城市更新视角下金融支持古城保护路径研究——以苏州国家历史文化名城保护区为例

□ 朱芳 朱鸿涛 周葛

一、引言

城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动，被认为是城市发展到一定阶段的必然产物，随着城镇化的进展，城市更新将成为城市发展的新增长点。2009年，深圳率先在全国范围内提出“城市更新”概念，2019年，中央经济工作会议首次强调“城市更新”这一概念，并发布多项城市更新规划战略指导地方发展模式的转变。

苏州为中国首批24座国家历史文化名城之一，辖内姑苏区、保护区是全国首个国家历史文化名城保护区。一方面，1986年国务院批复同意苏州总体规划，确立了“全面保护古城风貌，重点建设现代化新区”的方针，古城内控制建筑高度和建筑风貌色彩的做法，已经成为全国历史文化名城保护的示范性经验。另一方面，长期的严格保护也使古城基础设施、产业层次、人口结构亟待优化提升，在全面保护前提下如何发挥金融支持作用，推进古城资源有机更新和活化利用显得十分迫切。

表1 城市更新的主要途径

功能改变类不改变土地使用权的权利主体和使用期限；功能改变类；改变部分或者全部建筑物使用功能拆除重建类可能改变土地使用权的权利主体；可能变更部分土地性质；严格按照城市更新单元规划、城市更新年度计划的规定实施

二、苏州国家历史文化名城保护区城市更新概况

（一）发展原则

1．古今融合，保护利用。以古城保护为首要前提，科学推进古城整体提升，注重新理念、新业态、新元素与古色古香的古城风韵有机融合，坚持古城保护和提升利用的辩证统一，打造古今融合的古城“双面绣”。

2．统筹推进，全面提升。以古城保护提升为引领，统筹推进古城、老城、新城的协同发展，有序推进交通优化、风貌提升、人居品质、文化传承、产业焕新、分类保护等重点工作。

3．创新方式，活化传承。创新活化传承方式，着力修复优化历史文化遗产、非物质文化遗产的生存生态，坚持在创新中保护与传承，在人民群众生产生活过程中传承与提升。

4．因地制宜，特色发展。突出古城、老城、新城的差异化特征，结合各自产业基础特色和未来发展潜力，因地制宜，量身定制，采取不同的发展策略，制定不同的政策导向，切实增强不同区域各自提升的针对性。

（二）当前主要融资渠道

目前苏州历史文化名城保护资金筹措方式主要有以下渠道：一是市级财政预算（包括公共预算、政府性基金预算、土地储备专项债等）安排的资金。主要用于项目的征收、道路、河道、绿化等市政基础设施、中学等公共配套设施建设;片区整体改造提升；对文、控保项目保护、修缮给予一定的补助等。二是市、区财政共同安排的资金。主要用于老旧小区改造，市容环境、街巷整治提升、小学建设等。三是区财政安排的资金。主要用于区政府确定的古城保护项目。四是国有企业自筹的资金（包括银行融资）。主要用于文保单位、历史建筑、名人故居等的保护更新、传统民居腾迁及虎丘老街、山塘四期等片区开发等。据统计，2018年至2020年，仅市级财政用于与保护区古城保护相关的支出约384亿元，其中公共财政安排48亿元，政府性基金安排336亿元，平均每年128亿元。

（三）重点实施项目

表2 苏州历史文化名城保护区重点实施项目清单（2021-2023）

注：根据《苏州历史文化名城保护提升总体方案》整理。

（四）辖内城市更新主要实施主体

1．苏州名城保护集团有限公司。苏州名城保护集团有限公司成立于2022年6月，注册资本120亿元，通过将苏州城投集团负责的直管公房、虎丘综改项目、虎丘老街等项目整体注入，将苏州文旅集团整体及姑苏区在建及拟建的几个古城保护项目（包括桃花坞片区更新项目、五卅路子城片区、古城32号街坊、虎丘综改等）整建制装入而成立。

2．苏州历史文化名城发展集团有限公司。苏州历史文化名城发展集团有限公司成立于2011年6月，注册资本12.56亿元，为负责姑苏区科技文化资源整合和国有资产运营的经济平台。经过十余年经营，该公司已逐步发展成为一家集准金融业务、产业园运营、商业资产管理、教育投资相结合的城市经济综合服务提供商，是姑苏区区域经济发展的助推器之一。

