“逆科层化”建构与跨级沟通：地方政府驻京办事机构的派出模式及其制度意蕴*

刘 良

（中共北京市委党校/北京行政学院 国际交往与世界政党教研部，北京 西城 100044）

政府间派出机构是当代中国政府体系的有机组成部分，是政府间关系的重要组织载体。作为一种重要的派出模式，政府间上行派出在一定意义上可以理解为传统科层制组织系统的逆向化建构。作为政府间上行派出模式的典型实例，地方政府驻京办事机构成为当代中国中央与地方关系的重要制度变量。透过地方政府驻京办事机构，在中央与地方之间的纵向层级关系中，除保持既有的科层制组织内核外，亦被嵌入“逆科层化”的组织向度，并成为纵向层级关系的重要补充。结合政府间派出模式的分析视角，探讨地方政府驻京办事机构在纵向政府间体系中的制度意蕴，对于更好地理解当代中国政府间关系及政府体系的组织建构机制，无疑具有重要的现实意义和理论价值。

一、派出模式与政府间上行派出

政府间派出机构由来已久，是一种有着悠久传统的政府组织模式。正如有学者指出的，“通过行政派出的方式进行国家控制，从秦汉时期便已经成为我国国家治理过程中的一种普遍模式”①董娟.论我国古代行政派出组织的缘起、特点与影响［J］.广东行政学院学报，2011（1）：44-48.。政府间派出模式是对政府间组织化延伸机制的构权原则和运行实践的一种理论抽象，它是政府间关系的方向、地位、结构形态和功能领域等方面一系列特征的公共组织类型学建构。由于政府间派出所涉及的内容极其复杂，因此依据不同的标准可以分为不同的政府间派出模式。根据派出机制所涉及的政府机关（机构）在纵向政府间关系架构中所具备的层级特征及派出过程中机构权力流动的指向性，政府间派出可区分为下行派出模式、平行派出模式和上行派出模式三种。

政府间下行派出模式是指由纵向政府间关系架构中处于较高层级的政府机关（机构）向较低层级的政府机关（机构）分支、分配、委派特定的组织实体、并由其作为代表行使特定职权的政府间派出形式。下行派出是一种常见的政府间派出类型，构成了派出机构的主流。以中央派出机构为例，有学者指出，“中央派出机构对政治、历史和制度的影响如此之深之巨，使得任何一个王朝的管理者都不能忽视对之进行制度的再探讨”②张小稳.派出机构、王朝兴衰与统县政区［J］.四川师范大学学报，2012（1）：144-152.。平行派出模式是指由纵向政府间关系架构中处于特定层级的政府机关（机构）向同一层级的其他政府机关（机构）分支、分配、委派特定的组织实体、并由其作为代表行使特定职权的政府间派出形式。政府间上行派出模式是指由纵向政府间关系架构中处于较低层级的政府机关（机构）向较高层级的政府机关（机构）分支、分配、委派特定的组织实体、并由其作为代表行使特定职权的政府间派出形式。

