅偏重于水质的保护，对例如生态与水量的角度并没有从标准与对策上做出恰当的规定。

四、完善我国饮用水水源地准保护区制度的建议

（一）完善《水污染防治法》与《水法》等法律的相关规定

饮用水资源是人类社会生存与发展的重要物质基础，许多国家都在各自的立法中坚持饮用水水源保护绝对优先的指导思想，例如美国政府就在“水污染控制政策声明”中强调指出：“未来的城市、工商业的发展与兴亡，即国家的存灭，均取决于如何用尽所有手段来保护一切水资源。”水源地准保护区虽然在《水污染防治法》有几条内容，但是在《水法》中没有准保护区的任何内容，因此，在综合考量权衡了饮用水对我国人民的重要作用、现行立法实践等基础下，加入准保护区的单独章节或者饮用水水源的单独章节来对饮用水水源地准保护区的管理体制、水源保护区、规划保护、法律责任等方面进行较为完整的阐述，做到有法可依，一并解决水源地准保护区法律的连贯性和完整性的问题。

《水污染防治法》第六十七条禁止了在水源准保护区内“对水体污染严重的建设项目”的新建和扩建，针对改建建设项目提出了“不得增加排污量”的要求[5]。

从上述的规定中可以看到对于准保护区底线要求是“不得增加排污量”，这也是出自对一二级饮用水保护区的深层次保护的考量。根据最高人民法院的典型判决，对于限制养殖等保护水源地的措施是不被允许的，行政强制执行措施“只能由法律设定”，其他规范性文件“无权设定”②。这也是从另一个角度对于准水源地的保护做出了相应的限制，因此只有设定完善了法律，在地方实行过程中才有更大的发挥得空间。

同时，对于各地方，往往由于建设项目在前，保护区划分在后，强行清拆、关闭违法建设项目的难度很大；搬迁和赔偿又涉及用地指标和巨额资金，地方财政短时间内难以承受，造成不能按时完成整治任务又将面临追责的双重压力。为解决保护区环境管理困局，各地皆要求依据标准中的类比经验法的最小值，将准保护区不作为水源保护区或者缩小准保护区的范围，以减小整治资金不足和责任追究的压力。这种不考虑水源保护的实际情况，一味为了规避监管责任调小保护区范围的做法，不利于水源安全。因此，只有完善了上位法，完善了相关法律的规定才能解决各地畏首畏尾的现状，才能更有利于保障水源地准保护区的安全。

（二）细化《管理规定》

在解决了法律层面的问题后，在行政法规的层面上也要做出更新。《管理规定》作为我国针对饮用水水源保护的一部重要的规定，距离上次修改已经过十年有余，建议更新《管理规定》来发挥其水源保护主导行政法规的作用。

首先，要确立饮用水水源地准保护区制度，准保护区的水质标准、水量标准、生态标准等相应的鼓励或者惩罚性措施：其次，应当确立准保护区管理部门的职责，明确环保部门、建设部门、市政部门等部门的职权范围与多部门协调的相应措施；明确跨流域的准保护区的各系统之间的关系：最后，应当增加准保护区的保护措施，特别是奖励与惩罚制度。明确对保护和改善了水源的行为给予鼓励，可以适当作出物质或者精神方面的奖励。对于违反水源地准保护区的行为作出明确且恰当的法律责任规定。

（三）明确水源地准保护区的保护目标

获得安全的饮用水的权利是人的基本权利，这也决定了水源地的保护应当得到应有的重视，在水源地一级二级保护区的背景下的准保护区应有一套自己的保护目标而不仅仅是参考二级保护区的标准来保护。

回到准保护区的问题。上文说明，饮用水源准保护区按目前官方观点不属于保护区。根据《技术规范》的规定，准保护区的作用就是辅助二级保护区的水质达到规定的标准。这定义宽泛的准水源地水质要求也体现出对于准水源地的划定，坚持了预防原则[6]，这是在《水污染防治法》所确定的首要原则。这也是和保障饮用水安全原则相呼应。饮用水安全是水安全的核心，“优先保护饮用水水源”是水污染防治法的基本原则。《水污染防治法》修正强化了饮用水安全保障，多个条款涉及饮用水安全和供水应急工作，特殊水体保护制度也以饮用水水源保护为重点，体现了饮用水安全的基本原则地位。后续对于准保护区的所有规定也应当都以这两个原则为锚点，继续贯彻水源地保护的原则。

因此，本文认为，承认水源地准保护区的保护区地位，在提升了水源地准保护区重要性的同时减轻监管压力，可以杜绝很多地方任意解释准保护区的情况。《技术规范》对于准保护区的定义是“保证饮用水水源二级保护区的水质而划定，需实施水污染物总量控制和生态保护的区域。”若是从法条法规中对于准保护的定义来看，准保护区本质上是为了辅助一级二级保护区而专门划定的区域。《管理规定》第十条也明确指出准保护区的水质标准应保证二级保护区的水质能满足规定的标准。因此，准保护区的具体作用是在一级和二级水源保护地之外继续划出一块缓冲地带，用来“间接保证”一级和二级水源地的水质安全，这点可以在《技术规范》中得到体现。

因此，只有承认饮用水水源地准保护区属于保护区，并明确其设立目的是减少水污染，直接或间接防止污染物进入一级和二级水源地，唯此才能更合逻辑地贯彻饮用水保护之目标，明确准保护区的保护方法。

注释

①世界卫生组织WHO发布的《环境卫生与健康指南》表示,2022年，全球有26%，也就是近20亿人得不到符合标准的饮用水。

②参见中华人民共和国最高人民法院，行政裁定书（2017）最高法行申6400号。