地缘政治变局与澳大利亚南极政策新动向解析

郑英琴

内容提要：地缘政治格局的变迁以及对外部战略环境的认知影响着澳大利亚的对外政策，这也体现在涉澳大利亚核心利益的南极事务上。作为南极的地理临近国、主权声索国以及重要参与国，澳大利亚在南极国际事务中一直扮演着引领者的角色。随着近年来大国战略竞争态势对澳外交政策的影响不断加深，澳大利亚更多地从地缘政治和战略竞争的视角看待南极事务。澳大利亚将南极国际治理与全球地缘政治变革相关联，在延续其南极国家利益、追求南极主权声索权益的基础上，通过加强南极外交、强化南极能力建设、增强在南大洋的海上存在等路径，试图巩固其在南极国际事务中的地位。澳大利亚的南极政策调整，将对中澳南极合作带来一定的影响。

当今世界，在大国战略竞争加剧以及乌克兰危机冲击国际政治秩序的背景下，地缘政治在国际关系中的回潮趋势日益明显，对地区事务和全球治理的影响也愈发深入。地缘政治因素成为左右国与国之间关系的重要一环，甚至决定了国家在核心利益问题上的政策取向。这在澳大利亚的对外战略中可以窥见一斑。

作为南极的地理临近国、主权声索国以及重要参与国，澳大利亚在南极国际事务中向来扮演着引领者的角色，南极也是澳大利亚国家利益中的核心关切。当前，澳大利亚的南极政策核心仍是通过南极条约体系维护其在南极国际事务中的引领地位。但地缘政治格局变迁、大国战略竞争态势以及自身对局势的判断，深刻影响澳大利亚的南极战略和政策走向。

本文就新地缘政治格局对澳大利亚对外战略的影响进行分析，阐述其对南极地缘政治局势的新认知，以及大国战略竞争对澳大利亚南极政策的影响，包括澳大利亚的南极战略利益诉求、南极政策调整动向及其对中澳南极合作可能带来的影响。

一、地缘政治格局变迁与澳大利亚的战略选择

当前，随着中美战略竞争的加剧以及乌克兰危机的冲击，国际地缘政治格局发生重组与变迁。乌克兰危机对世界地缘政治格局的冲击，可以说是二战后最为深刻的。其主要表现为：冷战后的国际安全秩序被打破，大国权力平衡的格局受到严重冲击；跨大西洋同盟体系得以巩固，欧洲安全秩序被重塑。危机爆发后至今，美国成功将欧洲捆绑在对俄“新冷战”的战车上，其通过北约操控欧洲的意图更为明朗，欧洲对美安全依赖进一步加深。北约作为美国称霸全球的工具进一步扩张，芬兰正式加入北约；美国甚至还想炮制“印太版北约”，利用意识形态和价值观不断动员盟友和伙伴，统一“反俄”“遏华”战线。美国企图利用乌克兰危机削弱并制裁俄罗斯，拉拢并牵制欧洲及其他盟伴。与此同时，美国并未放弃对中国的战略竞争与战略遏制。为了阻止中国的崛起，美国继续将战略重心转移至“印太”地区。其最新版的《国家安全战略》把中国定位为“唯一既有重塑国际秩序意图，又越来越有经济、外交、军事和科技力量来达成这一目标的竞争对手”(1)The White House，“National Security Strategy，” 12 Oct. 2022.，并将维护美国的全球霸权地位视为对华斗争的主要目标，“印太”地区则被视为对华战略竞争的关键区域。

澳大利亚作为“印太”地区“崛起中的中等强国”(rising middle power)，处在中美战略竞争夹缝中间——美国是澳大利亚最重要的盟友，中国则是其重要的贸易伙伴，澳大利亚似乎面临着两难的选择。但从近些年澳大利亚的对外战略看，其显然是站在了美国一边，甚至自愿充当美国“印太”战略中遏制中国的“先锋”。澳大利亚在不断加大对澳美联盟的资源投入的同时，也增加了对美依赖度以及缓和对华关系的难度。

