党内法规和国家法律在立法立规中的协调与衔接

徐仁进

（复旦大学 法学院，上海 杨浦 200438）

党内法规和国家法律协调与衔接的基础语境在于依法治国和依规治党的有机统一。自第一个中央党内法规制定五年规划发布以来（2013 年），党内法规和国家法律共同构成中国特色社会主义法治体系逐渐成为我国话语共识。在2021 年庆祝建党百年大会上，“比较完善的党内法规体系”被视为建党百年取得的伟大成就之一，一定程度上标志着我国党内法规体系的基本建成。由此，我国党内法规体系的建设核心命题从党内法规体系的自足性建设转向党内法规体系的完善和细化以及其与国家法律体系、道德体系等多元规范体系的协调衔接，其中首要在于国家法律。对于党内法规和国家法律协调与衔接这一主题，过往的研究多基于二者协调与衔接的现实困境、困境的产生原因、协调与衔接的原则或者协调与衔接的机制与路径这一逻辑线索展开。这一展开路径逻辑虽亦较为清楚，但往往容易陷入对二者协调与衔接的抽象论述，例如在探讨协调与衔接的问题时，学界多强调要坚持党内法规向国家法律的转化。然而，实际上这一路径对应的协调与衔接的场域在于立法立规，难以解决二者在适用、合宪合法性审查等场域的协调与衔接问题。党内法规和国家法律是我国法治体系下动态运行的两大规范集群，二者的协调衔接需要着眼于规范运行的全流程，具体区分立法立规、适用与执行、审查等不同场域，相应匹配不同的指导原则和解决进路。其中，在立规立法中的协调与衔接是减少冲突规范产生的“控制阀”，是党内法规与国家法律二元规范体系良好运行的前提和基础。

一、党内法规和国家法律在立法立规中协调与衔接的研究现状

学界对党内法规和国家法律在立法立规中协调与衔接的探讨总体上以宏观、抽象论述为主，缺乏系统性、针对性的论述。但亦有部分学者在阐述党内法规和国家法律的协调与衔接这一宏观命题时，从不同视角对该主题进行了相应的关注和探讨。一是对党内法规和国家法律协调与衔接原则的阐述。例如，有学者强调协调二者的关系必须遵循党内法规制定不得与国家法律相抵触原则、党内法规制定与国家立法相辅相成原则、党内法规与国家法律保持连续性原则等①王铭德.如何协调党内法规与国家法律关系［N］.中国纪检监察报，2015-05-26（8）.。二是对立法衔接机制构建的具体要求或者二者协调与衔接的具体路径予以阐述，具体包括立法规划、立法界限、清理机制、立法衔接平台以及解释制度等②欧爱民.中国共产党党内法规总论［M］.北京：人民出版社，2019：136-137.。三是对立法转化问题的具体探讨。其四是对调整范围界分的探讨。

