国家治理现代化进程的审计移送处理研究

吴 勋（教授），刘新琪

一、问题的提出

当前，我国正进入高质量发展新时期，但发展不均衡不充分问题仍然突出，重点领域、关键环节改革任务依然艰巨。健全党和国家监督体制，形成科学决策、坚决执行、监督有力的权力运行机制，是“十四五”时期高质量发展国家经济社会的内在要求，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。国家治理的监督需求促进了国家审计的产生，国家审计通过信息反馈机制服务于国家治理体系和治理能力现代化，其作用机制在于国家审计依据国家治理的结果，反馈并披露治理结果和治理过程信息，同时国家治理的设计、决策和实施又形成内部信息反馈，反作用于国家审计项目的制定、执行和监督，进而达到稳定国家治理体系、完善国家治理体制、优化国家治理过程的目的。自党的十八届四中全会首次将审计监督列为党和国家八大监督主体之一以来，国家审计切实强化权力制约，发挥审计监督职能，为国家经济活动宏观调控提供了重要保障。2021年，“十四五”国家审计工作发展规划提出，将推动国家重大政策措施贯彻落实作为首要政治任务，加快构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。党的十九届六中全会进一步为新时代审计工作指明了前进方向，审计机关应牢记初心使命，切实抓好审计整改落实工作。国家审计被视为保障国家经济和社会正常运行的“免疫系统”（刘家义，2015），移送处理行为不仅发挥了预防、揭示和鉴证功能，客观反映并揭示治理体系和治理能力现代化存在的风险和问题，同时也发挥了纠偏、抵御和建设功能，查处并移送阻碍政府治理职能充分发挥的案件线索。

国家审计依法移送违纪违法案件线索，推动监督关口前移，弥补政府审计监督滞后性，有效遏制了新情况、新问题，缓解了司法机关的案源侦查压力（王光远和郑晓宇，2019），社会秩序和经济秩序治理工作取得了一定成效（胡耘通，2017）。《审计法》（2021年修订版）明确规定，“对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，审计机关在法定职权范围内作出审计决定；需要移送有关主管机关、单位处理、处罚的，审计机关应当依法移送。”在推动审计高质量发展背景下，国家审计移送承担着推进审计监督成果向更高层次的国家治理现代化成果转化的任务，以及维护国家长治久安、推进民主法治建设、遏制腐败蔓延势头的重任（刘誉泽，2020），但是“屡审屡犯”仍时有发生，严重影响了审计治理效能发挥（刘国常，2020）。审计监督只是手段，推动问题整改、弥补制度漏洞才是目的，审计查出的“屡审屡犯”问题，其根源就在于审计治理功能缺失（吴勋等，2017）。外部体制不完善、内部审计机构权限不足、人力资源匮乏，阻碍着国家审计治理功能充分发挥（孙拥军和董丽英，2015），我国每年存在大量绩效管理问题，由于未进入审计移送领域而未得到进一步治理（雷俊生，2018）。

随着社会公众对国家审计移送处理行为的关注，审计署逐渐重视违法违纪案件线索，并于2010年首次发布移送违法违纪问题线索报告《2010年第20号：“2008年以来已结案的审计署移送的部分典型案件和事项”》，披露了国家审计发现情况、移送情况和处理整改等信息，让社会参与到审计移送结果的监督与落实中。历经10余年的实践，国家治理现代化进程的国家审计移送行为具备怎样的内在逻辑？国家审计移送处理行为运行机制如何服务于国家治理体系和治理能力现代化？当前国家审计移送处理问责效果如何，是否有效推动了国家治理现代化进程？有鉴于此，选取2010～2021年审计署公开发布的移送违法违纪问题线索报告为样本，围绕638项违法违纪案件线索处理结果展开以下研究：①立足于审计移送处理原则、责任和信息共享机制，探究国家治理现代化进程与审计移送处理行为内在逻辑，以期进一步完善审计移送处理制度，规范审计结果应用机制；②协调移送对象、移送事项以及移送范围等要素，探究国家审计移送处理运行实践价值，进而完善对审计移送问责机制理论的探索与研究，以期构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系；③基于国家审计移送的问责形式、问责力度、处罚手段和办结进度，探究国家治理现代化与审计移送处理行为之间的逻辑关系，以期适应国家审计移送服务国家治理现代化的基本要求，推动审计移送问责的制度化与常态化。