(一)强化美澳同盟关系

近年来，澳大利亚通过积极参加美国组建的各种小集团，不断强化与美同盟关系，特别是在海上安全以及防务能力建设方面。

澳大利亚通过和美国、英国、加拿大、新西兰组建“五眼联盟”，加入美日印澳“四方安全对话”(QUAD)、美英澳“三边安全联盟”(AUKUS)，以及定期举行高规格的澳美部长级协商会议(AUSMIN)等，在安全、防务、抗疫、关键技术和供应链等方面进一步加强与美国的配合、协作与合作。特别是QUAD和AUKUS近两年的发展势头似乎愈发强劲。在2022年5月于东京召开的第二届QUAD领导人峰会上，美日印澳宣布推出海上安全新倡议——“印太海域态势感知伙伴关系”(IPMDA)。该倡议宣称旨在“维护自由而开放的印太地区”，实现海上信息共享，提升太平洋岛屿、东南亚地区和“印太”地区的海域监控能力；(2)The White House，“Fact Sheet：Quad Leaders’ Tokyo Summit 2022，” 23 May，2022.http：//www. whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/fact-sheet-quad-leaders-tokyo-summit-2022/[2023-01-12].实则是美国专门针对中国的行动：美国试图以打击“非法捕捞”为由打压中国、破坏中国与东盟国家之间的关系。在2023年3月于新德里召开的QUAD外长会议上，美日印澳再次发表联合声明，对东盟、太平洋岛国、乌克兰危机、朝核问题等议题表明共同立场，并对南海和东海事务指手画脚，声称“我们对有争议地貌的军事化、海岸警卫队船只和海上民兵的危险使用以及破坏其他国家海上资源开采活动的努力表示严重关切”(3)“Joint Statement of the Quad Ministerial Meeting in New Delhi，” 3 March，2023.http：//www. state.gov/joint-statement-of-the-quad-ministerial-meeting-in-new-delhi/[2023-04-13].。在QUAD框架下，澳大利亚于2022年10月举办四方反恐政策会议，并将于2023年5月主办第三届QUAD领导人峰会。

与此同时，澳大利亚借助美英澳三边安全联盟，在防务领域强化对美依赖。在AUKUS框架下，美国和英国将向澳大利亚提供常规武装核动力潜艇。自2023年起，澳大利亚军事和文职人员将通过深度参与美国海军、英国海军以及美英两国的潜艇工业基地的工作，以实现更速效的人员培训；从2027年开始，美国和英国的常规核动力潜艇将前往澳大利亚轮换驻扎，以助力澳大利亚核潜艇能力建设；但要等到21世纪30年代的前期和末期，美国和英国才分别向澳大利亚交付其购买的核潜艇。(4)The White House，“Joint Leaders Statement on AUKUS，” 13 March，2023.http：//www.whitehouse. gov/briefing-room/statements-releases/2023/03/13/joint-leaders-statement-on-aukus-2/[2023-04-15].整个核潜艇计划将耗费澳大利亚巨额资金，有预计将高达2680亿—3680亿美元。有学者认为，此举是澳大利亚通过纳“投名状”的方式，成为美国“印太战略”圈的核心成员国。澳学者也认为：“堪培拉对澳美联盟支付越来越高的‘联盟溢价’，造成了澳大利亚对美国不可避免的路径依赖。”(5)Thomas Wilkins，“Re-assessing Australia’s Intra-alliance Bargaining Power in the Age of Trump，” Security Challenges，Vol.15，No.1，2019，pp.9-32.更重要的是，该计划事实上违反了国际核不扩散机制，不利于地区的和平稳定。美英以及澳军队将该计划的矛头瞄准中国。虽然现任的澳大利亚总理阿尔巴尼斯(Anthony Albanese)并不承认针对中国，但该计划事实上为中澳关系的缓和增加了更多不确定因素。此外，澳大利亚积极配合美国的“印太战略”部署，以维护所谓的“基于规则的国际秩序”以及意识形态同盟为由，在技术领域、供应链、公共卫生治理等非传统安全领域全力配合美国。