在对党内法规能否向国家法律转化的问题上，学界有否定转化说、全面转化说、部分转化说三种观点。否定转化说主张党内法规不宜向国家法律转化，具体理由如下：（1）党内法规上升为国家法律不利于全面从严治党，党内法规兼具法律属性和政治属性，双重属性是党内法规的制度优势所在，将党内法规上升为国家法律虽然会增强党内法规的规范性、权威性和强制性，但也会削弱其政治性，造成党内法规与国家法律的混同，使得党内法规的制度优势丧失；（2）党内法规上升为国家法律不利于国家法治的统一，会使国家法的行为标准产生冲突，使国家法律设置的理念出现混乱以及异化国家法律体系③刘长秋.党内法规性质的再探讨［J］.上海政法学院学报（法治论丛），2019（6）：132-141.。全面转化说则认为应当将党内法规体系性并入国家法律体系之中，主要理由如下：（1）从协调与衔接来看，将党内法规视为与国家法律体系并列的规范体系会使二者的冲突和不协调现象加剧，破坏国家法治的统一，与我国单一制国家体制不符合；（2）党内法规在制定主体、规范意志和执行的强制力方面均具备了法律规范的特征④王春业.论将党内法规纳入国家法律体系［J］.天津师范大学学报（社会科学版），2016（3）：56-61.；（3）将党规党法上升为国家法律是宪法的内在要求，从宪法实施的角度来看，应当从法律层面为党的行为设定规范；（4）这对巩固中国共产党的执政地位十分重要，党内法规上升为国家法律有助于通过法律手段改善和加强党的领导、密切党与人民群众的联系；（5）将党规党法上升为国家法律有助于实现党的领导法治化，推进依法治国⑤刘松山.建议将党规党法上升为国家法律［J］.理论与改革，2000（6）：96-99.。持部分转化说的学者认为，单纯调整党内事务，例如党的建设类党内法规，不宜转化为国家法律，而对于涉及国家与社会治理，涉及配置和调整国家公权力的党内法规，则宜在条件成熟的情况下转化为国家法律⑥秦前红，苏绍龙.党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制［J］.法律科学（西北政法大学学报），2016（5）：21-30.。从本质上讲，否定转化说与部分转化说的不同，根本上源自其研究的视角的不同，在观点上并无根本的对立。

对于调整范围界分的探讨，学界的观点大体也可分为三种。（1）在探究党内法规与国家法律的差异性时，较为抽象地论述二者调整的事项范围和调整的对象范围的不同，总体而言，此种视角强调党内法规应该就党内事务进行规定，而国家法律应该就国家事务进行规定，国家法律和党内法规均不得越位。（2）从二者调整的领域和内容出发，学界提出了“二分法”①“二分法”将之区分为党的建设类法规和国家法律的关系以及党的领导类法规与国家法律的关系，依据此种观点，党内法规的调整范围包括党的政治、思想、组织、作风、纪律等建设方面的内容，对象限于党员和党组织，以及党组织对非党组织的领导方面的内容，尤其是与立法机关、行政机关、司法机关以及群团组织之间的领导与被领导的关系和工作机制。“三分法”②欧爱民.党内法规与国家法律关系论［M］.北京：社会科学文献出版社，2018：56-219.“四分法”③章志远主编.党内法规学原论［M］.北京：中国法制出版社，2020：135-153.等。（3）对党内法规的“溢出效力”范围的探讨，学界提出了三种观点。第一种观点肯定党内法规“溢出效力”的正当性④欧爱民，贺丽.正当性、类型与边界——党内法规溢出效力的理论建构［J］.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2020（4）.。第二种观点对党内法规“溢出效力”的正当性予以质疑，主张党内法规的调整对象应以党组织和党员为限，党内法规应当避免将非党组织和党外群体纳入党内法规直接约束的范围，对于非党组织和党外群体的规范应该交由国家法律加以规定，并对党内法规和国家法律进行协调与衔接⑤李树忠.党内法规与国家法律关系的再阐释［J］.中国法律评论，2017（2）：60-68.。此种观点的出发点在于防范国家法律效力因党内法规效力的 “溢出”而“内卷”，从而造成党内法规与国家法律之间关系的混乱。第三种观点认为，对党内法规的“溢出效力”应该进行类型化区分，在“党管干部”“党管意识形态”等领域，“溢出效力”属于我国政治制度、政党制度的特色和优势，而对于其他领域，是否应当承认其“溢出效力”，需要学界进一步研究⑥章志远主编.党内法规专题研究述评［M］.北京：中国法制出版社，2020：116-119.。上述三种研究视角有一定的重合性，但由于均未直面党内法规和国家法律调整范围这一问题，在界定二者调整范围上不可避免地存在一定的模糊之处。视角一侧重对党内法规进行建设类和领导类二分，但并未明晰建设类和领导类党内法规的外延。视角二聚焦于对党内法规与国家法律关系的探讨，但该视角存在着以下两个方面的问题：其一，对调整范围的归纳遵循从现状到理论，从实然到应然的推演逻辑，试图在现有党内法规和党内规范文件的基础上划分二者的调整范围，而不考虑现有部分党内法规和党内规范性文件的调整范围是否合理；其二，对调整范围的探讨存在着一定程度的重合，例如在“三分法”的论述之中，党政领导干部的管理既属于交叉关系中党内法规的调整范围，又属于一体关系中党内法规（混合性法规）的调整范围。视角三则主要聚焦于“溢出效力”，对党内法规调整范围的具体探讨则不充分。