透过政府间组织结构与关系网络的分析，我们可大致总结出政府间上行派出模式的基本特征。

第一，作为派出主体的政府机关（机构）与作为派出相对方的政府机关（机构）之间在纵向政府间关系框架中所处的地位是不平等的，前者的地位低于后者。

第二，政府间派出过程的权力流动呈现出与政府机关（机构）所处层级体系的主导性权力流动方向相逆的特征。任何权力从本质上看都是一种双向的过程。在政府间上行派出模式中，虽然从结构上看，上级政府机关（机构）所拥有的权力强度与能量大于下级政府机关（机构）所拥有的权力强度与能量，由上下级政府机关（机构）所处的层级体系所决定的权力流动的主导性方向是自上而下进行的；但下级政府机关（机构）通过派出组织的形式发挥其能动作用，扩大自身的控制力，并将这种控制力拓展至上级政府机关（机构），从而使政府间的权力流动呈现出与上述权力流动的主导方向相逆的特点。在当代中国的纵向政府间关系中，一方面受计划经济体制及其后分税制改革的影响，上级政府保持着对下级的高度控制能力，另一方面下级政府也具有反向制约和影响上级的潜在能动性。任何一种体系一旦拥有其自身的权力潜能，便天然地具有延伸和扩大这种权力控制的倾向。因而，当地方政府拥有属于自己的职权地位时，便会在其职权体系内延伸和扩张其控制力，反过来强化其对中央的影响，由此出现政府间上行派出机构。第三，派出机构对上级政府机关（机构）的影响一般表现为柔性的压力。在纵向政府间层级体系中，由于派出机构的权力来自层级较低的政府机关（机构），故而无法对其相对方，即上级政府机关（机构）施加强制性约束力，亦即其对上级政府机关（机构）的正式影响力有限。当然，这并不意味着派出组织无法对上级政府机关（机构）发挥非正式的影响力，事实上，派出组织可通过间接性、非强制性的游说对上级政府机关（机构）的运作过程施加特殊的影响力。第四，派出机构在组织上具有一定的独立性和自主性。政府间上行派出机构虽然属于派出政府的有机组成部分，但由于其办公地点在派出政府管辖范围之外，也就决定了政府间上行派出机构与一般性地方政府机构相比具有十分显著的独立性。这种机构上的独立性意味着派出机构远离其组织母体，同时又要面临与其组织母体完全不同的运作环境，因此导致其与派出政府间的关系具有特殊性。相较于派出政府的职能部门而言，派出机构与派出政府间的关系除具有依附性的一面外，还具有超脱性的一面。这体现了科层制组织原则和矩阵型组织架构在政府间派出机制实际运作中的内在矛盾。

二、组织间网络分析：上行派出模式下的地方政府驻京办事机构

董娟等学者在研究行政派出体制时，结合派出机构管理模式和“驻京办”的行政派出实践，研究了“驻京办”的存废问题①曾娟.关于我国政府驻京办存废问题的思考——行政派出模式的一种审视［J］.经济体制改革，2009（6）：50-53.，本部分拟在此基础上针对纵向政府间关系和政府组织体系的整体建构过程做进一步探讨。地方政府驻京办事机构是对现实生活中大量存在的地方政府驻京办事处和驻京联络处的一种概括和归纳，是指由地方人民政府为更好地履行职责而以公共权力机关的名义派遣并常驻首都的各类机构和组织，具体包括省级、副省级城市人民政府、经济特区城市人民政府在北京设置的办事处和其他层级的地方人民政府在北京设置的联络处——在生活中人们一般将其统称为“驻京办”。在地方政府驻京办事机构这一概念中，有三点需要予以说明：其一，这类机构和组织是地方政府以官方名义设置的；其二，这类机构和组织是为履行政府职责需要而设置的；其三，这类机构和组织是地方政府在中央政府驻地派驻的常设机构和组织。地方政府驻京办事机构是地方政府的派出机构，从机构性质上看它们属于行政组织，因此亦可以说它们是地方政府及其职能部门在管辖区以外的特殊分支机构，是其在中央政府驻地的衍生结构，是一种典型的政府间上行派出模式。

（一）地方政府驻京办事机构的特征

考察地方政府驻京办事机构的特征，应首先将其置于派出地地方政府体系之中来加以定位。地方政府驻京办事机构在派出地地方政府体系中的定位有几点值得我们注意。

1.领导体制。从派出地地方政府的领导体制看，地方政府驻京办事机构在派出地地方政府体系中通常被置于地方人民政府办公室（厅）的直接领导下开展工作。

地方政府驻京办事机构为地方政府的外派工作机构，其从综合层面上履行着地方政府联络中央机构的工作职责，按其职能定位应直接向地方人民政府负责②龙竹，江钢，龙虎.地方驻外办事机构管理学.北京：中央编译出版社，2000：112.；但在实际工作中为便于对其进行管理、监督和协调，地方人民政府通常委托政府办公室（厅）对其直接领导，由此在领导体制上成为地方人民政府办公室（厅）的一个准工作部门。这一点在省级人民政府驻外办事机构中的表现得最为明显。对此，龙竹、江钢、龙虎等人在其关于地方政府驻外办事机构的著作中也有阐述，他们指出，大部分省级人民政府的驻外办事机构均属于这种体制（省、自治区、直辖市人民政府委托办公厅直接领导）①龙竹，江钢，龙虎.地方驻外办事机构管理学.北京：中央编译出版社，2000：112.。当然，这一领导体制的形成准确地说是一个历史过程。改革开放前，地方政府驻京办事机构的领导体制并非完全如此，亦有不少这类机构归地方政府其他职能部门领导者。如国务院于1962 年4 月25 日通过的《国务院批转国务院机关事务管理局关于各省、市、自治区驻京办事处撤销和保留的意见》中指出，“各省、市、自治区驻京办事处大多是在1958 年设立的，大部分是各省、市、自治区物资局或计委的派出机构”②林智源.宁夏驻京办事处志［Z］.宁夏回族自治区驻京办事处，1993：13-14.。可见，当时大部分省、自治区、直辖市的驻京办事机构并非归各地方人民政府办公室（厅）领导，而归属地方政府职能部门、主要是物资局或计委领导。

