无障碍环境建设法律保障的有效性分析及发展路径探究*

闽江学院法学院 黄合，王司雨，李丽艳

一、我国无障碍立法与私法的有效性分析

（一）法律层面—《中华人民共和国残疾人保障法》

《中华人民共和国残疾人保障法》是1990年全国人民代表大会常务委员会为了我国保障残疾人群体的权利所制定的法律，但是其实与世界范围内的立法趋势存在出入。在内容上，仅仅是关于第46条的规定，属于倡导性的规范，只是针对少数的物质环境无障碍做出规范。2008年，全国人大常委会对《中华人民共和国残疾人保障法》进行了新一轮的重大修改，在法律责任方面，该法第66条明确规定，如遇到无法使用的情况，公民可将此情况反映给“相关当局”，而不能自行寻找其他补救方法。与此同时，该法第一次建立了关于信息交流无障碍的预先规定。相对于1990年的法律规范，不仅更为科学且更为详细。

（二）行政法规层面—《无障碍环境建设条例》

2012年，国务院颁布了《无障碍环境建设条例》（以下简称《条例》），有效落实了《中华人民共和国残疾人保障法》。与《中华人民共和国残疾人保障法》相比，新《条例》有更多涉及社区服务的规定，并单独制定了一章，主要是针对特定的无障碍设施和社会对残疾人的补助。《残疾人权利公约》中”可获得的服务”一语指的是对所有团体不加区别地提供公共服务，对于“可获得的服务”一词，在《残疾人权利公约》中指的是不加区别的对所有团体所提供的公共服务，而《条例》的这四条条款与《公约》相比只局限于提供社区一级的服务，因而与《公约》的要求相比仍有很大差距。在法规和规章中，法规的制定模式主要是由政府机构和供应商来实施。关于无障碍使用者，仅有两条条款：第16条，要求视障者在使用导盲犬时，须遵守相关法规；第2条第14条第2款指出，仅限肢体残疾者使用[1]。

（三）部门规章层面—单纯的行政法规范

除了行政法规之外，国务院有关部门制定了行政法规以及相关法律规定，其中也包含了《关于加强老年人家庭及居住区公共设施无障碍改造工作的通知》《关于加强村镇无障碍环境建设的指导意见》等。各部门规章的共同点在于，它们都是纯行政法规，只是从行政的角度来定义具体领域中的无障碍建设问题，往往只是对相关机构的职权和责任进行规定，很少涉及到私人主体的相关权利，有关当局的相关权利监督方面也没有法律效力。

（四）地方政府规章层面—《条例》的复制品

在《中华人民共和国残疾人保障法》进行新一轮的修订后，各地在区参照《条例》也积极开展了相关立法活动。中国残联根据当地立法机关在制定无障碍环境方面所遇到的困难，制定了有关无障碍地区环境建设的主要法规范例，供各地制定有关法规时参考[2]。到目前为止，全省各级机关基本上都把《中华人民共和国残疾人保障法》的实施细则和有关法规列入了政府工作报告中，有的地方机关还出台了专门的法规规章[3]。从整体上看，我国的无障碍环境法规仅仅是对《无障碍环境建设条例》中的一些条款进行了照搬和粘贴，缺少了一些创新性。

二、我国无障碍环境建设法律困境

（一）可操作性差强人意

根据《无障碍环境建设条例》的规定，政府要鼓励和激励公民、法人或其他机构为无障碍设施建设提供支持和服务。《条例》中在规定政府、法人或其他机构自身要积极为无障碍设施建设提供服务和支持的同时，也要求政府履行激励公民参与的职责，但是对于公民参加志愿活动和协助的方式却没有明确的规定，所以必须采取更实际、更有效的惩罚措施，增强法律的可操作性，强化监督，通过行政手段、社会舆论监督、信用体系等多种途径，加强对无障碍设施的规范建设和维护管理，确保无障碍设施的规范化建设和维护，通过行政手段、舆论监督和信用体系，加强无障碍设施的规范化建设和维护与管理，确保无障碍设施切实发挥作用[5]。

（二）体系建设残缺不全

2012年颁布的《条例》为无障碍环境建设指明了系统的、科学的建设方向、内容和过程，大大填补了此方面的立法空白，但有关的规则还需要加以细化[6]。目前，中国的公共建筑建设或维修主要依据《建设工程质量管理条例》《城市道路管理条例》及相关工程规范，自《无障碍环境建设条例》颁布以来，这些法律规范没有得到及时的修订和调整，无障碍环境也没有得到及时的改善，建筑方面的一些条例没有包括对无障碍设施和建筑的要求。由于这种孤立的单层立法模式和对相关法律制度缺乏支持性修改，因此没有理由采用这种强制性的规范性要求[7]。