二、国家审计移送处理的内在逻辑

（一）国家审计移送处理原则

基于移送性质、职能定位、制度规定等视角，国家审计移送处理原则涵盖以下内容：审计案件移送需遵循独立性原则、法定性原则、谨慎性原则、快捷性原则（杨平波和周雅文，2021）；审计案件线索移送机制应遵循问题定性原则、客观公正原则、时效性原则、分类移送原则（周海鹰，2021）；内部审计移送应遵循审慎性、指向性、自评估性、保密性四个原则（杨勇等，2017）。鉴于此，本文从线索移送、受理查处以及问题整改角度梳理归纳国家审计移送处理原则体系，见表1。

表1 国家审计移送处理原则体系

国家审计移送处理原则相互联系、相互支撑、相互印证，以完善移送处理全流程为基础，合理控制移送风险程度，规范国家审计移送工作，发挥审计监督治理效能。线索移送过程中，审慎性和独立性原则通过规范审计人员工作来降低审计移送风险，指向性和分类移送原则是将案件线索指向性地及时分类移送至不同受理机关；受理查处过程强调国家审计机关和受理机关不仅应当客观公正地对待案件线索，同时应保证移送处理的时效性和保密性；问题整改过程强调被审计单位的自我评价和自我整改责任。

（二）国家审计移送处理责任

移送违法违纪问题线索报告涉及三方面责任：审计机关的移送责任，公安、司法、纪检监察机关和主管部门的查处责任，被审计单位（相关工作人员）的整改责任，见表2。

表2 国家审计移送处理责任

国家审计移送通过构建涵盖移送责任、查处责任和整改责任的监督机制，维护审计监督的权威性，发挥审计协同治理效能。审计署按照“分级负责”原则，逐级分解审计移送责任，确保能够直接追溯要件不具备、证据不足、定性不准确等移送不规范行为，以进一步提高审计移送质量；受理机关应加强案件调查，依法查深查透案件线索，防止滥用职权、推诿塞责造成移送处理不主动；明确被审计单位依法对潜在问题实施整改落实的责任，以整改倒逼改革，督促被审计对象完善规章制度，提高政府治理效率。

（三）国家审计移送处理流程

依据《审计法实施条例》，将受理单位按照审计移送事项性质，分为纪检、监察部门，主管、政府部门，检察机关以及公安机关等四类，见图1。

图1 国家审计移送处理信息共享流程

通过整合纪检、监察部门，主管、政府部门，监察机关以及公安机关等问责合力，构建案件线索移送信息共享流程，强化审计署与受理单位的业务交流，进一步提高政府治理效率。审计署负责将发现并查明超越职权范围的案件线索通过《审计移送处理书》移送至纪检、监察部门，检察、公安机关，主管、政府部门等受理单位；受理单位负责案件线索的及时查处以及处理结果反馈，审计署负责定期追踪并披露案件线索处理情况；检察、公安机关将调查结果移送至纪委、监察部门以及相关主管、政府部门，由其负责处理处罚，以及被审计单位的问题纠正和自我整改工作。

三、国家审计移送处理运行机制

以2010～2021年审计署公开发布的移送违法违纪问题线索报告为研究样本，围绕国家审计移送对象、移送事项以及移送范围等要素，分析国家审计移送处理运行机制的实践情况。

（一）国家审计移送对象

依据担责主体形式，国家审计移送对象分为法人（企业或者组织单位）和个人，见表3。

表3 国家审计移送涉案对象分类

以国家治理能力现代化理念作为引导，重点问责国家机关、国有企事业单位和国家金融机构，国家审计已逐渐形成以个人移送为主、法人移送为辅的审计监督网络，“倒逼机制”确立良性责任导向。“追究责任至个人”仍是目前国家审计问责重点，74.29%涉案对象以个人移送，个人移送约是法人移送的3倍，可见审计署重视实施责任倒查，深挖细究个人责任。此外，完善国家审计问责机制不但是审计高质量发展的重大决策部署，而且是国家治理能力现代化的重要内容。党的十九大以来，国家审计移送时严格确保责任至人，个人担责占比逐年呈上升趋势，旨在推动审计威慑作用充分发挥，2020年涉案对象均以个人移送。事实上，基于个人问责不但能够从根本上堵塞制度漏洞，而且能够推进问责政策制度的设定和执行，从而逐步提升审计问责强度，促进国家审计移送服务国家治理。