改革开放后，由于地方政府驻京办事机构承担的综合性工作职能越来越多，处理与中央机构关系方面的工作职责愈益繁重，因此，将其从地方政府职能部门领导体制下析置出来，就成为驻京办事机构现实发展的需要。在此背景下，各地方政府相继通过了编制文件，调整了地方政府驻京办事机构在地方政府体系内的领导和管理体制。1990 年以后，各大部分省、自治区、直辖市和其他层级的人民政府通过的有关文件均规定其在办公厅（室）的领导下开展工作。

2.职能部门关系。从派出地地方政府的职能部门关系看，地方政府驻京办事机构的内设部门通常还可视作派出地地方政府职能部门的派遣机构，在业务上接受各该职能部门的领导，从而形成了双重领导体制。

由于改革开放后政府间纵向关系的内涵愈益丰富，地方政府驻京办事机构承担的职能业务也愈益繁多，其在科层制组织结构之外的矩阵型组织结构特征也愈益显著。如《吉林省政府驻京办事处简志》就明确记述：“办事处的业务工作，包括商业、外贸、工业等方面的工作由各有关厅局领导”。③王葆光.吉林驻京办事处简志［M］.长春：吉林人民出版社，1996：22.从派出地地方政府的职能部门体系看，地方政府驻京办事机构的内设部门通常还可视作派出地地方政府职能部门的派遣机构，其在行政上接受办事机构机关的领导外，还要在业务上接受各该职能部门的领导。当然，随着20 世纪90 年代前后地方政府职能部门大量独立设置驻京联络处，地方政府综合性机关设置的驻京办事机构与各职能部门的具体业务关系发生了一定形式的变化，但二者之间的领导体制并未发生根本的变化。

3.干部任用体制。从派出地地方政府的干部任用体制看，地方政府驻京办事机构的干部任用权由派出地地方政府掌握。

以省级地方政府驻京办事机构为例，省级地方政府驻京办事机构的主要负责人由省、自治区、直辖市政府任命，如《内蒙古自治区人民政府驻京办事处志》记载：“1949—1966 年，驻京办事处主任、副主任均由自治区政府任命，工作人员也由区内抽调。”④葛继善.内蒙古自治区人民政府驻北京办事处志［M］.呼和浩特：内蒙古人民出版社，1999：164.改革开放后，省级地方政府驻京办事机构的行政规格有了较大幅度的提升，这一做法仍然得到延续。如2001 年吉林省人民政府办公厅通过的《关于印发省政府驻北京、上海、大连办事处管理暂行办法的通知》第二、第五条即规定：“办事处机关实行公务员制度。人员的配备和任免，严格执行《国家公务员暂行条例》《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》和《吉林省国家公务员调任和转任暂行办法》，在选人用人上坚持标准，严格把关。省政府办公厅应会同省委组织部每年对办事处正、副主任进行一次全面考核，及时了解和掌握他们的德才表现和工作实绩，以及办事处的建设发展情况。”①吉林省人民政府办公厅.关于印发省政府驻北京、上海、大连办事处管理暂行办法的通知［Z］，吉办政发［2001］21 号，2001.这意味着，地方政府驻京办事机构的干部任用属派出地地方政府干部任用体系的一个有机组成部分，其干部的任免与调转都与派出地地方政府干部任用体系紧密结合在一起。进一步说，由于地方政府驻京办事机构的工作地点在中央政府驻地，这为地方政府锻炼干部提供了极好的环境。因此，在干部任用体制上，各地政府普遍将该地方政府驻京办事机构视作是培养干部的基地或“大学校”。改革开放前，地方政府驻京办事机构主要为派出地地方提供接待服务管理干部，如《河北省驻京办事处志》即记述道：“这所建国前夕设置的驻京办事处，已成为全省城市接待干部的大学校，培养和历练了河北省建省后的第一批接待服务管理人员，为冀省接待管理水平的普及和提高做出了可贵的贡献。每当省里需要城市接待管理干部时，往往就从驻京办事处抽调。”②胡天月.河北省驻京办事处志［Z］，河北省人民政府驻京办事处，1995：27.改革开放后，伴随着地方政府驻京办事处工作职能的增加，其作为派出地地方政府综合性干部培养体系的一个重要节点，地位更加突出。2001 年吉林省人民政府办公厅通过的《关于印发省政府驻北京、上海、大连办事处管理暂行办法的通知》第十一条特别规定：“充分发挥办事处作为我省培养干部基地的作用。省政府办公厅、各办事处应会同省委组织部、省人事厅做好选派后备干部和年轻干部到办事处锻炼的工作，坚持把办事处干部轮换同全省培养锻炼后备干部和年轻干部结合起来。”