(二)维持中澳经贸关系

长期以来，澳大利亚在经贸领域迫切需要中国的广大市场，经济上中澳之间复杂的相互依存关系使其不可能对华“脱钩”，而是试图寻求缓和对华关系，维护其贸易利益。

在近些年中美贸易摩擦和战略竞争加剧的背景下，澳大利亚选择了以美澳同盟为基石、“唯美是从”的对外战略，在对华政策上日益转向防范和制衡。(6)参见宁团辉：《政党政治与澳大利亚对华政策的转变》，《国际政治科学》2021年第3期，第96页。具体表现为：澳大利亚在台湾、香港、南海等涉及中国核心利益的问题上与美国站在一起，企图联合起来“挟制”中国；在海洋治理、“一带一路”、南极国际事务等多边领域，则宣扬所谓的“中国威胁论”，特别是随着“一带一路”倡议在南太平洋地区的合作展开，澳大利亚对中国在南太地区的影响力表示担忧。2020年，莫里森政府提出“太平洋升级”战略，表示将在未来十年投入2700亿澳元研发并升级作战能力，加强对“印太”地区的关注。澳智库将“一带一路”扭曲为“不仅仅是北京所说的一个互利的互联互通和发展项目，也是中国扩大其影响力范围和改变当前经济秩序的一种手段，将会形成一个中国主导的、独立和封闭的经济生态系统”，并且质疑中国在“海上丝绸之路”沿线地区修建包括港口在内的基础设施，认为这可能被用于扩大中国海军的远洋投射能力。(7)Lavina Lee，“Assessing the Quad：Prospects and Limitations of Quadrilateral Cooperation for Advancing，” Lowy Institute for International Policy，2020.

在此背景下，中澳双边关系近年来处于不断恶化状态，相互信任急剧下降。但与此同时，中澳之间在经济领域的互补性并未因政治关系的恶化而改变，澳大利亚在经贸领域的对华需求并未下降。中国多年来都是澳大利亚最大的出口市场和贸易伙伴，澳大利亚在铁矿石贸易领域则是中国最主要的进口来源国。2019年，对华出口总额几乎占澳大利亚国内生产总值的7%，占澳出口总额的36%，其中69%是铁矿石、煤炭和天然气的出口。(8)Department of Foreign Affairs and Trade，“Fact Sheet：China 2019，” http：//www.dfat.gov.au/sites/default/files/chin-cef.pdf[2023-02-05].即使地缘政治紧张并且在新冠疫情的背景下，中澳之间的经济和贸易合作仍持续增长。2022年，中澳双边贸易总额逾2209亿美元。其中，中国对澳出口788.3亿美元，增长19%；自澳进口1420.9亿美元，下降13.1%。(9)参见张昊：《2022年中国与澳大利亚双边贸易简况》，《中国海关》2023年第2期，第70页。

可以说，对地缘政治环境的认知和判断使得澳大利亚在对外政策的选择上呈现出二元性：对美的安全依赖以及对华的经济需求。这也导致了澳大利亚对华政策存在矛盾的两面：意识形态和安全领域“反华”，经贸领域“友华”。在中美战略竞争的背景下，澳大利亚对中国不断崛起的影响力有所担忧，但并不想成为“中国不满的焦点”，因此试图借助美日印澳四方机制和美英澳三边安全合作，弱化其单独行动的风险。(10)Lavina Lee，“Assessing the Quad：Prospects and Limitations of Quadrilateral Cooperation for Advancing，” Lowy Institute for International Policy，2020.但有不少观点认为，澳大利亚无法在与美国的战略联盟和与中国的贸易关系之间保持微妙的平衡。(11)Malcolm Davis，“Australia as A Rising Middle Power，” S.Rajaratnam School of International Studies，The RSIS Working Paper series，April 2020，No.328.而且，澳大利亚这种复杂的心态以及矛盾的战略抉择，影响着其对外政策以及参与全球治理的方方面面，并且充分体现在澳国内舆论和社会认知层面，南极国际治理即是典型。