3．苏州历史文化名城建设集团有限公司。苏州历史文化名城建设集团有限公司成立于1993年6月，注册资本18.96亿元，是负责姑苏区旧城小区改造修复、商业街区建设开发、国有资产运营管理三大任务的政府独资企业平台。该集团在资源开发、项目建设、资产管理等方面具有较强的运作经验，近年得益于苏州市政府对古城建设改造和商业街区提档升级的政策扶持，集团的成长发展态势良好，已取得了较丰硕的建设成果，包括观前、石路、山塘、虎丘等特色历史文化商业街区升级改造等。

三、当前金融支持古城保护存在的问题

（一）古城保护投资金额较大

根据“苏州历史文化名城保护提升总体方案”，2021-2023年，共有30个重点实施项目全面开工，计划总投资逾700亿元。其中，人居品质提升项目14个，产业业态升级项目6个，交通体系及其他改造项目10个。总体来看，在实施城市更新进程中，基础投资相对较大。此外，由于城市更新包括计划申报、规划审批、项目建设、管理运营等多个阶段，开发周期相对较长，对现金流的持续性要求很高。

（二）古城保护融资模式有待优化

目前，保护区城市更新的资金来源主要是财政拨款和金融机构融资。财政拨款是城市更新的重要资金来源，启动速度快、融资成本低。弊端是融资规模有限，适用于更新强度较低的公益类、民生类项目。金融机构融资面较广、灵活性高，弊端是对项目现金流要求相对较高，适用于一些更新周期较短或盈利性较好的项目，但需要进一步优化设计，推广成为城市更新的主流融资模式。

（三）古城保护盈利具有不确定性

城市更新项目主要依靠建设收入、使用者付费、资产溢价等获取利润。在城市更新过程中，由于受到项目周期、管理运营、经济走势等因素的影响，盈利不确定性较大。在金融支持保护区城市更新中，除发挥政府作用外，还需要联合商业银行、基金公司以及社会资本，充分调动市场积极性，实现多主体、全方位、多渠道融资，有效破解城市更新中的融资难题。

（四）古城保护需要更加关注普惠民生

保护区中小企业集聚，特征表现为“56789”：贡献50%以上的税收，60%以上的GDP，70%以上的技术创新，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业。其作为姑苏区社会经济发展的重要基础，是创业富民的重要渠道，在扩大就业、增加收入、改善民生、促进稳定、财税收入、市场经济等方面具有举足轻重的作用。因此，服务好小微企业，对于金融助力古城保护与发展具有重要的现实意义，需要从多个方面着手，推进金融“普惠+”工作。

四、金融支持古城保护融资方案设计——以苏州国家历史文化名城保护区为例

（一）整体融资方案

1．支持范围。围绕古城保护更新这一主题，以古城人口疏解和改善居民居住条件为宗旨，项目建设内容包括古城范围内的房屋收储（含征收、收购资产、收购公房租赁权、股权收购等多种方式）、老宅民居修缮改造利用、基础设施建设（地下空间、绿化、管网、道路等)、必要的商业配套、公共服务设施(停车场、养老设施、社区服务、适老化改造）。

2．借款主体。市区两级合资设立，将保护区及市级主体股东控制的各类资产注入借款主体，做大做强借款主体，同时对于有资产但由于历史原因没有产权证的可向市政府申请，通过补缴出让金完善手续的方式形成产权证。注入资产时，可采取重新评估的方式，将资产价值显性化，做大借款人资产实力，具有大额授信的承贷能力。

3．用款（实施）主体。在古城保护更新公司下分别设独资、控股的子项目公司，包括房储公司、修缮改造建设公司、运营公司、片区公司等，作为具体项目的实施主体（即用款人）和具体子项目的立项主体。

4．资本金及贷款期限。资本金来源可包含股东增资、股权基金、专项债、土地出让金注入等。贷款期限结合项目实际情况一事一议。

5．还款来源。一是根据房储的方式不同，形成的资产存在有产权、有房卡、有经营权等多种形式，不同形式将产生不同的经营收益和成本，要按照房储方式对项目整体初步明确一定比例，做好还款来源的测算。二是尽量做大项目自身经营收入，合理预测量价的增长和资产价值的增长，包括项目形成经营性房产的租售收入、片区内广告收入、停车场收费、门票收入、自身资产经营收入（如酒店、餐饮）以及其他物业收入等。三是在项目自身收入可能存在不足，可用股东拥有的其他经营性资产经营收入和股东的差额补足资金。四是修缮利用后运营形成税收返还。