4.兼职惯例。地方政府驻京办事机构的负责人通常还在地方政府体系内部兼任一定的领导职务，由此提高了地方政府驻京办事机构的在地方政府内部的工作协调能力。

为便于地方政府驻京办事机构在派出地地方政府体系内合理定位和有效开展工作，改革开放后多数地方政府均提高了地方政府驻京办事机构在派出地地方政府体系中的行政规格，还逐步形成了地方政府驻京办事机构负责人的兼职惯例，即有超过一半的省级地方政府驻京办事机构负责人通常由省、区、市人民政府副秘书长或办公厅副主任直接兼任③龙竹，江钢，龙虎.地方驻外办事机构管理学.北京：中央编译出版社，2000：112.；也有一部分省级地方政府驻京办事机构负责人兼任省级政府计划部门、综合性经济管理部门或发展改革部门的副职。1992 年5 月12 日，宁夏回族自治区人民政府驻京办事处前任主任林智源在“联办”召开的各省、区、市驻京办事处主任座谈会上的发言即指出，“现在有一部分省区市驻京办事处主任在省内主管部门有兼职，这种兼职基本可分为两类：一类是兼政府副秘书长或办公厅副主任，可称为政治（或行政）型兼职；另一类是兼计委或经委副主任，这可称为经济（或业务）型兼职。我认为，这两类兼职各有所利，但从效果看，还是经济型的利多一些”④林智源.宁夏驻京办事处志［Z］.宁夏回族自治区驻京办事处，1993：216-217.。这反映出干部兼职的时代特点。此后省级地方政府驻京办事机构的负责人兼职情况发生了一定程度的变化，多转向林智源先生所谓的“政治（行政）型兼职”。由此，大大提升了地方政府驻京办事机构在派出地地方政府体系中的地位，也赋予了其与派出地地方政府、驻地政府及中央政府或其职能部门开展业务交流时的身份便利。宁夏回族自治区人民政府驻京办事处主任在兼任自治区办公厅副主任后，即“可统一协调自治区各业务厅局（如经委、经贸厅、物资局）、各公司、企业的驻京代表，从组织上赋予驻京办事处更多经济工作的职能”⑤林智源.宁夏驻京办事处志［Z］.宁夏回族自治区驻京办事处，1993：216.。

以上是从派出地地方政府体系中的地位角度对驻京办事机构所做的考察。由此，我们也可以看出，地方政府驻京办事机构构成了地方政府体系的有机组成部分，成为地方政府延伸向中央机构体系的一种特殊结构。

（二）地方政府驻京办事机构与中央政府机构之间的沟通与联系

在当代中国的政治架构中，国务院即中央人民政府，是全国人民代表大会及其常务委员会的执行机关，是国家最高行政机关。国务院由各部、委员会、审计署等职能部门组成。作为国家最高行政机关，国务院是“当代中国政治结构中的执行部分，它通过对从中央到地方方方面面的国家行政活动的领导，保证了国家法令、政令的统一。”