总体而言，部分学者对党内法规和国家法律在立法立规中的协调与衔接予以了关注，为二者在立法立规中的展开提供了基本分析框架，其研究包括二者调整范围、二者制定过程中主体层面的衔接联动、立法转化等。本文则拟以立法立规的过程为维度，从调整范围、主体间的沟通协调以及两大规范动态运行的立法立规调整三个方面，系统探讨两者协调衔接的实现路径。

二、党内法规和国家法律在立法立规前调整范围的界分

长期以来，党内法规的立规和国家法律的立法是相对区隔的。然而，一方面，党的领导和党的建设法治化催生了建构制度化、规范化的党内法规体系的需要，另一方面，基于党的领导原则和党内法规具有的“溢出效力”，党内法规与国家法律必然在调整范围上产生某种程度的交叉、重合。而党内法规和国家法律在调整范围上的交叉、重合，以及在此基础上的规范冲突，容易造成党内法规与国家法律不协调、不衔接。因而，应当在立法立规端科学厘定两大规范体系的调整范围。

（一）以规范为视角界分党内法规和国家法律的调整范围

对于党内法规和国家法律两大规范调整范围的界分应当建立在规范的基础上，即对于国家法律明文规定属于国家立法的事项，党内法规不进行调整，对于应该制定党内法规的事项，国家法律也不宜再去调整。理由有二：其一，规范性是党内法规和国家法律作为规范体系的共同特点和追求；其二，可以为党内法规的合宪性、合法性以及合规性等审查提供相对明晰的规范基准。

对于国家法律的调整范围，相关规范集中体现在《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）之中。就现行《宪法》的文本规定来看，“法律”一词在我国宪法文本中共出现86 次，这些“法律”用语出现存在“依照法律规定”“依照法律”“由法律规定”等一系列表述方式，具体内涵也有形式和实质之分①韩大元，王贵松.中国宪法文本中“法律”的涵义［J］.法学，2005（2）：44-50.。而就内容而言，其主要涵盖以下几个方面的内容：（1）政治、经济等领域的有关制度，具体包括三大自治制度、选举制度、公共财产权属制度、公务员制度、民刑事制度、诉讼制度以及其他制度；（2）公民的基本权利和义务，具体涉及基本权利义务的一般规定，政治权利、人身自由权、通信自由权、获得国家赔偿的权利、退休人员社会保障的权利，以及依法服兵役、依法纳税等基本义务；（3）国家机构的组织、工作程序和职权，具体包括各级人大的组织和工作程序、一府两院一委的职权和工作程序、审计机关的职权等。从我国的立法实践来看，上述宪法规定的事项大多已经制定了相关领域的基本法律，上述事项属于国家法律的调整范围，对此党内法规不宜直接进行规定。法律保留是建立在民主原则和正当程序原则基础之上的，对于法律保留范围内的事项不仅只能由国家法律规定，而且应当由国家法律中的狭义的法律来规定。这部分事项党内法规不涉及，才能维护法律制度的统一，最大限度地保护公民的基本权利，确保我国制度设计的民主性。因而，《立法法》（2015 年修订）第8 条所罗列的事项应当由国家法律加以调整，党内法规不宜介入。