6．信用结构。采取组合担保方式。一是以项目形成的资产抵押，并对这些资产进行评估后抵押，减少抵押无法覆盖的贷款额度。二是对于无法覆盖的部分，可采取借款人股东担保、债务加入等方式。三是争取评级较高的市级主体例如城投公司提供担保。

（二）项目运作流程

图1 项目运作流程

项目建设期由古城保护更新公司作为借款人向开发银行整体申请项目建设贷款，签订贷款合同，承担还款义务。各子项目公司与古城保护更新公司签订《用款协议》，按项目授信时指定用途，具体负责项目建设。项目投入运行后，项目土地使用权、固定资产、特许经营权（如有）等归属子项目公司，并将可抵押的资产抵押给银行，子项目公司将每期全部现金收入扣减经营成本后，按照还本付息频率统一归集到古城保护更新公司集中管理，优先用于偿还项目建设贷款；项目收入如存在波动时，由古城保护更新公司和股东承担差额补足义务；在每年收入归集还款后，剩余部分可以进行收益分配。

为了确保运营的顺利执行，借款人古城保护更新公司可采取多种措施做实对子项目公司管理，一是各子项目公司均由借款人独资或控股，公司法人代表、财务负责人均由借款人指派，借款人可对项目公司的重大事项、日常经营作出决策及管理。二是所有子项目公司均与古城保护更新公司、银行签订三方《古城保护更新项目资金监管归集协议》。三是古城保护更新公司建立现代企业管理制度，加强对子公司经营的管理，在政府印发的《古城保护更新资金解决方案》的基础上，制定公司资金管理办法，从公司制度和法律文件的双重维度确保对还款来源的控制权。同时在设立子项目公司与外部股东合资协议中，明确未来公司运作采用借、用、管、还的机制。

（三）金融支持古城保护案例：平江历史文化街区

1．项目规划。苏州国家历史文化名城保护区内平江路历史街区呈单一线状发展模式，缺少向周边巷道的渗透，游人基本以平江路这一单一路线浏览，难以体会到街巷纵横的特有空间。平江路上大多是精品小店，稍具规模的餐饮和住宿较少，难以吸引大量游客驻足停留，导致街区缺少经济带动力。针对以上现状及不足，改造项目着力打造水巷休闲漫步区、历史文化展示区、传统文化体验区、苏式居住体验区、文化艺术创新区和全域旅游示范区。

图2 平江历史文化街区保护规划

2．建设内容

（1）居民搬迁。根据《古城保护示范工程（平江片区）重点功能区综合改造实施意见》，通过居民协议搬迁和政府主导征收两种方式，对项目场址内部分居民进行腾迁。项目协议搬迁与征收同步进行，协议搬迁从改善居民居住条件出发，主要采取“拔稀”或“三个百分百”方式开展协议搬迁；征收主要以旧城改造名义开展，优先适用于确需保护的控文保建筑、文物登陆点、具有保护价值的传统民居和重要节点。

（2）房屋修缮。项目房屋修缮分为以下几种情形：对文保建筑和历史建筑按照修旧如旧的方式进行修缮保护；对保护利用价值较高的传统民居院落，主要按照苏式居住功能进行保护修缮和利用；对已列入居民腾迁计划，且符合苏州传统风貌要求的普通建筑，采取修缮和翻建相结合的方式进行改造。在保证传统风貌的前提下，适当增加新的结构、采用新型建筑材料。在建筑设备方面安装现代化设施，如保温节能、消防设施、智能化电路控制等，满足现代生活的需求。建筑主体屋面、墙面、楼面增加外保温层，门窗用中空玻璃（增加橡胶密封条）。室内功能上对传统民居内部格局进行重组，增加厨卫间、书房、客厅以及增加空调、消防喷淋烟感等设备，改进通风、采光、保温、隔音防水等。

3．费用估算。一是工程费用。改造后的建筑面积为34350.2㎡，苏式建筑的修缮需要因地制宜，对工艺及人工的要求较高，成本预估高于普通住宅。二是腾迁费用。根据《古城保护示范工程（平江片区）重点功能区综合改造实施意见》，按照征收搬迁政策，居民搬迁货币补偿按照建筑面积4万元/㎡或者每户160万元测算。三是土地费用。根据《古城保护示范工程（平江片区）重点功能区综合改造实施意见》，办理民居院落土地使用权转让手续时，在规划批准范围内的按市场评估价的40%缴纳土地出让金，评估以评估发生的时间为时点，以该项目规划批准的用地性质为依据。土地出让金由财政部门按照规定以充实资本金的形式对实施主体予以补助。四是建设期利息。项目建设期5年，建设期利息依据提款计划等确定。