地方政府驻京办事机构与国务院及其职能部门的关系，主要体现在驻京办事机构在国务院及其职能部门配置公共财政资源和其他社会资源过程中的沟通协调上。根据这种联系的密切性和经常性程度，国务院机关事务管理局无疑是地方政府驻京办事机构的首要联系机构。其次则是掌握国家经济发展规划和公共财政资源配置职权的国务院职能部门，如国家发展和改革委员会（包括前身国家计划委员会）、财政部、商务部（包括前身对外经济贸易合作部和国家经贸委部分职能司局）以及负责国家大型公共工程建设和国有工业企业投资项目的住房和城乡建设部、水利部、交通运输部、工业和信息化部等。再次是国务院各类为社会提供服务同时也承担一定的经济社会发展资源分配功能的部门如外交部、教育部、国家卫生健康委员会、科学技术部等。最后则是主管意识形态建设和文化宣传方面的部门如文化部等①有关联系情况参见葛继善.内蒙古自治区人民政府驻北京办事处志［M］.呼和浩特：内蒙古人民出版社，1999：11-57.。如与地方政府驻京办事处联系密切的国家计委（现国家发展和改革委员会）、国家经委（主要职能整合入商务部）即曾于1984 年分别召开驻京办事处主任座谈会，商讨驻京办事处职能发挥尤其是相关部委如何利用办事处为地方提供更多服务的问题。国家计委举办的座谈会强调，“只要省区市委托办事处办的事，国家计委一定支持，热情接待，这样可以节省人力、节省时间，今后省区市计委来国家计委请示汇报工作，争取办事处同志参加。这样可以沟通情况，有些事情也可以办下去”②林智源.宁夏驻京办事处志［Z］.宁夏回族自治区驻京办事处，1993：30.。国家经委举办的座谈会强调，“办事处能办的事就通过办事处去办，可以向办事处通报的情况就向办事处通报”③林智源.宁夏驻京办事处志［Z］.宁夏回族自治区驻京办事处，1993：31.。

由于地方政府驻京办事机构在地方政府领导体制中普遍实行了兼职制度，因此省级地方政府驻京办事机构负责人通常也能以地方政府兼任职务的身份与国务院及有关部门直接沟通，由此便利了国务院及其职能部门与地方政府之间的联系。如1984 年国家计委召开驻京办事处主任座谈会时亦曾强调，“计委召开各部门布置有关计划工作方面的会议，需要省区市知道的，可通知办事处的同志参加，但参加的人要符合规定的条件。请办事处的同志向计委通报些有关计划工作方面的信息，帮助国家计委了解省区市的情况”④林智源.宁夏驻京办事处志［Z］.宁夏回族自治区驻京办事处，1993：30.。这是就总体情况而言的；具体来说，根据驻京办沟通工作的层次可分为两方面。

一是政策性沟通。在政策的制定和执行的各个环节，各级政府之间的交流与沟通均是不可或缺的。政策性沟通是指驻京办事机构，围绕中央政府及其职能部门的重大政策方针以及涉及派出地的政策方案，代表派出地政府进行的沟通协调，从而在中央机构与派出地之间扮演“桥梁”和中介。这一项职责在地方政府制定的各类有关驻京办事机构的文件中得到充分强调，如河南省人民政府办公厅下发的《河南省人民政府驻北京办事处职能配置、内设机构和人员编制方案》，即规定该省政府驻京办事处的主要职责之第一项为：“根据省委、省政府的要求和省直部门、市、地的委托，同中央有关部门和北京市有关部门联系，承担我省需要在北京办理的事项。”①河南省人民政府办公厅.河南省人民政府驻北京办事处职能配置、内设机构和人员编制方案［Z］豫政办［1995］44 号.河南省人民政府办公厅于2000 年6 月20 日通过的《河南省人民政府驻北京办事处职能配置、内设机构和人员编制规定》在规定驻京办事处的主要职责时，继续保留了上述内容并将其作为主要职责项目的第一项进行罗列②河南省人民政府办公厅.河南省人民政府办公厅关于印发河南省人民政府驻北京办事处职能配置、内设机构和人员编制规定的通知.豫政办［2000］67 号.。在具体的政策制定和执行工作中，这类政策性沟通十分频繁。以吉林省人民政府驻京办事处为例，1994 年初的平抑物价会议、棉花工作会议、打击走私会议等等，均是办事处主任以省政府副秘书长的身份带领有关厅局副厅长、处长参加会议，并及时传达会议精神；据该办事处统计，仅1994 年，办事处主任就先后五次以省政府副秘书长身份代表本省参加全国性会议③王葆光.吉林驻京办事处简志［M］.长春：吉林人民出版社，1996：88.。