而对于党内法规的调整范围，相关规范集中在《中国共产党章程》（以下简称《党章》）和《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）中。党章是党内法规体系中的母规，党章以外党内法规的重要功能在于对党章的有关规定予以具体化、细化。依照《党章》（2022 年修订）的规定，党章涉及的调整内容主要包括：（1）党员的权利、义务及入党流程；（2）党的组织制度，包括党的各级组织的组成、职权和工作程序等；（3）党的干部的选拔、监督等；（4）党的纪律；（5）党的纪检机关的职权和工作程序；（6）党组的职权和工作程序；（7）和共青团的关系；（8）党的象征等方面的内容。上述规定的调整对象往往局限于党员和党组织，应当由党内法规加以调整。与此同时，依据《制定条例》（2019 年修订）第3 条规定，党内法规的功能在于规范党的领导和建设活动。第4 条设置了党内法规的“保留”规定，即对于党组织职权职责、党员权利和义务的创设，以及党纪处分和组织处理等方面的事项，只能由党内法规加以调整，国家法律不宜进行规定。值得注意的是《制定条例》（2019 年修订）中有关表述虽然较为抽象，但是调整范围是明确的，仅限于该条例第4 条所列事项，且有关主体多限于党员和党组织。

（二）党内法规和国家法律调整范围重合的处理

从上述分析看，党内法规和国家法律的调整范围是比较清楚的。但由于以下两点原因，党内法规和国家法律的调整范围仍然存在着重合的可能。其一，原则上说，法律为全体公民设定行为规范，而党内法规针对的是中国共产党党员。然而，党员的身份具有双重性，既具备党员身份，又具备普通公民身份，需要受到双重调整。其二，党的领导的体制机制、标准要求以及方式方法直接涉及党与国家机关或者有关组织之间的职权运作和工作程序，党内法规可能对国家机关或者有关组织之间的职权运作和工作程序进行额外的规定，从而造成二者调整范围的重合。对于如何妥善解决二者调整范围重合的问题，许多学者从“溢出效力”的角度论证党内法规对非党组织和非党员的行为加以规范的正当性。笔者认为，基于两大规范的功能区分，不宜肯定党内法规的直接外溢，其调整范围应限于对党员和党组织，对非党员与非党组织的行为加以调整应最大限度地通过与法律的衔接予以解决。对于党员权利义务的规定，原则上应当与党员和党组织管理的目的适当联结。而对于参与党组织事务之外的权利义务，原则上不宜对宪法及法律明文规定应由法律予以调整的权利义务进行规定；权利义务的规定应以倡导条款为主，强制性保证仅限于党的纪律，不宜拓展至国家强制力。对于党的领导的体制机制，一方面，二者调整范围应遵循功能区分；另一方面，在全面加强党的领导的要求下，亦不可完全否定党内法规的调整功能。因而，需要对党内法规的“溢出效力”予以合理承载和消解。

第一，对党内法规“溢出效力”的认定应该以是否为非党员和非党组织设置行为规范为标准，区分非“溢出效力”和“溢出效力”。党内法规对党的建设和党的领导进行规定时，难免会对非党主体进行明文规定，但若并未为有关主体设定行为规范，则不属于“溢出效力”。例如，有学者在论述党内法规的“溢出效力”时，以《中国共产党统一战线工作条例》为例，认为该条例涉及统战对象，这些对象并非党员或者党组织，因而存在效力外溢，但实际上，该条例主要内容在于对各级党组织如何开展统战工作进行规定，规范的对象是党主体，并不是非党主体。

