实施“双减”政策一年来的调研与思考

周 洲 彭 雷

2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》。这是以习近平同志为核心的党中央从中华民族伟大复兴的战略高度，对新时代基础教育改革发展的重大战略布局。一年来，南京市深入学习贯彻习近平总书记关于教育工作的重要论述，围绕培养什么人、怎样培养人、为谁培养人这一根本问题，以“双减”引领新时代教育改革，全面重构学校内外教育体系，高质量基础教育新生态建设正在加快推进。当然，在看到教育面貌发生积极变化、“双减”改革取得一系列重要成果的同时，也必须清醒认识到，“双减”工作具有长期性、复杂性、艰巨性，仍面临一系列深层次矛盾、问题和挑战，能不能解决好这些问题，直接关系到“双减”的后半篇文章，必须进一步创新工作思路，强化制度保障，凝聚工作合力，推动这项民心工程落地、落细、落实。

教育评价体系基本未变，需全面深化教学改革，统筹好升学比例与素质教育的关系。虽然中央制定了“双减”政策，但只要中考、高考指挥棒不变，就很难根治问题。很多家长虽然认同“双减”政策，但又固执地认为，中考、高考不改革，“双减”改革就很难推行下去。在秦淮区郑和外校门口许多接孩子放学的家长表示：“我们不管什么素质教育不素质教育，孩子能考上南京的‘六大’高中，能考上好的一本才是硬道理。”在该校初一某班调查发现，90%以上的家长希望孩子将来能取得本科或本科以上学历；受访者普遍认为普通高中好于职业教育，对职业教育出路表示忧虑；55%的学生认为家长期望太高是学习压力的最大来源。如何科学评价孩子，是当前教育改革面临的一项现实课题，单一的考试评价直接、有效，但不够科学、全面；综合评价虽然全面，但是操作起来难度大，而且文化、体育、音乐、艺术等样样都要学，更容易加重孩子的负担。2022年4月21日，教育部颁布了义务教育新课程方案和新课程标准，与“双减”要求高度契合，但操作过程中，许多学校的方案并没有真正落实，大部分老师还是“穿新鞋走老路”。在秦淮区调研时，参加座谈的初中校长关注最多的仍然是高中的升学率，“减负”与“升学”矛盾，仍然是制约“双减”改革走向深入的重要内因。不少教育部门负责人认为，深化“双减”工作既要治标，更要治本，必须进一步明确教育改革的方向，大力推进以核心素养为导向的育人方式，强化“双减”改革的根基。为此，应加强顶层设计，在省级层面拿出有针对性、可操作性的办法，加快调整学校考核导向，更加注重考核学校学生的增值率（学生在区县的高考成绩排名较中考成绩排名提高的位次）和考上大学、考上名校的绝对数量，而不只是高考本科达线率。南京市二十九中柳洲东路分校杨校长建议，科学设计中高考招生制度，适当降低中高考命题难度，优化教育评价体系，将体现学生综合素养的过程性学习成果纳入录取标准，缓解中高考竞争压力，让人民群众看到中高考招生更加重视学生的核心价值、学科素养和关键能力。

教师工作强度普遍增加，需缓解一线教师压力，兼顾好辛勤付出与正向激励的关系。教育“双减”，学校是主阵地，教师是主力军。调研发现，虽然义务教育阶段教师普遍对“双减”政策表示理解支持，但是也有不少教师反映，工作负担越来越重，要求越来越高，强度越来越大，“早到晚退”成为新常态。南京市双减办工作人员告诉我们：“双减”政策大家都很支持，对于缓解学生压力和家长焦虑的确有效，教育也逐渐在回归本真。但是在这个过程中，教师的压力和负担的确也增加了不少。2022年以来，南京市中小学“5+2”课后服务全面启动，不少教师在朋友圈晒出了学校课后服务的照片，很多学校送完最后一个孩子放学，基本已经都到了18点半到19点，教师在校时间多数超过10个小时。除原有的课堂教学任务外，教师每周一般要承担2至3次课后服务，每月实际工作量增加16课时左右。调查显示，学校配备教师是按1:20师生比计算，“双减”后教师工作强度加大，出现结构性缺编，不少学校领导都期待适当放宽教师编制。多名中小学教师反映，工作时间延长了近2个小时，相当于增加了五分之一工作时间，应该有合理的回报机制，或者有教师补充，否则可能会出现优秀教师流失，造成“双减”压力反弹。为此，南京市采取发放课后服务补助、工作日调休、提高评先评优比例等多种方式方法，但教师的工作强度较大、开展教学科研与承担课后服务时间冲突的问题依然较为突出。大多数人认为，“双减”政策关注的不仅是学生的学习，同时还有教师的发展，学校教育的“质效双增”理应实现师生协同成长，需要学校、家庭、社会汇聚更大合力，必须积极探索完善教师优待激励办法，拿出更具含金量的“大礼包”。比如，对达到国家法定退休年龄的优秀女教师，可不占相应职数正常参加岗位晋升，腾出更多机会留给年轻优秀教师；对教师参加延时服务实行弹性上下班制度、对课后服务适当收费等。但在这方面，还需要省级层面完善制度设计，打通难点堵点，不断提升广大教师的获得感。