在政策性沟通方面，尤其值得注意的是地方政府驻京办事机构与中央政府有关部门在涉及地方发展的重点区域性政策或其他特殊政策，如西部大开发、振兴东北老工业基地政策等带有明显倾斜性的政策方面所开展的沟通、协调活动。可以说，在这些政策制定前、制定中及执行、评估的全过程都需要有关地方的持续跟进和及时沟通，而驻京办事机构作为地方政府在首都的代表，无疑是双方沟通的中介和桥梁，多数时候还代表地方与中央有关部门开展直接的沟通、斡旋。

二是在重要资金、项目、技术和重点人才引进方面的沟通。具体讲就是在中央机构的重要资金、项目、技术和重点人才的引进方面进行的沟通。首先从中央机构的重要资金、项目、技术和重点人才的引进方面的沟通看，地方政府驻京办事机构可以利用地处首都的便利条件，与有关部门密切联络、及时协调和不断争取，从而在地方的需要和有关部门配置资源的可能性之间找到恰当的契合点，为地方发展服务。如河南省人民政府办公厅下发的《河南省人民政府驻北京办事处职能配置、内设机构和人员编制方案》即将该办事处主要职责的第三项规定为：“与国家计委、经贸、金融等经济综合部门及各国、港澳台地区驻京机构联系，开展经贸、引资和涉外工作。”④河南省人民政府办公厅.河南省人民政府驻北京办事处职能配置、内设机构和人员编制方案［Z］豫政办［1995］44 号.2000年6 月20 日，河南省人民政府办公厅印发的《河南省人民政府驻北京办事处职能配置、内设机构和人员编制规定》中，这一条规定被提前为驻京办事处主要职责的第二项，具体规定驻京办事处应“加强与国家发展计划、经贸、财政、金融等经济综合部门和首都高校、科研院所的联系，配合有关部门为我省引进资金、项目、技术和人才做好服务工作”⑤河南省人民政府办公厅.河南省人民政府办公厅关于印发河南省人民政府驻北京办事处职能配置、内设机构和人员编制规定的通知.豫政办［2000］67 号.，可见这方面职责的重要性。

从总体上可以说，地方政府驻京办事机构通过其在中央政府驻地的各类活动，一定程度上缓解了因中央与地方之间双向的“信息不对称”所产生的体制性隔阂，进而在一定意义上强化了地方政府与中央政府之间的沟通与联络。

三、“逆科层化”建构：下级政府影响上级政府的渠道、机制与策略

（一）应然的渠道与机制

在当代中国，地方政府影响中央政府决策的渠道和机制不可谓不多，台湾学者邱胜玄对此作了初步的总结①邱胜玄.地方政府影响中央决策渠道之分析：以驻京办事机构为例［D］.台湾东华大学，2002.，笔者在此基础上进一步将其分为政治的渠道与机制和行政的渠道与机制。政治的渠道与机制主要包括全国人民代表大会的渠道与机制、政协全国委员会的渠道与机制以及中国共产党全国代表大会和中央委员会的渠道与机制。应该说，由地方选举人大代表组成的全国人大及其常务委员会是宪法结构下中央对地方利益进行综合和转化的最具法律权威的渠道与机制，政协全国委员会及其常务委员会亦是中央对地方利益综合的重要渠道与机制。然而，二者在实践层面上作用的发挥尚有待进一步强化②胡伟.政府过程［M］.杭州：浙江人民出版社，1998：101-103.。

在当代中国经验层面的政治运行过程中，作为最高国家行政机关的中央政府即国务院，日常化地掌握着为地方经济社会发展所迫切需要的现实政策资源。这种状况从一个侧面表明，在当代中国的政治权力体系中，由于立法系统的功能尚未充分地发挥出来，故而行政系统在很大程度上成为地方利益表达的主要场域和机制。这亦构成了当代中国中央与地方关系的一个重要特色，而有别西方国家代议机构在地方利益综合和利益转化中所发挥的主导作用。这也表明，改革开放以来的中央与地方关系调整之所以表现为行政分权是有其现实必要性和实践依据的。因而，在当代中国的政治生活中，地方的利益和诉求主要是透过中央政府的行政决策机制得以实现的。