第二，通过合法机制，对党内法规效力外溢予以合理消解。在机关事务管理、党政领导干部管理等事项上，党内法规的调整对象不仅包括党员和党组织，还包括非党员和非党组织，出现了效力适用的外溢。如果严格按照党内法规的规定对非党员和非党组织的行为予以调整，则可能招致对党内法规合法性的质疑，但如果不对其进行调整，则不利于党内法规立规目的的实现和治理效能的释放。因而，需要通过合法机制，对党内法规效力外溢予以合理消解。一是在国家法律体系内创设有关引用性规范或者授权性规范。具体而言，党内法规若是认为设定的规范宜统一适用于党主体和非党主体，否则难以实现立规目的，而调整对象又以党主体为主，则应当在国家法律中创设有关引用性规范或者授权性规范，随后由党内法规设定统一的行为规范。若立法条件成熟，则由有权机关及时制定有关法律法规，推动党内法规向国家法律转化，对党内法规效力外溢予以合理消解，以实现党内法规效力“外溢”于法有据。二是党政联合发文。学者们在论述党内法规效力外溢时，常举的一个例子是上海市的一个关于领导干部的配偶、子女及其配偶经商办企业问题的规定，该规定是由中共上海市委、上海市人民政府办公厅联合发布的，涉及党和政府的权力问题。从规范的角度来看，《制定条例》（2019 年修订）第13 条第2 款规定，“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”，上海的这一文件就是联合制定的。然而，“可以”意味着对于这类事项，既可以党政联合制定党内法规，也可以单独制定党内法规。对此，笔者认为应当对本条进行限缩解释，把制定方式限制为“联合”。若是径行肯定党内法规可以就属于政府职权范围内的事项进行规定，就会混淆两大规范调整范围的功能区分。

三、党内法规和国家法律在立法立规过程中主体的沟通协调

建构关联主体间的协调与衔接机制是实现规范协调与衔接的重要路径。实现党内法规和国家法律两大规范体系制定过程中的协调与衔接，关键在于建立和完善两大主体相互参与机制，具体包括党内法规的制定主体在国家法律制定过程中的参与机制、国家法律制定主体在党内法规制定过程中的参与机制等两类。

（一）党内法规制定主体在国家法律立法过程中的参与

党内法规制定主体在国家立法过程中的参与集中体现在党对立法工作的领导。这是党治国理政的重要抓手，是我国立法工作的鲜明特色，亦是实现国家法律与党的政策主张、党内法规协调一致、良性互动的重要路径。尽管对于党的主体范围、党的领导与人大主导之间的关系以及党领导立法的各种方式及其限度还存在不甚明晰之处①刘松山.党领导立法工作需要研究解决的几个重要问题［J］.法学，2017（5）：3-11.，但是，依据党在1979 年、1991 年和2016 年印发的三个关于党对立法工作的领导的文件及党对立法工作领导的实践，党在国家法律制定过程中的领导（参与）主要体现在以下几个方面。一是提出宪法修改的建议。党对立法工作的领导首要在于对我国宪法修改工作的领导，党对宪法修改的建议一方面有助于人民意志、党的意志的体现，另一方面有助于实现宪法与党的政策主张、党内法规的协调与衔接。党对宪法修改的建议有助于使党章的修改与宪法的修改具有内在一体性和密切联系性，具体体现在适时将党章修改的最新内容上升为宪法的内容、将党章视为宪法的重要渊源之一②王勇.宪法与党章关系密切［N］.中国纪检监察报，2018-03-16（2）.上。二是对立法规划和年度立法计划进行审定。根据我国政治实践，通常由人大常委会党组报请同级党委审批，在党委审批后，再依照法律规定由委员长会议、主任会议等审议通过，并予以具体实施③秦前红.依规治党视野下党领导立法工作的逻辑与路径［J］.中共中央党校学报，2017（4）：5-14.。一方面，这有助于将党的意志贯穿于立法之中，在立法过程中将党的意志通过法定程序上升为国家意志，实现国家法律对党内法规的协调与衔接；另一方面，党可以将立法规划和计划中的若干需要列入党内法规制定规划与实施过程中，从而将之列为党的工作要点，使立法工作与党的工作大局、党的政策主张落实相协调衔接。三是对重大立法事项进行研究决策。1991 年党中央印发的《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》中，对涉及重大政治、经济、行政，需要由党中央研究决定的事项范围和有关程序进行了明确规定。党的十八届四中全会进一步强调，涉及重大体制和政策调整，必须上报党中央讨论决定，涉及立法和修法中的重大问题应当由全国人大常委会党组向党中央报告。2016 年印发的《关于加强党领导立法工作的意见》，进一步明确了党对重大立法事项进行研究决策的事项范畴和程序机制。根据该意见，党对于重大立法事项的研究决策主要体现在对于重大立法事项，相关立法主体应该向相应党委请示报告和作出工作汇报，提出立法建议，对于重要法律法规起草设定工作原则，就重要法律草案进行审批，对于法律法规起草或者修改中的重大问题进行原则决定等。党对于重大立法事项的研究决策，有助于实现国家立法与党的主张的一致。