（二）国家审计移送事项

根据移送案件线索性质不同，国家审计移送事项可以划分为贪污贿赂类、玩忽职守类、滥用职权类、诈骗类、违反中央八项规定精神类、涉税类、其他等七类，见表4。

表4 2010～2021年国家审计移送事项统计

国家审计着重推动审计治理效能提高，移送事项涵盖贪污贿赂类、玩忽职守类、滥用职权类、诈骗类等关键领域，其中涉案对象复杂，各类犯罪相互交织，并呈现出新的发展趋势。从移送事项分类分析，60.48%案件线索涉及滥用职权、玩忽职守、贪污腐化等，且多集中在国有资产资源和公共权力领域。事实上，审计重大决策履行、重大任务完成和个人党风廉政建设情况等事项不但有效推动了审计监督全覆盖的发展，一定程度上也体现了国家治理体系和治理能力现代化的要求。从涉案对象分析，部分案件社会关系复杂，不但涉及上市公司、金融机构高管人员，还涉及政府机关、事业单位以及国有企业等机关。

从移送事项内容分析，滥用职权类犯罪多与贪污受贿类犯罪互为因果，且具有以权谋私、钱权交易等特性，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失；贪污受贿类犯罪具备隐蔽化趋势，且移送对象多涉及滥用职权类和诈骗类等共同犯罪；审计署重点监督检查政府单位和事业单位，坚决整治私设小金库、账外违规发放津补贴以及违规报销费用等违反中央八项规定精神案件线索；诈骗类犯罪频发于金融、社保领域，呈现出利用内幕交易、犯罪门槛较低、实施方式网络化等特点；涉税类犯罪集中发生在发票和进出口领域，单位犯罪问题较为突出，多与贪污受贿等犯罪相互交错；玩忽职守类犯罪分为两类：一类是由于主观方面疏忽大意、不尽职责义务等原因，另一类是客观方面违反工作纪律和规章制度等。

（三）国家审计移送范围

国家审计移送范围分为财政财务收支类和绩效管理类两类，见表5。

表5 国家审计移送范围

绩效管理理念自党的十八大以后逐渐形成普遍共识，当前国家审计移送已经基本形成以绩效责任追究为主、财政财务收支责任追究为补充的问责体系，以推进审计监督全覆盖，促进审计高质量发展。财政财务收支类事项涵盖贪污贿赂类、诈骗类、涉税类、违反中央八项规定精神类案件线索，绩效管理类事项涵盖滥用职权类、玩忽职守类案件线索，财政财务收支类占比逐年下降，而绩效管理类占比自2015年已经超过财政财务收支类占比，且自2017年起逐渐形成普遍共识，可见审计署紧密结合审计问责与行政考核，重视问责党政领导干部以及国有企事业单位负责人。当前国家审计移送趋势是拓展审计问责功能的广度，广泛开展针对公共资金、员工工作以及领导决策的绩效审计责任追究，重点考核被审计单位经费支出情况是否符合本单位预算、财政支出是否符合国家政策规定、经费支出是否存在不合理情况等，提高治理绩效考核权重，更好地服务于国家治理能力现代化建设。

四、国家审计移送问责效果

选取审计署公开发布的2010～2021年移送违法违纪问题线索报告为样本，分别从问责形式、问责力度、处罚手段和办结进度角度，探究国家审计移送问责效果能否适应国家审计移送服务国家治理现代化的基本要求。