二、澳大利亚对南极地缘政治的新认知

澳大利亚将南极国际治理与地缘政治变革相关联。在维护自身南极利益的同时，澳大利亚也进一步配合美国的“印太战略”，突出表现为从地缘政治视角看待中国等新兴国家的南极参与，更强调竞争面而非合作面。2022年2月，莫里森政府宣布将投入逾8亿澳元到澳南极战略计划中，强调加强对南极洲的巡视以“应对中国”。莫里森发表讲话称，“在保护南极洲方面，(中国)与作为《南极条约》缔约国的澳大利亚没有相同的目标”，并宣称“我们非常清楚正在那里进行的活动以及在这方面的责任和透明度要求”，“为了全球利益，澳大利亚有责任保护南极”。(12)“Scott Morrison Puts ‘Exploitative’ China on Notice in Antarctica，”https：//www.news.com.au/finance/work/leaders/scott-morrison-puts-exploitative-china-on-notice-in-antarctica/news-story/61a248ce7dbd5fa209234e9a8c69ed5f？amp [2023-04-18].澳国内舆论也推波助澜，渲染所谓的“南极竞争态势”。

(一)认为“南极条约体系受到地缘政治挑战”

澳大利亚政府下设的“军民中心”(The Australian Civil-Military Centre)曾发表报告，称“南极条约体系将受到地缘政治变化的挑战”，并提出“最有可能的三个挑战：第一，新兴(或重新崛起)的国家对南极规范和治理模式施加影响(例如中国和俄罗斯)；第二，新来者将其他地缘政治影响带入南极条约体系(例如白俄罗斯、马来西亚、土耳其)；第三，目前有影响力的《南极条约》缔约方(可以是12个原始缔约国中的任何一个，包括主权声索国)由于缺乏资源以及战略规划而‘落后’于新兴国家”。(13)The Australian Civil-Military Centre，“Antarctica 2050：Strategic Challenges and Responses，” Dec.2019.

可以看出，所谓“地缘政治挑战”的核心思想，是确保澳大利亚等西方国家在南极治理中的主导地位不受到挑战。在这样的地缘政治认知以及大国战略竞争背景下，澳大利亚将中国、俄罗斯等视为南极既有治理秩序的挑战者以及竞争者，认为“有些国家对现存的国际秩序和国际体系不满，强调需要进行变革，甚至想要挑战和推翻西方自由主义国际秩序；这样的想法也可能延续到南极治理体系”。

(二)视中俄等国为“南极治理的挑战者及竞争者”

澳大利亚国内媒体舆论和部分智库学者，极力将中俄等国塑造为“南极治理的挑战者及竞争者”，原因可概括为如下几方面。

1.担忧中俄等国在南极地区的影响力不断扩大

近些年，澳大利亚国内一直有声音认为应该警惕中国在南极的崛起以及俄罗斯的南极意图，称中俄对南极科考站点、科研、旅游、物流及基建不断增加投资是为了扩展在南极的影响力，从而担心对澳大利亚在南极国际事务中的引领地位造成威胁。

2.将中俄等国视为南极治理规则的挑战者

澳大利亚南极局前局长托尼·普锐斯(Tony Press)认为：“近些年俄罗斯和中国试着重新诠释南极条约体系的一些基本规则、规范和原则”；强调“对侵蚀南极条约体系规则、规范和原则的行为进行反击，需要强大的、坚定的外交努力”。(14)Tony Press and Andrew Jackson，“Antarctic environmental anniversary a reminder that diplomacy is key to regional security，”1 Oct.，2021.http：//www.aspistrategist.org.au/antarctic-environmental-anniversary-a-reminder-that-diplomacy-is-key-to-regional-security/[2022-04-02].澳智库报告称，中俄等国在南极国际治理的主要平台即南极条约协商会议(Antarctic Treaty Consultative Meeting，ATCM)和南极海洋生物资源养护委员会(Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，CCAMLR)会议上立场强硬，导致在一些热点议题上无法达成决策共识。(15)Anthony Bergin and Tony Press，“Eyes Wide Open：Managing the Australia-China Antarctic Relationship，” Australian Strategic Policy Institute，April，2020.