党内法规本质上是党的意志的一种表现形式，通过党对立法的领导，实现党内法规制定主体在国家法律制定过程中的参与有助于最大限度避免二者之间的不协调、不衔接。目前，完善党对于立法的领导需要在以下三个方面进行完善。其一，对领导立法工作的“党”的主体范围予以明晰。其二，厘清党领导立法的事项范围和程序机制，有必要在总结实践经验的基础上，制定有关党领导立法的党内法规。其三，注重完善地方党委对于地方立法工作的事项范围和工作程序。

（二）国家法律制定主体在党内法规立规过程中的参与

基于党对立法工作的领导权，党内法规的制定主体在国家法律制定过程中的参与机制相对畅通，但是协调与衔接应该是双向的，党内法规立规过程中亦应最大限度地实现国家法律制定主体的参与，尤其是人大及其常委会在党内法规立规工作中的参与。党内法规体现了鲜明的协商民主特色，对于可能存在党内法规与国家法律调整范围重合的事项，应当充分保障国家法律制定主体的有效参与。具体而言，国家法律制定主体在党内法规制定过程中的参与可以体现在以下几个方面。一是在党内法规规划与计划制定过程中积极听取有关国家法律制定主体的意见。根据《制定条例》（2019 年修订）的规定，党内法规制定规划与计划的制定需要对各级党组织的制定建议进行汇总，并广泛征求意见后拟定。对此，应积极发挥各类国家法律制定主体中党组的纽带作用，使国家法律制定主体有效参与党内法规制定规划和计划的拟定工作。一方面，要使党通过党组的设立实现对有关机关的领导；另一方面，有关党组亦成为立法机关与党组织进行沟通的纽带。因而，通过党组的纽带作用，使国家立法中的任务转化为党的任务，使党组织能够根据国家法律实施的需要及时制定配套性党内法规，最大限度地配合国家法律的实施。二是在党内法规草案对外征求意见过程中，与国家法律有关的事项宜专门征询立法机关的意见，并完善有关事项范围和征求意见的机制。一般而言，需要专门征询有关立法机关意见的事项至少包括以下两个：其一，涉及对非党员的行为设定规范的，例如对党政领导干部及其近亲属设定限制的；其二，涉及非党组织的行为规范的，例如机关事务管理就可能涉及与现有机关事务管理法律法规调整内容重合的情形，党对于有关机关工作予以领导的规范可能与现行组织法调整内容重合的情形等。三是在党内法规前置审查中参与，两大规范在最终送审之前，一定程度上均存在着前置审核机制。在党内法规制定过程中，一般由相应主体的法规工作机构进行审核。

四、党内法规和国家法律在立法立规后的动态调整

试点是中国之治的重要手段。党内法规和国家法律在立法立规上协调与衔接的具体路径一定程度上是中国试点立法经验在党内法规与国家法律之中的移植，即对于需要在整个公权力系统或者全社会范围内予以普遍调整，但制定普遍适用的法律尚不成熟的事项，可以通过制定党内法规在党内或者党内法规的调整范围内“先行先试”，以为国家立法积累经验和创造条件。