（一）国家审计移送问责形式

国家审计移送问责形式分为异体问责和同体问责，见表6。

表6 国家审计移送问责形式分类

国家审计移送结合主管部门的“同体问责”与司法机关、纪检监察机关等的“异体问责”，形成“异体问责为主导、同体问责为补充”的问责合力，从而形成以检察、公安机关为主导，以纪检、监察、主管和政府部门作为补充的协同监督机制和查处落实机制。国家审计移送立足于具备强制性和权威性的异体问责，从严落实审计移送问责制度，85.89%案件线索采取异体问责，异体问责占比基本保持在80%以上，最高占比达97.22%，最低占比达70.83%，有效突破了审计问责主体的约束，推进了审计问责力度的加大。此外，多元主体协同治理是推进国家治理能力和治理水平现代化的有效路径，国家审计移送通过引入司法、检察机关等权力型主体以及社会公众、媒体等权利型主体，增强审计监督与党内监督、监察监督、司法监督、行政监督以及民主监督的问责合力，倒逼审计署提高公告信息含量，提升审计协同治理效能。同体问责也指内部问责，值得注意的是，当前国家审计移送实践仍存在责任追究缺失问题，同体问责的年均占比为16.43%，平均每年8.33项案件线索采取同体问责，考虑到受理单位的利益需要和对问题的反映情况，同体问责可能会导致审计移送处理行为的公正性和规范性有所缺失，致使违规行为揭露不深入、监督不到位，违法违规行为错过最佳治理时机，制约着国家审计移送服务于国家治理现代化的作用发挥。

（二）国家审计移送问责力度

审计署2010～2021年累计披露317份审计结果公告，其中移送违法违纪问题线索报告共计21份，占比6.62%。

表7 移送违法违纪问题线索报告统计

审计署定期开展移送处理工作，通过专项报告开展强制性间接问责，逐渐完善审计移送问责制度和法律法规基础，已经形成程序化、常态化问责国家治理的局面。从移送违法违纪问题线索报告分析，审计署平均每年发布2份移送违法违纪问题线索报告，审计移送问责已成为常态，专项报告发布时间主要集中在1、6、12月份，发布频率为半年一次，自2019年起发布频率降为一年一次。从移送违法违纪案件线索数量分析，审计署2010～2021年累计发布638项案件线索，平均每年发布57项案件线索，平均每份专项报告发布30项案件线索，线索数量整体呈现下降趋势。此外，2010～2016年披露案件线索年均69项，间接表明审计署查明案件线索的深度以及打击违法违纪案件的决心；2019～2021年披露案件线索年均19项，进一步表明审计署已有效防范化解重大风险，强化了审计移送监督效能，避免了“屡审屡犯”问题发生。

移送违法违纪问题线索报告涉及应缴财政金额、应减少财政拨款或补贴、应归还原渠道资金、应缴其他资金以及管理不当金额等移送处理金额，见表8。

表8 国家审计移送处理金额统计情况 金额单位：万元

其中：审计移送处理平均金额=审计查出问题金额/披露问题金额线索数量；审计移送处理金额揭示比例=披露问题金额线索数量/移送线索数量。

为了有效预防潜在违法违纪问题，国家审计切实加大公共权力问责力度，平均移送处理金额呈现逐渐下降趋势，但近三年移送违法违纪问题线索报告信息含量却有所下降。从审计移送处理平均金额分析，党的十九大以来，基于国家治理导向的审计移送监督制度日益完善，不但被审计单位平均移送处理金额呈现大幅下降趋势，而且自我整改力度也有所加大，可见审计署已经有效推动审计移送问责的制度化与常态化，避免“屡审屡犯”问题发生。高质量的审计移送信息能够为受理单位提供问责依据，但从审计移送处理金额整体揭示比例分析，2019～2021年移送违法违纪问题线索报告信息含量仍有待提高，移送处理金额披露情况较差，2019年19件案件线索均未明确公布移送处理金额，未实现审计信息导向性，不利于揭示国家治理的体制障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏洞。

（三）国家审计移送处罚手段

国家审计移送处罚手段分为行政处理处罚、刑事处理处罚、经济处理处罚三类，见表9。

表9 2010～2021年国家审计移送处罚手段

国家审计移送惩戒处罚手段趋于严格，广泛开展刑事处理处罚、提高审计监督威慑力已经成为当前移送处理共识。此外，审计监督强调发现问题并提出建议，而审计问责强调检查已发现问题，因此通过问责，审计监督才能更好地产生威慑效果，国家审计也更能承担“免疫系统”的重任，满足国家治理的需要。从刑事处理结果分析，46.24%的违法违纪案件线索采取有期徒刑为主的刑事处理处罚。