（二）实然的渠道与机制

在现实的政治生活中，地方影响中央较大程度上表现为地方国家行政机关影响中央国家行政机关；而行政体系在国家政治权力体系中通常更侧重于执行功能，故民主式的协商机制相对来说并不发达，地方政府通过法定的民主协商机制与中央政府进行对话和谈判也较难实现。

鉴于上述特点，地方影响中央的现实渠道通常由地方政府以非正式形式加以拓展，其中，地方政府的上行派出机构——“驻京办”即发挥了重要作用。如《宁夏驻京办事处志》提到：“过去，我们宁夏在国家计委和各部委是比较有名的‘不跑不叫，不给不要，不请不到’的省区，联络处成立以来，许多同志就不这么看了，国家计委有的司局同志就问我们：‘现在怎么有这么多人替你们说话？你们怎么信息这么灵？跑得这么勤？’咨询组的同志说：‘区计委在北京有人和无人大不一样’。由此引发，我们认为变静为动，变‘坐等’为‘跑催’、‘请进区内，走出区外、沉入基层’可能是一个成功的做法。请进区内就是邀请国家计委和各有关部委、司局领导赴区内考察指导工作，重要项目争取国家计委和各有关部委、司局、专家组织联合工作组赴区内实地考察，以为决策的依据。……走出区外就是成立联络处并充分利用我区各驻外机构对驻在地情况熟悉的条件，充分发挥驻外机构为我区经济建设服务的主要功能，为我区的经济发展做出更多实效性的工作。”③林智源.宁夏驻京办事处志［Z］.宁夏回族自治区驻京办事处，1993：39-40.在这里，宁夏回族自治区影响中央决策的渠道大致有两种：其一为邀请国家有关部门负责人到本地方考察；其二为设立驻京办事处、联络处并开展各种沟通联络活动。一般来说，通过前一种渠道地方对中央的影响在个人层面上的印刻虽然较为显著，但很难实现常规化，而通过后一种途径则可以持续地实现地方对中央决策过程的影响。

地方政府驻京办事机构作为地方政府沟通、联络中央政府的常设机构，其具体行为的遂行既有诉诸法定渠道者，亦有诉诸情感的渠道者，更有诉诸权力寻租的渠道者，最终实现地方影响中央决策的目的。于是，透过基于感情的人际关系渠道进而实现机构性的影响力就成为地方影响中央的一种常见方式。在这种渠道内，人际层面上的感情联系与以人情为基础的交换机制就成为地方政府与中央政府之间的一种特殊的、但却行之有效的议价机制。通过这种机制，一方面中央机构内的人员的感情需求（如乡土情结）得以满足，另一方面地方也实现了影响中央的目的。

概而言之，地方政府驻京办事机构通过其行为在一定层面上缓解了由于中央与地方之间双向的“信息不对称”所产生的体制性隔阂，进而在一定程度上实现了地方政府与中央政府之间的沟通与联络。然而，在这种沟通与联络的过程中，地方驻京办事机构之间围绕着中央政府所提供的利益标的展开的激烈竞争，也从一个侧面反映出在强烈的发展动机引导之下所出现的地方权力体系与中央权力体系间的内在张力。尤其是当人情、金钱等因素掺杂进地方政府驻京办事机构与中央机构之间的沟通、联络时，中央与地方权力体系之间的这种张力就表现得更为明显。亦即是说，透过地方政府的上行派出机构——地方政府驻京办事机构，地方以规范性的和非规范性的行为影响着上级政府部门的决策过程，在一定意义上强化了地方政府对中央政府资源配置过程的作用程度和作用范围。

四、跨级沟通：公共行政体系内科层制组织原则的超越

当代中国地方政府驻京办事机构的关系网络是各种宏大的社会政治关系的一种表象结构。地方政府驻京办事机构与派出地地方政府、中央机构之间的关系及办事机构相互之间的关系，构成了地方政府驻京办事机构的机构性关系网络，反映着地方政府与中央政府、同级地方政府与地方政府之间、不同级地方政府之间的关系，并进一步折射出公共行政体系层级关系的内在张力。