（一）党内法规的“先行先试”

1.党内法规发挥“先行先试”的制度优势。党内法规之所以能够发挥“先行先试”的制度优势，本质上源于其相较于国家法律的优势，这种优势具体包括几点。其一，灵活便宜性。法的安定性要求法不宜处于过度不稳定状态，加之相较于党内法规，国家法律的立法程序更为严格，涉及的主体，牵涉的利益类型更加复杂，立法周期更长，党内法规有着鲜明的灵活性和便宜性，更有助于根据社会经济客观状况的变化，迅速予以制定和调整。其二，组织性。党内法规的实施依托于党的纪律和严密的党组织，透过党组织，党能发挥强大的组织凝聚力和战斗力，可以有效破解部门利益、地方利益对于党内法规实施的阻碍，破除改革的障碍。其三，先锋模范性。党组织的先锋模范性不仅体现在党员，还体现在党组织。一方面，党具有三个先锋队的性质，不存在自身特殊的利益，有助于减少利益的纠葛；另一方面，党章等党内法规要求，党员要在社会中发挥先锋模范作用，必须承担国家社会改革和试点排头兵的责任。其四，风险可控性。“先行先试”的一个重要内容在于试错权，相较于国家法律，其适用对象和范围相对狭窄，对于社会现行秩序的影响更小，基于党组织的堡垒作用，党内法规带来的风险也更为可控，当发现“先行先试”并不符合社会发展的需要时，可以通过党的组织动员能力迅速予以纠正。

2.党内法规“先行先试”的适用场域。党内法规“先行先试”主要针对仍然处于立法空白、立法阻力较大或立法时机不成熟的立法事项，这些事项涉及的往往是关键性、敏感性问题，径行立法会导致法律生效后执行困难。在遵循有关限制的情况下，透过党内法规“先行先试”，则可以避免或者减少这些问题发生。此类事项主要包括两大类别。其一，公共权力运行中的重大事务。此类事务直接关涉公共权力主体，国家层面立法的阻力极大，且立法动力不足，可以由党内法规进行“先行先试”，逐步破除立法的障碍。此类事项典型表现在机构改革和反腐败领域，具体而言，包括公职人员财产申报公示的制度，禁止党政机关和领导干部及其子女、配偶从事经营性行为的制度，公务员的任免、培训、奖惩的制度等。其二，涉及移风易俗的事项。例如婚丧嫁娶的规范、为人处事的准则以及家风建设，此类事项与社会风气、公民个人观念、传统习俗等息息相关，若是由国家生硬加以立法，则涉及道德立法的问题。在经济社会飞速发展的背景下，我国面临着较为严重的道德失范现象，一定限度的道德立法有其必要性。但在道德观念多元的生活实践中，过度依赖强制手段强迫人们改变行为规范，反而容易走向道德专制或者暴政，道德立法应当侧重从不同角度对人们行为的引导①孙海波.道德立法的法哲学省思［J］.学术月刊，2021（5）：106-119.。而党的三个“先锋队”性质，党员在社会风气、个人道德观念方面的引领责任，党内道德立规的自治权等，使得我们可以通过党内法规对党员行为予以规范，从而实现对全体公民行为的引导，以为国家立法凝聚共识、创造条件。