学校课后服务内容单一，需不断丰富服务内容，处理好课堂教学与课后服务的关系。“双减”政策实施后，学校课后服务增加，家长平时的着力点没有了，对孩子在校的学习状态比较模糊，学得好与坏、扎实与否无从得知，从而产生焦虑心理。不少家长认为，课后服务就应该巩固提优，对初一、初二不上晚自习很有意见，甚至出现了学校“减负”、家长“增压”现象。同时，优质教育资源“头部聚集”现象并没有从根本上改变，客观上也拉大了重点学校与一般学校课后服务差距。我们随机抽样调查显示，好的学校课后服务丰富多彩，有的开设体育、艺术等10—30项活动，但大部分中小学受制于财力和资源，课后服务质量不高，多数仅是把课后服务当成“延时放学”，“看孩子写作业”。大部分小学实行弹性离校，放学后的学生没有课程教师辅导，只是集中起来看管一下，兴趣班也仅是少数学生。玄外附小某班主任介绍，课后服务兴趣班需要网上选课，比较热门的课程一上线就被选完了。通过调研，总体感到课后服务制度设计整体性不强，将课后服务主动纳入学校教学进行整体建构的学校不多；服务水平普遍不高，停留在片段性、活动性的居多；在提供更有质效的校内作业辅导、社团活动、校外实践、安全保障、健康关怀等方面，还需要进一步提高。调研到的教育部门负责人普遍认为，提升课后服务水平是“双减”政策落地的关键，也是所有教育参与者面临的一项重要课题，必须动员政府、学校、社会一切力量，健全课后服务体系和保障机制，提高课后服务质量，处理好课堂教学与课后服务的关系，改变课后服务以指导学生做作业为主的局面，强化一般学生的补习辅导、优秀学生的学科拓展学习和特长学生的创新创造教育。要围绕新课程方案，从课程建设、课堂变革、课业质量等方面着手，抓住学生关键能力提升、良好习惯养成，合理安排作业辅导时间，指导学生提高完成作业的质效。

校外培训机构隐性反弹，需综合施策优化治理，重构好学校教育与社会教育的关系。虽然南京主城区已经实现学科类校外培训机构大幅压减，但只要家长需求存在，学科类校外培训仍会以不同形式存在。调研中了解到，学科培训大多打着非学科培训或素质教育的幌子出现，黑机构隐形变异、死灰复燃的可能性增大，出现了类似“双减”前学科培训的乱象。许多家长网上“团课”团不到，只能选择“一对一”辅导。以初中为例，秦淮区瑞金路某校外培训机构负责人介绍，每门课“一对一”辅导一次两小时需700元，若语数外三门都报可优惠至2000元，按每周每门课程辅导一次计算，每个月需大约8000元。我们在秦淮区郑和外校、南京一中初中部和玄武区玄武外校、科利华中学走访了解到，学生参加课外辅导的约占40%，到了周末和节假日，服务机构的辅导教师忙得甚至连午餐时间都没有。校外培训转入地下，监管更难，家长经济负担更重，如何满足老百姓的多样化、个性化教育需求面临新挑战。秦淮区教育局副局长戚雪晴说：“有些家长选择在家里‘一对一’辅导，我们即使知道也没有执法权。”提供课后服务，是党和政府通过增加公共服务供给、满足学生多样化、个性化需求，降低学生家长对市场化校外培训需求动能，减轻学生学业负担和家长经济负担的重大举措。调研到的教育部门和学校一致认为，面向未成年人的校外培训，关乎亿万儿童的健康成长，具有特殊的民生性和教育性，应加快完善校外培训监管执法体系，加大信息化手段运用，推进联合执法。多名教育局领导同时建议，治理校外培训机构宜“疏”不宜“堵”，应坚持统筹管理原则，将校外各类培训服务统一由教育部门负责准入管理，根据培训成本差别化定价，实施不同的政府指导价管理，采用代收费方式，由学校向社会组织和校外专业培训机构统一购买服务。不少中小学校长表示，应充分发挥校外培训补充作用，满足学生和家长对校外教育的多样化、个性化需求，明确校外培训的公益、普惠的教育属性，起到对学校教育的有益补充。同时，教育、发改、物价、行政审批等部门合力施策，探索建立政府指导价和市场调节价相互补充的价格体系，发挥行业主管部门日常监管职责，禁止校外培训的营利性驱动、资本化运作模式。我们感到，校外培训监管要做到长治久安，应系统完善顶层制度设计，在省级层面进一步明确对校外培训的大政方针，出台对校外培训治理、监管、发展的一揽子政策，给校外培训一个稳定的政策预期。