（三）法律责任模棱两可

我国的法律体系中在法律责任的确定方面存在着章节不明确、责任淡化等方面的问题，残疾人保障的相关法律同样如此。《条例》明确指定了无障碍工程建设和维护的先关人员在内的四项法律责任主体，在一定程度上，法律责任有所提高，但没有提到无障碍建筑的评估和检查机制;对无障碍改造和维护完备设施给予了法律上的重视，但执法力度不大，大部分规定一般只依法规定了处罚责任。现实生活中在无阻碍地行使权利和保护利益方面仍存在诸多问题，一些无障碍的设施面临未被利用或是无障碍设施的建设不规范，因而无法为相关群体提供真正的便利[8]。责任人的不一致会导致建设、施工和管理上的混乱，也会导致事故、多方互相推托责任、实体不真正承担责任和解决问题的困境。

三、关于无障碍立法引发的思考

（一）细致规范的服务对象是基本前提

中国残疾人的识别标准仍然很大程度上取决于社会功能障碍，自1995年以来，已经确定了视力、听力、言语、智力、精神和肢体等六种类型的残疾人标准。法律的修订可以使广泛的残疾概念得到扩展，我国可以通过立法将有功能性障碍的残疾人也包括在内。如果按照广义的解释来扩大残疾人的定义范围，将会对更多特殊群体产生切实的帮助。或许，残疾的存在或程度不仅取决于观察到的身体或精神状况，还取决于个人的社会角色和活动受到限制的程度。因此，我国可以通过修订的服务项目和无障碍建设的范围使其大大扩展。

例如，为解决老龄化社会趋势下产生的社会、医疗和护理问题，基于养老金和年龄、自理程度等一系列的等级评估来提供特定的长期护理保险，就是一个更广泛的对无障碍人群的定义。人们若将对无障碍人口的定义和服务范围包括老年人、残疾人和有疾病的人，以我国目前较为优质的基础设施建设水平推动无障碍设施的建设，扩大覆盖范围、提高参与程度，才能引起全社会的高度关注，使其成为推动社会、经济发展的主要力量。

（二）赋予效能的法律规范是执行依据

相关法律法规的出台，使得我国无障碍环境建设初步实现了“有法可依”。但不可否认的是，由于相关法规位阶低、规定原则性较强等原因，无障碍建设的推进仍然存在诸多问题。虽然我国制定了一些对于无障碍设施的技术标准，但技术标准的法律影响不大，与法律文件没有关系，法律也较少规定，因此执行力度较弱。中国法律文书的原则条款不包括技术标准，非专业的管理人员不知道如何实施也是情有可原。当务之急， 应解决技术标准问题，使其具有法律效力，使管理人员有法律作为依照，能够遵守法律。

立法是否完备、是否具有较强的可执行力，都是判断无障碍环境建设的法律保障是否具有前景的首要条件之一。无障碍立法是一个社会性立法，是为了全社会共同利益的立法，利用法律来破解如今面临的无障碍环境建设困境是必需。除了国家层面的《中华人民共和国残疾人保障法》《无障碍环境建设条例》以外，地方也需要因地制宜，根据当地无障碍人群人数、不同残障情况的人员比例、最缺乏的设备设施等方面，根据地方特点对技术标准进行进一步的细化和细分，使具有法律约束力的无障碍标准体系的技术要求变得更为详细和具体，以加快无障碍设施法规的制定和修改，落到实处，切实为此类人群提供便利，为残疾人平等享用服务的权利提供法律的保护。

最后，正如专门法律的通过面向专家开设听证会一般，无障碍建设相关立法的出台也应经过无障碍人群的审议和考验，从残障人士的视角出发，以严谨求真的态度进行考察、试点，向民众征求意见，与无障碍建设的受益者讨论协商，再进行修改出台，避免使法律流于表面，浮于形式。

（三）精细双向的保障机制是持续动力

加强无障碍环境建设的司法保障是我国无障碍环境建设的必要途径。残疾人士维权本就存在重重阻碍，对象一般为公权力机关及企业，再加上其本身健康状况的局限性和诉讼维权程序的烦琐、耗时，通常使多次维权道路有始无终。这就要求法院、律师、法律援助机构各方根据无障碍人群的切实利益开展公平、公正的工作。在审判、辩护过程中，无障碍人群通常要求律师控告政府缺少或不能提供无障碍设施、无障碍设施被占用、建设不符合规范、长期使用导致磨损严重而没有定期检修等问题，法庭应查明政府或有关方面的责任，以更换、改善或赔偿等具体能够惠及无障碍人群的措施予以补偿。从这一点可以看出，我国建立健全的无障碍设施体系，一定需要包含从上到下的法规和规范，并一定要建立由下至上的法制管制机制，以加强民众的严格执法意识。