4．收入测算。项目收入来源为房屋修缮后的运营收入。项目场址内地块用地性质比较多样，除商业用地外，还包含了居住用地、博物馆用地、工业用地、旅馆用地等。随着姑苏区退二进三的全面完成，区域内尚存在相当数量面积的工业用地、科研用地等，为解决区域内非商用地商用需求，根据苏州国家历史文化名城保护区党政办公室《关于印发＜姑苏区老旧建筑拓展文创旅游等产业涉及消防审核和备案需前置规划审批的实施意见（试行）＞的通知》，在区级层面上建立与土地使用性质不符的文创旅游产业前置规划审查联席会议制度，由区政府分管副区长、法制办、古保委、住建委、城管委、发改局、经科局、各片区街道等组成。联席会议办公室设在区古保委，负责相关牵头协调工作，审查申请土地使用性质变更的项目，地块原用地性质不变。此外，《古城保护示范工程（平江片区）重点功能区综合改造实施意见》明确：对区域内搬迁、修缮后的民居，实施主体（即古建公司）可以以自营、出租、转让等方式处置所有权或使用权。项目未来的收入来源主要为房屋修缮后的运营收入，可产生收入的区域即本项目场址内，可产生收入的建筑面积为项目改造后的建筑面积34350.2㎡。

此外，平江路是中国历史文化名街，平江历史文化街区的规划形成“一轴、六廊、三片”的空间结构。项目涵盖了“六廊”中的中张家巷历史文化游览廊以及“三片”中的中张家巷片区历史文化遗产展示区，是平江历史文化街区规划中首先启动的部分。考虑到项目5年后运营，保守估计首年租金为360元/㎡/月，以后每三年增长10%；首年出租率为50%，第二年75%，第三年及以后为95%。

六、城市更新视角下推进金融支持古城保护的实现路径

（一）金融“融资+”助力古城保护互利共赢

一是城市基础设施贷款。积极支持城市基础设施是银行贯彻落实国家补短板工作部署、积极服务实体经济的重要举措。根据《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》等政策文件和国家法律、法规，该贷款可以用于城市供水、污水处理、城市供气、城市供暖、城市公共交通、城市轨道交通、园区基础设施、城市综合建设和其他城市基础设施等项目。二是理财融资方式。一般由银行自主设计业务方案，利用专业技术手段，通过合作机构设立特定目的载体等方式，将理财资金提供给融资客户使用，并由融资客户或第三方偿还的非标准化债权类资产投资业务。该业务重点为古城区旧城改造、城市更新等项目提供资金支持。三是债券承销与投资。保护区优质的平台公司可以充分利用直融渠道拓宽融资，通过在银行间市场发行短融、超短融、中票、私募债等传统产品进行融资；也可结合古城绿化改造、低碳产业发展规划，通过发行绿色项目、低碳项目、可持续项目等创新产品凸显城市发展概念、提升市场形象。同时，商业银行可投资满足一定评级债券等直融产品，积极服务于保护区的经济发展。四是产业投资基金。如与农银投资子公司等开展联合经营，引入各子公司的创新投行、债转股等优势业务品种，协调整个集团资金资源，以市场化运作方式投入产业发展，聚焦于保护区的关键性行业、战略性企业，加快培育区域经济龙头、专精特新等企业。

（二）金融“科技+”助力古城保护互融共生

一是注重高效与安全，创新推广e付。一方面，升级B2B支付结算方式，创新B2C支付结算模式，提高商贸企业的运转效率，降低运维成本，增强盈利能力；另一方面，通过提升系统性能、优化端口设计，为商贸企业账户提供准确、及时的账户变动信息和交易支付信息，提升企业账户管理的安全性、实时性和有效性。例如，为某传统老字号企业量身打造门店的原材料及半成品移动订货系统，为传统老字号餐饮连锁企业的规范化发展建立良好的模板；打造智慧菜场模板，将传统菜市场的收银与管理数据化。二是突出方便与快捷，创新推广e融。一方面，创新消费金融服务领域的产品和服务，如分期产品、信用卡、场景化产品等，解决消费者收入与支出在时间上的错配问题；另一方面，创新供应链金融相关服务产品，解决核心商贸企业与上下游合作商之间的资金结算由于应收账款、囤货等因素造成的流动资金紧张问题。三是线上与线下联动，创新推广e商。商贸企业在具备线下渠道优势的基础上，依托金融机构，探索线上渠道与线下渠道融合发展的新模式，逐步打破线上线下、地域、供应链、平台等边界，更好地满足客户需求。同时，商贸企业还可以借助金融机构丰富的线上、线下渠道，拓展获客渠道，降低获客成本。同时可在保护区以学校、社区、医院、供应链核心企业等为核心，以支付业务为切入点，根据客户实际需求，提供智慧停车、智慧食堂、无感支付等组件式增值服务，通过使用网络支付（电子账户）、网络融资、网络理财等金融服务，形成具有综合服务、持续获客、价值创造和可复制推广的行业产品解决方案。