3.无端质疑中俄等国可能将南极设备用于军事目的

澳大利亚官方智库的报告称，中国设立在南极洲的北斗地面接收站，以及中俄等国在南极使用许多科学设备(例如无人机，遥控潜水器，卫星技术和遥感设备)方面的知识和经验可以在其他地方用于军事目的。(16)Evan T Bloom，“Meeting Antarctica’s Diplomatic Challenges：Joint Approaches for Australia and the United States，” Australian Strategic Policy Institute，February 2022.因此，即使澳大利亚方面承认没有确凿证据表明南极洲的设施目前被用于“军事目的”，但仍强调要持续关注并监视中俄等国在南极的行动。

基于上述的地缘政治认知和战略考量，澳大利亚的南极政策毫无疑问将进一步与其地缘战略相绑定，通过加强与美英等西方国家的南极合作，以试图配合美国的全球战略，在南极事务上对中国形成制约。即“澳大利亚应努力确保拜登领导下的美国南极政策融入未来美国新政府建立的更基于规则的全球秩序，确保其不受与中国竞争的支配，并确保其继续符合南极条约体系的理想和规范”。但鉴于澳大利亚对华经贸需求，其在主张对中国的南极活动进行“监督”的同时，也强调要“避免由此引发澳中双边关系的紧张”。(17)Claire Young，“Eyes on the Prize：Australia，China，and the Antarctic Treaty，” Lowy Institute， Policy Brief，February 2021.可见，澳大利亚对华政策的矛盾性也体现在其对华南极政策上：既要“排华”，又不能过于“反华”而进一步激化双边矛盾。

三、新地缘政治格局下澳大利亚的南极战略诉求及政策调整

南极事务是澳大利亚的核心关切。对内，澳大利亚将南极政策归入国家总体发展战略中，特别是将南极地区的安全稳定、环境治理以及资源管理等方面纳入其国家整体战略进行部署。对外，澳大利亚则通过积极开展南极外交维护并扩展其南极利益。南极外交已成为澳大利亚外交的重要组成部分，其将重心置于维护南极条约体系以巩固澳大利亚作为南极事务引领国的地位，并强化在南极的实质性存在。

从这个角度看，澳大利亚的南极战略具有一定的稳定性。但在上述对南极地缘政治局势形成新判断的基础上，近年来澳大利亚南极政策也出现了一些微妙的转向，表现为澳大利亚为应对所谓的地缘政治压力而采取的主张和举措，特别是在南极外交、南极实际存在以及南大洋的活动能力等方面。可以说，澳大利亚已将南极事务视为在大国战略竞争中一张极为重要的“牌”：一方面，要维护本国在南极地区的战略诉求以及国家利益；另一方面，又希望利用在南极事务中的比较优势，运筹与中国和美国等国家的关系。

(一)澳大利亚的南极战略诉求

澳大利亚在南极的战略利益几乎是全方位的，包括“领土主权”、安全、政治、环境、科研和经济等方面，主要基于并围绕其南极领土主权声索展开。

澳大利亚地理上同南极接近，参与南极的历史也比较早，同时还是南极七个领土主权声索国之一，可以说是老牌的南极大国。南极在澳大利亚的整体国家战略中占有相当大的分量，澳大利亚一直将南极视为其后院和势力范围，其南极利益以及南极目标主要侧重以下几个方面：维护南极“领土主权”要求、确保南极大陆免于冲突和非军事化、保护南极环境、开展南极科研、从南极获得经济效益以及防范南极不可预知的发展等。(18)Australian Government，“Australian Antarctic Strategy and 20 Year Action Plan，” updated in February 2022.在诸多战略关切中，“领土主权”权益以及由此引发的南极安全关切，向来是澳大利亚南极战略利益的核心。

主权诉求是分析澳大利亚南极战略最关键的要素。澳大利亚的南极“领土主权”主张自1933年承袭于英国，其主权声索区面积占南极大陆总面积的42%(相当于澳大利亚国土面积的3/4)，被命名为“澳大利亚南极领地”(Australian Antarctic Territory，AAT)，且被列为国家遗产。但澳大利亚以及英国、新西兰、智利、阿根廷、挪威、法国等七个南极主权声索国的南极主权要求，并未得到国际社会的承认。1959年签订的《南极条约》暂时搁置了领土主权问题，对南极既有的主权主张既未承认也未否认，并禁止提出新的主权要求。这其实对既有的南极主权声索国有利。澳大利亚政府也一直将其对南极的“领土主权”主张，视为首要的南极战略考量。(19)Stuart Kaye，Donald R.Rothwel，“Australia’s Antarctic Maritime Claims and Boundaries，” Ocean Development and International Law，Vol.26，No.3，1995，p.198.澳大利亚通过国内立法、双边及多边外交等各种渠道，向国际社会展示其“主权权利”并谋求相关利益，包括对其所谓的“南极领地”进行实际管辖等。此外，2004年，澳大利亚率先向联合国大陆架界限委员会提交了涉南极区域的大陆架划界提案，欲借大陆架提案强化本国对南极海域的主权主张。澳大利亚提交的亚南极岛屿(赫德岛、麦克唐纳群岛以及麦夸里岛)外大陆架进入南极区域部分的申请，于2008年获得通过；涉南极大陆外大陆架的部分则要求暂不审议。(20)参见吴宁铂：《澳大利亚南极外大陆架划界案评析》，《太平洋学报》2015年第7期，第10页。