然而，从非刑事处理处罚结果分析，国家审计移送的事后问责机制仍不健全，当前我国采取非刑事处理处罚占比仍不低，尚不能满足国家治理能力与治理体系法治化的要求，阻碍了从源头预防苗头性、倾向性违法违纪问题。7.37%案件线索采取诫勉谈话，31.66%案件线索采取党内警告、行政警告等，26.65%案件线索以罚金形式进行处罚。尽管采取刑事处理处罚的目的不是严惩严罚，但是只有通过刑事问责才能提高被审计单位和个人的违法违规代价，才能从源头和制度上发挥审计监督治理职能，避免“屡审屡犯”问题发生。

其中：审计移送经济处理处罚平均金额=披露经济处理处罚金额/披露经济处罚金额线索数量；审计移送经济处理处罚金额揭示比例=披露经济处理处罚金额线索数量/移送线索数量。

国家审计持续推进刑事责任追究，弱化经济处理处罚，依法问责案件线索，然而移送查处结果披露情况却较差。如表10所示，经济处理处罚平均金额逐年下降，增速也多是负增长，从侧面反映国家审计重视采取法律制裁，从源头和制度上警示和威慑违法违纪人员，强化审计揭示、问责、整改、协作功能。此外，高质量的审计移送信息不但有助于抑制被审计对象的权力寻租行为、权力机会主义行为以及权力异化问题，而且有助于完善审计移送问责机制，结合审计移送与行政问责机制，发挥国家审计的治理功能，迫使问责主体更好履行公共受托责任。尽管审计署日益完善移送违法违纪问题线索报告框架，但经济处理处罚金额揭示比例年均仍高达52.32%，揭示比例最高为74.51%、最低为34.62%，不同年份专项报告信息含量差异较为明显，可见当前移送查处结果披露情况从客观上形成了阻碍国家治理体系与治理能力现代化的信息壁垒。

表10 国家审计移送经济处理处罚金额统计情况 金额单位：万元

（四）国家审计移送办结进度

审计署自2011年29号公告起首次披露案件线索移送时间，本文统计了审计署19份移送违法违纪问题线索报告共计523件违法违纪案件线索披露移送时间和处理时间，分析国家审计移送办结进度，见表11。

表11 国家审计移送处理办结进度统计

国家审计移送处理时效性有待提高，审计结果追究机制亟待加强，多数违法违纪案件在一年内基本可以获得办结反馈，但是近四成案件调查反馈时间却超过一年，无法匹配国家治理能力和治理水平现代化的现实需求。60.23%案件线索于当年内基本办结，1.72%案件线索在1个月内办结，审计移送办结率整体较高，可见受理部门能够重视移送查处工作，迅速核实移送线索。审计问责是国家审计实现国家治理体系和治理能力现代化的重要工具，但国家审计移送处理行为仍存在查处办结滞后、案件办结率不高等问责缺失问题，27.53%案件线索在两年内基本办结，18项案件线索办结时间超过3年，个别线索处理时间接近6年，暴露出受理单位未充分关注、跟踪案件线索的问题，制约了国家治理水平提升。

此外，2011～2015年移送案件办结时间在2年以上的年均11.35%，而2016～2018年办结时间在2年以上的移送案件年均下降至6.97%，但是2018～2021年办结时间在2年以上的移送案件年均上升至22.37%，可见我国审计移送追踪缺乏约束，国家审计移送的法律法规有待完善，现行国家移送处理制度规范性仍存在缺陷。

