关于增强法治督察权威性、科学性、针对性、有效性的研究

北京德恒（苏州）律师事务所 陈海祥、樊道敏

为深入贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，充分发挥督察工作对法治政府建设与责任落实的督促推动作用，构建守责尽责、失责追责的法治政府建设与责任落实工作机制，2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《法治政府建设和责任落实督察工作规定》（以下简称《督察工作规定》）。《督察工作规定》将控制总量、计划管理作为指导原则之一，要求贯彻落实党中央关于统筹规范督查检查考核工作的要求，增强督察工作的权威性、科学性、针对性、有效性，不搞层层加码、不增加基层不必要的工作负担。《督察工作规定》还规定了督察可以采取情况汇报、查阅资料、询问约谈、走访暗访、要求协助等必要措施，明确地方各级党委、政府、县级以上政府部门和有关工作人员履行推进法治政府建设职责的主要督察工作内容，为全面依法治国提供了重要载体和有效抓手，是法治督察的根本性文件。

一、增强法治督察权威性科学性针对性有效性的重要意义

（一）推动实现全面依法治国

以前执中央政府对各级地方政府法治工作开展的具体要求是相对宽泛和粗陋的，缺少具体、细致和明确的规定，至多是在哪些方向、哪些方面粗略布置，《督察工作规定》的施行意味着各级党委、政府以及政府部门、工作人员在法治建设方面的要求已经具体到要做哪些工作内容，怎么样评价工作成绩，以及如果存在以各种形式拒绝、阻碍或者干扰督察工作，或未按照要求进行整改或者拖延、拒不整改将会被追究何种责任。准确一点说，法治已经一跃成为同经济发展、生态建设、社会保障、就业、社会稳定等一样成为评价官员和政府部门政绩的关键绩效指标之一，并且相较于后者多是政府内部关起门来评价、推行不同，前者是完全公开的面向民众的考评指标和考评办法，对于中国特色社会主义建设影响的根本性和长远性一定意义上也超过了后者。法治督察工作对于推动实现全面依法治国的意义自然就不言而喻了。

（二）维护国家主权的需要

国家是国内民众通过一定方式和途径所共同建立的，而主权作为一个国家存在的基础和最重要的权利，其赋予国家在其国内范围内最高的尊严与权威，因此民众也应服从于这一实体。而法治是国家治理的基本方式，也是国家治理现代化的重要标志。“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，已经明确无误地表明，国家内的一切主体，包括机关、企事业单位在内的任何组织或者个人，一切活动，包括国家的治理、市场的运行、家庭的生活、个人的行动，都必须在宪法和法律规定范围内活动，意味着中国是法治之中国，法治督察为国家建设法治体系、实行依法治国提供制度保障。

（三）维护国家法律权威的需要

恩格斯认为:“权威具有两个特征，一是将他人的强加于别人头上：二是以服从为前提。”从古至今，每个社会都必须存在着一种至上的权威，与之抵触的将被通行认定为背离整个社会秩序。对于法治社会来说，这种权威就是法律。法律既然被统治阶级制定出来并要求全体组织和个人均需遵守，法律的权威性则必须得到实现，否则最终结果是动摇统治阶级的地位和整个社会秩序的稳定，法治督察正是维护法律权威的重要措施。

二、我国法治督察现状及内容分析

以江苏省为例，按照江苏省委依法治省办的统一部署，2019年以来南京市在法治政府建设“补短板、强弱项”专项活动督导评估阶段组织开展了“回头看”专项督察，梳理了28项问题清单。徐州市印发了《徐州市党政主要负责人履行推进法治建设第一责任述职考评办法（试行）》，贾汪区、鼓楼区、云龙区、泉山区等地也相继出台具体落实措施。苏州市先后组织综合督察3次，专项督察6次，累计发现和纠正问题322个。南通市开展个案专项督察工作，制定《南通市法治建设个（类）案专项督察工作试行办法》，探索实行“1+4”工作模式。扬州市高度重视景区综合行政执法改革工作，法治机构以法治督察工作为重要抓手，主动参与、全程指导景区综合执法工作，形成了特色明显、成效显著的综合行政执法改革“景区模式”。宿迁市开展了四轮法治巡察，先后对全市共计69个单位开展了法治建设专项督察巡察。江阴市作为全省唯一的县级集成改革试点，以建立简约高效、职责清晰、运转协调、执法有力的综合执法体系为目标，深入推进行政执法体制改革。

虽各省、市、县都开展了相应的法治督察活动，但法治督察工作中也发现且存在大量问题，弄虚作假提供虚假材料应对督察小组的检查上述并非个例，“先上车后买票”现象普遍存在。

另外，少数执法人员因自身法律意识极度淡薄、法律素养极度匮乏，在没有充分证据证明行政相对人存在违法行为的情况下，却主观认定其存在违法行为，甚至通过虚构情节、伪造证据等，继而强行实施行政性处罚。实际上问题的根源在于执法机关、执法人员将自己的地位凌驾于行政相对人之上，认为执法相对在任何情况下都应当根据自己的意志行事。很显然，上述畸形的“官本位”思想和处理方式是腐朽的、错误的，如果不加以限制和压缩而任由其发展的话，其危害是显而易见的，有时可能一个单独案件产生的消极影响，往往需要数倍的时间和精力才能逐渐消除。