在澳大利亚界定的国家南极利益中，“保护南极洲免于战略性的或政治性的争端”是其首要内容，即维护南极洲的安全和稳定。(21)Commonwealth of Australia，“Australian Antarctic Strategy and 20 Year Action Plan，” 2022.在主权诉求的核心框架下，澳大利亚将南极的安全视为国家安全利益的组成部分。这种安全认知对澳大利亚而言既有利也有弊：一方面，对南极安全的重视促使澳大利亚加强在南极的资源投入，投入越多，获得的优势和便利也会越多，特别是在对其“南极领地”的管辖方面。另一方面，澳大利亚将对南极的主权声索视为国家特定及法定权利的一部分，对这种主张的挑战亦被视为对其国家安全的挑战。安全的考虑使得澳大利亚对其他国家在南极的存在和行动更为敏感。(22)Alan D.Hemmingst，“Beyond Claims：Towards A Non-Territorial Antarctic Security Prism for Australia and New Zealand，” New Zealand Yearbook of International Law，Vol.6，2008，pp.77-92.例如，2013年澳大利亚战略政策研究所(ASPI)曾发布研究报告《冷静思考：我们的南极策略选择》，对南极“军事化”提出警告，指出一些国家的南极科考站日趋“双功能化”，一旦其角色发生变化，成为卫星监测站，那么在未来十年中，世界主要大国有可能在南极洲爆发军事冲突。(23)ASPI report：“Cold Calculations：Australia’s Antarctic Challenges，” 21 October 2013.http：//www. aspi.org.au/publications/strategic-insights-66-cold-calculations-australias-antarctic-challenges/SI66_Antarctic.pdf [2023-03-17].这一论断当时就被认为是战略臆想。时至今日，澳大利亚仍对其他国家的南极科考站、科学设备的“双重利用”功能以及军事人员在南极的存在，持有高度戒备。

在现阶段大国战略竞争的背景下，作为美国的坚定盟友，澳大利亚对于中国在南极地区的活动尤为关切，澳智库宣称“将继续关注中国或者其他国家是否可能在南极洲采取某种具有安全含义的行动”(24)Evan T Bloom，“Meeting Antarctica’s Diplomatic Challenges：Joint Approaches for Australia and the United States，” the Australian Strategic Policy Institute，February 2022.。澳部分学者过度解读中国的南极政策，认为中国“希望通过其权利获取极地的领导权，并通过将极地等新疆域列入国家安全法范畴，为保护其在这些领域的潜在权益奠定国内法基础”。(25)John Garrick，“The Antarctic Treaty System is Vulnerable.As a Signatory，What can Australia do？” The Diplomate，13 January，2022，http：//guvinn.com/2022/01/time-for-australia-to-rethink-its-antarctica-policy/[2023-04-02].显然，这些看法纯粹出于地缘政治的考量，对于南极地区的和平与国际合作并不加分。

此外，南极非传统安全议题也成为澳大利亚南极安全利益的主要关切。特别是随着诸如气候变化、旅游、生物多样性养护、海洋保护区等新议题的兴起，南极地区的生态环境安全也成为澳大利亚关切的焦点议题。因此，澳大利亚积极倡导南极的环境保护，推动海洋保护区建设等涉及南极环境保护的领域被明确列为未来五年澳大利亚的南极工作重点之一。(26)Australian Government，“Australian Antarctic Strategy and 20 Year Action Plan，” updated in February 2022.