五、研究结论及对策建议

（一）结论

选取审计署2010～2021年移送违法违纪问题线索报告的638项违法违纪案件线索处理结果为样本，研究国家治理现代化进程的审计移送处理行为的内在逻辑、运行机制与问责效果，研究发现：①基于国家审计移送原则和责任，审计移送形成了涵盖纪检监察、检察公安以及主管、政府部门的信息共享机制；②国家审计移送对象以个人为主、法人为辅，移送事项主要涵盖滥用职权、玩忽职守以及贪污受贿等，移送范围主要涉及绩效责任追究；③国家审计移送问责形式以异体问责为主，问责力度逐年加大，处罚手段多采取刑事处理，案件线索办结时效性有待提高，但仍存在责任追究缺失、专项报告信息含量下降、审计事后问责机制有待健全、审计结果追究机制亟待加强等问责缺失问题。

（二）建议

1.落实移送责任追究体系，强化审计监督治理效能。落实审计移送问责体系、强调责任落实到个人的关键在于让公共权力在阳光下运行，以更好协助审计署发挥审计监督职能，进而提高审计治理效能。实行严格的责任追究制度是国家治理法治化的重要保障：一方面审计署在查处案件线索后应清楚界定责任追究的主体与对象，避免查处后由行政机关内部直接进行处理处罚，从而致使处罚与责任不相适应的风险增大，严重阻碍审计监督治理效能提升。另一方面应引入申辩机制，即责任划分过程直接问责审计对象，再由相关政府部门和受理机关进行协调复议，合理划分审计对象违法违纪责任，将集体决策结果落实到主要责任人，强化审计整改责任落实，拓展审计问责的深度和广度，协助被审计部门实施自我整改。

2.拓展审计移送问责领域，统筹整合审计移送资源。为了有序拓展审计移送问责领域，国家审计应加强审计资源统筹整合能力，提高移送处理总体效能，充分发挥审计协同治理效能。审计署应建立审计移送成果共享机制，打破审计移送结果的共享壁垒，提高审计结果的透明度和共享程度，加强移送违法违纪案件线索整改情况监督，实施被审计单位整改跟踪检查与整改结果运用回访，倒逼审计对象严格落实问题整改。审计监督全覆盖，从广度和深度上提高国家审计监督的层次及服务国家治理的能力。国家审计统筹审计移送项目时，应在拓宽审计移送问责领域的同时保障审计移送重点，避免审计移送质量不高、移送成功率低、办结时效低，造成审计资源浪费。此外，审计结果作为国家治理的重要资源，对于维护国家经济安全、促进依法治国、遏制腐败蔓延势头具有重要作用。审计署应基于大数据分析，深入挖掘、分析国家审计移送处理的海量信息，及时发现移送处理制度的问题短板与薄弱环节，全面提升审计监督治理的精细化水平。还应以推进审计移送成果转化为治理效能作为导向，以监督审计对象整改措施作为着力点，在高风险、易发案件线索之间构建索引，为政策制定和优化调整提供科学建议，完善审计结果应用机制。

3.加大案件线索问责力度，依法追究刑事法律责任。加大案件线索问责力度，不仅应严肃追责拖延、推诿、不作为甚至拒不整改的人员，而且应加大直接主管和其他间接责任人的惩戒力度。严格划分刑事法律责任和行政法律责任的适用类别，提高审计移送监督工作权威性，从制度和权力上全方位监管责任主体，落实审计对象依法应承担的法律责任。对于未触犯法律的行为，应该对相关责任人上级提出整改意见，并跟踪问题整改和被审计单位制度完善；对于触犯法律的行为，应以个人移送至司法机关进行法律制裁，从源头警示和威慑违法违规人员。

4.完善移送流程保障制度，提高案件移送办结时效。完善移送流程保障制度，需从以下几个方面着手：一是以多元协同框架为基础，构建涵盖审计署和受理单位的协同治理机制，保障移送问题通报、查处信息沟通、处理结果反馈的过程衔接，全面增强国家审计移送震慑力。二是明确审计移送依据，规范审计移送处理行为。由于文件制定主体不同，我国目前审计移送依据仍存在交叉适用，以推测性移送标准移送案件线索，对审计人员专业素养和移送经验的依赖程度较高，不利于提高审计移送时效。三是及时追踪移送案件线索，健全审计结果追究机制，提高审计移送办结效率。案件移送至受理单位后，审计人员应进一步追踪线索查处情况；同时审计署应深追细究移送案件不立案的原因，提高审计移送案件办结效率，最大程度发挥审计治理协同效能。