（三）金融“服务+”助力古城保护多元共治

政府服务与金融服务两者具有天然的亲缘性，特别是在“互联网+”时代，两者目标的一致性、价值的趋同性更加明显。金融机构，尤其是大型国有商业银行自身具备网点、智能机具等线下渠道，掌银、网银等线上渠道丰富，数据信息安全性高，金融科技领先，有助于协助政府部门开展智慧政务项目建设，将政务服务场景和金融服务能力对接融合，通过金融的渠道拓展与延伸政务服务，银行可与政府共同打造“智慧+政务服务+金融服务”的新模式。一是搭建面向社会的综合信息平台。依托金融机构延伸政务服务，政府通过平台及时发布公共治理相关信息，银行通过平台定期发布金融服务相关信息，公众通过平台定期反馈意见并及时获得政府、银行的问题反馈，从而提高政府、银行、公众三方之间的互动，让公众有归属感和认同感，积极参与到古城保护和发展中。二是建设面向公众的智慧服务平台。一方面，充分发挥金融机构流量、数字、渠道、科技资源丰富和数据信息安全性高的优势，构建公众参与度高、服务效率高、交互水平高的政务服务平台；另一方面，通过政府各部门之间数据共享、互联互通，优化政务服务流程，免去公众在各部门间舟车劳顿之苦。三是建设政府内部跨部门的协作平台。政府内部跨部门合作是构建智慧政府体系最核心的要素，将政府视为一个大型网络，各个部门视为网络上的节点，建设政府内部跨部门的协作平台，就是将网络中分散的、松耦合的节点，通过技术上的整合和流程上的再造，更加紧密地联系到一起，信息在节点间更频繁地流动，数据跑路取代人工跑路，从而推动政府部门服务效率的最大化。

（四）金融“普惠+”助力古城保护携手共富

一是为各类中小企业量身定制信贷产品。充分利用金融机构自有的电子商务平台，为小微企业提供产品销售渠道，通过对销售数据、行为习惯、行业属性的分析，从收入、支出、生产、消费、投资等多维度交叉认证，提供供应链融资类产品；利用支付渠道丰富的特点，建立长效机制，收集整合小微企业结算数据，积极开展与中企云链等供应链融资平台对接，加强与提供代理买卖、交易撮合等服务并掌控物流、信息流、资金流信息的交易平台合作，提供基于大数据分析的线上信用类贷款产品；针对科技型、文创型小微企业，与创投机构合作，以“股权+债权”的模式提供投贷联动类产品。二是丰富小微企业用信担保方式。针对科技型、文创型小微企业固定资产较少，但是知识产权（如发明专利、软件著作权、文化IP、商标）多的特点，通过与外部评估机构的合作，如知识产权法庭、国际知识产权运营交易中心等，推广基于知识产权质押的科技、文创金融担保方式；积极推进“银-政-企三方合作模式”，实现三者之间的风险互补机制，以小微企业互助风险保证金或政府财政风险补偿基金作为主要担保方式。三是完善小微企业生命周期服务。小微企业在不同的发展时期对银行的融资需求是不一样的，通过完善小微企业全生命周期的信贷服务体系，有助于奠定银企长期稳定合作的基础。在初创期，以为企业股东或员工提供个人信贷服务为主，对科技型小微企业可适当辅以投贷联动产品；在成长期，根据企业实际经营情况，提供有限信用风险敞口的组合担保流动资金贷款、固定资产贷款、贸易融资等信贷服务，并向有进入资本市场意愿的小微企业引荐创投机构；在成熟期，除了提供传统的信贷业务外，一并提供企业上市辅导服务、债券融资承销服务、收购兼并信贷服务等。同时，积极创新批量获客服务模式，对保护区优势行业、特色产业、产业集群、成熟专业市场中的优质小微企业、个体工商户和农户开展精准服务。