严格设置不同方面的无障碍设施的执法管理部门同样至关重要。例如，各省市政府设专门部门负责对其管辖范围内的建筑物和道路以及其他无障碍设施进行定期检查、维修、管理，并开放渠道接受反馈。同时，其还应设置专门小组负责检查和验收建筑物、道路的无障碍设施是否合规，作为无障碍设施投入使用的前置程序。无障碍建筑的验收可以分三个阶段进行：第一，在施工批准前对项目进行检查和批准；第二，在施工期间进行检查；第三，在施工结束后进行验收。所有项目都在设计阶段、设计期间和设计结束时进行检查。在验收检查中，只对必须遵守的法规和条例的规定进行检查，在项目验收后发放验收表。然而，若验收工作是外包给第三方的，那么在第三方检查和验收后，都应向政府主管部门提交验收报告备案，并在出现问题时对其负责。

在中国，基本是从上到下地推进无障碍建设。全国残疾人联合会和地方残疾人协会都是具有政府职能的国家组织。各级政府都要具备有能力的领导人和专门的机构，以制定合适的机制或特定的行动计划。例如，领导小组和联合委员会，以推动无障碍的环境建设的协调。这一机制看似繁复而严格，却不包含个体的实际运用，是以政府为主导的“面”的监督，实际上，难以满足个别使用者的人性化、精细需求，很容易出现一种“为达到标准而达标”的综合管理模式。

四、无障碍环境建设发展路径：建体系、树导向、明主体

（一）健全法律体系，增强可操作性

《条例》作为目前现行的行政法规，为无障碍环境建设立法打下了良好的基础。目前，中国的一些省、市、县已经制定了关于无障碍环境建设的区域性法规。 然而，行政法规并不能取代法律，没有足够的法律依据来限制无障碍环境的整体管理，只有基础偏弱的立法是很难约束和带动无障碍环境建设的规范化发展的。业主和建筑公司一般不会自觉地考虑建设带有无障碍设施的建筑。因此，为了全面推进无障碍环境建设，国家有必要根据相关法律完善相关立法体系，通过专门法律实施全面的、强制性的监管[9]。

（二）坚持法律导向，制定警示条款

我国主要通过《条例》《中华人民共和国残疾人保障法》《中华人民共和国老年人权益保障法》等来确保无障碍环境设施的保护，但现行法律法规中较为缺乏对于破坏无障碍设施、违反无障碍环境建设条例的警示性、惩戒性条款，约束力较弱。因此，要提高城市公共道路的无障碍设施，首先要在现有体系内不断完善法律法规体系，让无障碍设施更为科学化和人性化，更好地满足用户需求。其次，要增加警示性和惩戒性条款，加大对无障碍建设的限制，不仅要将违反无障碍环境建设规定的公民纳入执法范围，还要将无障碍无障碍设施的政府相关部门和企业纳入执法范围。

（三）明确法律主体，增强责任意识

目前我国在无障碍立法中，对执法主体的规定采用的是“政府及有关部门”这一较为模糊的表述，在一定程度上增加了法律文件得以有效落实的难度，会导致推诿现象发生。同时，相关法律文件对政府及相关部门的责任范围和执法权限也缺乏明晰的规定。因此，有必要在相关法律条文规定中细化宏观抽象和可操作性的政府责任规定，细化和明确参与无障碍设施建设的各类主体的责任，抽象的、模糊的、有效的、可操作的规定得到了解释、澄清，并使之更加有效，巩固了对无障碍设施建设的法律支持，弥补了不足之处[10]。

五、结语

无障碍设施建设是城市建设和发展水平的体现，也是社会文明程度的重要标尺。随着社会经济的发展和人民生活水平及需求层次的提高，我国越来越重视无障碍设施建设。伴随着中国特色社会主义进入新时代，人民群众尤其是残疾人、老年人等社会特殊群体希望享有更多的自主、平等、尊严的生活权利及便捷出行环境，因此整个社会对无障碍设施的建设提出了更高的要求。当前的中国社会并不是残酷无情的钢铁森林，也不使用“物竞天择，适者生存”这一套自然界优胜劣汰的丛林法则，现在处在一个文明社会，应该是“鳏寡孤独废疾者皆有所养”，不应该更不能够阻碍社会之中这特殊群体自由生活的权利，期盼在不远的将来，无障碍环境建设的法律保障将不断完善，为特殊群体带来更多的便利，实现真正的“人人平等”。