在当代中国的政府框架内，各级政府的建构整体上遵循民主集中制的原则。1982 年宪法第2条即规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。……中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》第55 条亦规定：“地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。”这意味着，在当代中国的政府体系内，下级和上级政府之间形成了严格的层级关系，这种层级关系从组织构型理论方面来考察，则在民主集中制之外亦体现出科层制组织的若干原则。

科层制组织是现代组织的主流形态，以科层制为原则建构组织是现代社会的基本特质在人类组织化过程中的集中反映。马克斯·韦伯有关科层制组织的研究至今仍是我们认识科层制组织形态的重要依据。马克斯·韦伯在对权威的类型做出典范性的区分之后指出，在纯粹的合法性组织内“存在着职务等级的和审级的原则，也就是说，有一个机构的上下级安排固定有序的体系，上级监督下级——一种同时给被统治者提供明确规定的一个下级机关向它的上级机关呼吁的可能性”①［德］马克斯·韦伯.经济与社会（下）［M］.北京：商务印书馆，1997：278-281.。韦伯最早系统地阐述了现代科层制的基本特征，形成了科层制组织理论的早期范型。这其中，以层级制为核心的上下级之间关系是科层制组织的首要原则。从这个意义上看，在当代中国的公共行政体系内，科层制组织原则无疑也是上下级行政组织之间关系的总规范。

在当代中国的地方政府体系内，处于层级体系内较低层阶的地方政府在设置驻京办事机构之初即明确地将密切与中央国家机关的关系作为其基本任务。如内蒙古自治区人民政府锡林郭勒盟行署驻京联络处在设置之初，即规定联络处任务之一即是“代表锡盟密切与中央国家机关的关系，沟通渠道，积极配合盟有关部门争取国家对锡林郭勒盟的资金投入、项目安排和各项工作的支持”①葛继善.内蒙古自治区人民政府驻北京办事处志［M］.呼和浩特：内蒙古人民出版社，1999：74.，其他同级别以至更低级别的地方政府所设置的驻京办事机构的职责配置也大致相同。

从科层制组织建构和运作的基本原则来考察，这种由较低层级的地方政府机构与最高层级的中央机构之间的直接沟通无疑属于一种越级联络活动。这种越级联络在一定意义上消解了上级政府机构在特定领域和事项上的权威，甚至构成权威结构上的竞争。这同时也意味着一种可能性，即下级政府驻京办事机构通过其与中央机构之间建立直接的沟通关系，甚至可在一定程度和一定层面上取得与其上级政府机关进行竞争的特殊优势。当然，这种由地方政府驻京办事机构因其直接与中央机构或相关高层领导人之间的沟通、联络而引发的地方政府间层级节制关系的隐性改变主要存在于经济建设领域中，应该说，这也是地方政府体系内的上下级政府最容易产生竞争关系的方面。除此之外，地方政府驻京联络机构通过向中央机构争取各种形式的政策试点、试验资格，也对其直接上级政府的权威构成了潜在的影响。

地方政府驻京办事机构作为地方政府在中央政府驻地设置的、承担着与中央机构沟通联络职责的一种组织，其设置及所开展的一系列活动表明，作为低层阶的地方行政机关（构）具有超越传统的科层制组织原则和层级结构体系而直接与中央机构建立联系的诉求与能动性。这种由地方政府驻京办事机构所承担的越级联络职责，无疑也对科层制组织结构模式下的上级政府权力以至这种组织结构模式本身构成了一种隐性的挑战。这种挑战的实质即在于下级地方政府通过越级设置驻京办事机构、并与中央机构尤其是中央党政机关建立起直接的沟通关系，在一定程度和一定意义上改变了地方政府体系内的单向化层级关系格局。

五、结语

伴随着各级地方作为一个政治和经济发展单元的地位日益强化，低层阶的地方政府超越政府间纵向关系框架内的等级原则，并在最高层阶的政府决策体系内表达和实现自身需求的潜在趋势亦将愈益彰显，因而既有的层级关系机制已经不能完全适应这种格局。从某种意义上来说，较低层阶的地方政府设置驻京办事机构并发挥着重要的沟通联络作用这一“逆科层化”建构的事实无疑是对科层制组织结构的一种补充和增益。