一方面，我国现行立法赋予了执法和司法机关一定的自由裁量权。自由裁量权的本意是为了提高效率，使行政机关工作人员及司法人员能审时度势地处理问题，但实践中却大量出现自由裁量权随意使用的现象，由此引发的案件可谓是举不胜举，自由裁量权过度行使的后果就是带来社会对处理结果的不服，进而产生大量的争议和对于执法、司法的质疑。

另一方面，面对有些不实投诉举报时，督察单位并未很好地履为行执法人员维权，敢于做执法人员后盾的职能。个别领导缺乏人文关怀，抱着“宁可信其有，不可信其无”的态度，或者基于任内保平安的保守思想，不敢给执法人员“正名”。对一些故意混淆是非的投诉案件，督察部门虽然经调查核实进行了澄清，但往往持息事宁人的态度，对待当事人先天底气不足，不敢对当事人依法处理，致使不实投诉没有任何成本，滥用监督权的投诉案件上升。由于督察人员丧失了裁断和实践对错是非的能力，一方面促成了不实投诉的迅猛增长，另一方面也严重打击了执法人员的积极性。基层单位的工作人员“既要超负荷工作，又要时刻担心被群众投诉上访，还处于领导的不信任中，真是身心俱疲”。

上述问题或症结，并非一夜之间形成，当然也不可能一蹴而就解决。法治督察制度的建立，为完善法治指明了方向，《督察工作规定》进一步提出要增强法治督察权威性科学性针对性有效性，正是基于国内法治工作存在的问题所采取的有针对性的措施，包括明确对于各级党委、政府、政府部门和工作人员的督察内容。

三、增强法治督察权威性科学性针对性有效性的措施建议

（一）进一步建立健全法治督察法律法规

增强法治督察权威性科学性针对性有效性，必须加强法治督察工作法律依据的科学性、权威性以及注意党内法规与国家法律的衔接问题。立法通常具有滞后性，在实现社会治理的灵活性方面存在一定缺陷，当出现没有明确法律依据的的新情况新问题，有关执法机关通常会采取制定规范性文件、标准的形式对法律进行细化，党的机关也会下发一些带有法律效力的文件，这些如何与法律法规有效衔接并加以适用，需要进行研究和区分，使之具有合法性、合理性和可操作性。

(二) 提高政治站位，优化督察运行模式

思想是行动的先导，只有自身认识到位，行动才会自觉高效。督察工作是对督察对象推进法治政府建设与责任落实情况进行督促检查的一项重大工作，督察单位和人员自身必须深刻认识法治督察工作对纵深推进法治政府建设的重大意义，提高政治站位，以全局眼光和大局意识不断增强督察工作的积极性和主动性。只有如此，才能不断增强督察工作的权威性科学性针对性有效性。

我国的行政督察问责普遍使用“不力”“失职”“负有领导责任”“根据相关规定”等含糊词语来表述追责事由和依据，至今仍未得到彻底改变，造成行政问责一直未能形成客观化的判断标准，也即一定程度上没有统一的法律依据。法治督察应明确规定启动条件、调查手段和措施、处理决定程序、信息的公开等有关内容，进一步优化督察工作运行模式，按照《督察工作规定》有关规定，注重督察主体的权威性、督察对象的明确性、督察内容的针对性、督察程序的规范性、督察结果的有效性和透明化，有效解决“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”的问题，更加充分发挥督察职能作用。

（三）利用大数据，打造全景敞视督察

信息时代将几乎全部信息数据化，利用计算机的高速运行功能，从而在信息发布者与接收者之间的信息共享，实现信息内容和时间上的几乎完全同步。当督察在一定程度上实现了同步分享被监督者的即时和全部信息时，意味着监督的全方位和全天候。正是基于这种全景敞视的理念，积极推行执法办案的网上流程管理、在线申请、后台审批、互联网监督和网上考评，把信息化手段贯穿到执法办案的各个环节。通过文字、视频、音频技术和高速网络，督察部门可以随时对被督察对象和场所进行监控，是督察工作进入全景敞视的时代，一方面也将大大降低督察成本和提高督察效率，反过来又促进督察工作的整体成效。

（四）加强维权职能，保障执法人员合法权益

督察单位一方面要依法处置被督察对象的违法违规行为，另一方面还负有维护执法人员合法权益的职能。在实践中，督察单位对被督察对象惩罚的力度较大，对被督察对象维权的力度偏小；在面对执法人员合法权益受到侵害的情况时，督察单位因为各种各样的原因往往显得过于谨慎。督察单位应通过及时出现场调查取证、全面还原事实真相、认真澄清不实举报投诉，协调、配合、督促有关部门对于抗法袭击伤害、恶意诬告陷害执法人员、阻碍执行公务的违法行为进行严肃处理，这样才能有效提高法治督察的权威性、针对性、科学性和有效性，保障执法活动的正常进行。