（二）党内法规向国家法律转化

1.党内法规的立法转化应秉持部分转化说立场。党内法规“先行先试”的重要目的之一在于为国家立法积累经验、创造立法条件，当先行先试的党内法规经实践检验证明确实可行时，应当依法促进党内法规向国家法律转化。而对于党内法规能否向国家法律转化，笔者秉持部分转化说的立场。本质而言，现有否定转化说与部分转化说在观点上并无根本的冲突，二者结论的不同根本源于其研究的视角的差别。二者均肯定保持两大规范并行的必要性。否定转化说更多是从整体视角来看党内法规向国家法律的转化问题，其试图驳斥的是全面转化说，并不否定党内法规的部分内容可以进行立法转化②刘长秋.党内法规性质的再探讨——兼论党内法规不宜上升为国家法的原因［J］.上海政法学院学报（法治论丛），2019（6）：132-141.。否定转化说虽然更有助于揭示二者之间的功能性区分，但其并未从党内法规内部入手分析党内法规和国家法律的关系，从文意上来看，亦会给人以完全排斥党内法规向国家法律转化的错觉，而部分转化说更多是从党内法规内部去看党内法规向国家法律转化的问题，其内涵相较于否定转化说更加准确和丰富。就全面转化说和部分转化说而言，二者的本质区别仍然在于对我国政党法治建设模式认识的分歧。全面转化说更多的是借鉴西方政党法治的模式，主张以国家法律为核心建构政党法治。而部分转化说更多主张透过两大规范二元并存的模式来建构我国政党法治，这与我国政党法治的建构逻辑相契合。

2.党内法规向国家法律转化的条件。党内法规向国家法律的转化并非是随意的，为实现转化的规范、有序，党内法规向国家法律的转化应当满足范围条件、成熟度条件以及法定程序条件。范围条件的理论基础是部分转化说，一般而言，学界认为党内法规立法转化的范围限于涉及国家治理、公权力的配置和调整，例如干部任免、问责等一般而言党进行了直接管理的国家事务、法律或人大特别授权事项以及两大规范中的重合性事务。上述范围内的事项，属于可以向国家法律转化的范围。除此之外，部分仅在党内范围内先行先试，但是最终目的是透过党组织、党员的先锋模范作用来为立法积累经验、创设条件，例如涉及民风民俗方面的立法，此种类型的党内法规虽然调整对象限于党员和党组织，条件成熟时，亦可以向国家立法转化。成熟度条件指的是向国家立法转化的党内法规，已经满足转变成国家法律的主要条件。立法兹事体大，在立法条件尚不成熟的情形下径行立法，不仅不利于法律的有效施行，损害法律的权威，还会严重扰乱现有社会秩序，带来社会风险。在立法转化之前，应当首先对立法转化进行审慎评估。具体评估标准应当包括立法的理论和技术相对成熟，已经形成了较为成熟的理论共识，相对完备的经验做法以及相对成体系的规范表达；立法的社会条件相对成熟，社会对某一行为规范已经形成较为普遍的心理认同，法律的实行不会遇到太大障碍；立法的收益大于立法的成本，立法可能产生的社会风险较小，而社会效益和经济效益大于立法的成本。如果满足上述条件，则可以认定立法转化条件已成熟，可以依法进行转化。法定程序条件是指党内法规向国家法律的转化应当遵循法定程序，这是“四个善于”的必然要求。两大规范的立法立规有着相对区隔的主体、权限和程序，党内法规向国家法律的转化本质上属于国家立法活动，因而，其转化程序应当由享有立法权的主体，依照国家法律规定的程序加以完成。同时，经转化立法之后，有关党内法规和国家法律应当透过法定程序及时进行修改、清理，以避免规范与规范之间的重合、冲突。

五、小结

党内法规和国家法律在立法立规中的协调与衔接是实现二者协调与衔接的前端机制和最佳场域。本文从调整范围、主体沟通和动态调整三个角度对二者立法立规的协调与衔接进行了探讨。然而，上述三个角度主要侧重于体制机制层面，要实现党内法规和国家法律在立法立规中协调与衔接的顺畅进行，还需要从以下两个角度入手。一方面，需要进一步实现两大规范在立法立规、适用、合宪合法性审查等诸多场域中协调与衔接机制的互动与协助，形成制度合力；另一方面，基于两大规范的二元并存，二者的协调与衔接还需要从规范角度加以建构，依托立法技术，在立法立规过程中科学设置“衔接规范”。