(二)澳大利亚南极政策的新动向

澳大利亚的南极政策有比较明显的延续性和稳定性。如上所述，维护澳大利亚的南极主权声索权益是其核心目标，可以说，澳大利亚的南极政策都是围绕这一核心目标展开的。为实现这一目标，澳大利亚将国家利益同南极条约体系结合起来，并通过维护南极条约体系的有效运行，强化对南极事务的影响力以及在南极的实质性存在。这是其一贯的南极政策走向。澳大利亚在南极条约体系形成、发展及运行的过程中发挥了重要作用，在南极条约体系相关协定的谈判与发展中扮演了重要角色，特别是通过拒绝批准1988年的《南极矿产资源活动管理公约》，转而推动《关于环境保护的南极条约议定书》的出台，对南极条约体系的发展走向产生了关键影响。这也体现了澳大利亚开展南极外交的出色表现，以及南极外交在其南极政策中的重要性。

当前在国际权力转移的背景下，澳大利亚依旧希望通过维护既有的南极治理格局，巩固其在南极事务中的主导地位，但面临来自各方力量对比变化等带来的压力。为应对澳大利亚在南极事务中面临的挑战，澳智库很早就建议澳大利亚在南极事务上“应自信地行动，通过最好的科研、最有效的环境保护措施以及最全面的南极地图及信息，确保澳在其‘南极领地’中全方位的领先地位，并提升南极意识中‘澳南极领地’的存在感”(27)ASPI report：“Cold Calculations：Australia’s Antarctic Challenges，” 21 October 2013.http：//www.aspi.org.au/publications/strategic-insights-66-cold-calculations-australias-antarctic-challenges/SI66_Antarctic.pdf[2022-12-25].。近些年，在中美大国战略竞争加剧的背景下，澳大利亚应对南极挑战的行动焦点转向通过密切与美国的同盟关系，在南极问题上与美西方国家尽量协调立场，借此巩固自己在南极事务上的影响力。2022年2月，澳大利亚政府对2016年发布的《澳大利亚南极战略及20年行动计划》进行了更新，在过去五年来取得成就的基础上，明确了未来五年的南极优先事项，并就澳南极政策的推进路径、重点领域等进行了明确的规划。

通过比较新旧两版南极战略计划并结合其近期的南极实践活动，可以发现受大国战略竞争影响，澳大利亚的南极政策调整有如下新动向。

1.以意识形态引领南极外交

澳大利亚向来积极开展南极外交，甚至有智库指出，澳大利亚的南极历程不应该只是基于国家外交的历程，它同时也应该成为国家自强的历程。(28)ASPI report：“Frozen Assets：Securing Australia’s Antarctic Future，” 5 April 2007.http：//www. aspi.org.au/publications/strategic-insights-34-frozen-assets-securing-australias-antarctic-future/SI34_Frozen_assets.pdf[2022-12-25].毫无疑问，南极外交已构成澳大利亚外交的重要组成部分。在新的地缘政治格局下，澳大利亚更看重南极外交服务于其南极战略及国家整体战略的作用，突出强调在南极外交上的着力与借力，力图借助盟友的力量维护其对南极国际治理的引领力和主导力，同时削弱、遏制 “竞争者”。具体表现为更注重与美国、英国等盟友的协调与合作，对于“非志同道合者”或被视为“地缘政治竞争者”的国家则更强调竞争面。

(1)进一步密切与美国等西方盟友的南极合作，在热点议题上相互协调立场

澳美之间保持了密切的南极合作往来，在ATCM和CCAMLR等南极决策平台上保持紧密沟通与相互支持。近年来，双方逐渐在南极海洋保护区、应对气候变化、南极渔业管理等热点议题上保持立场的一致。例如，在CCAMLR会议上，澳美两国都支持建立南极海洋保护区，也支持对方所提的海洋保护区提案。据称，澳美两国今后还将在如下领域加强合作：支持和加强南极条约体系、引领《南极条约》缔约方之间的科学合作、保护渔业资源并加强CCAMLR的渔业管理、推动南极海洋保护区建设、留意违反条约的行为等。(29)Evan T Bloom，“Meeting Antarctica’s Diplomatic Challenges：Joint Approaches for Australia and the United States，” Australian Strategic Policy Institute，February 2022.

澳大利亚另一个重要的南极合作伙伴是英国。其与英国于2021年5月发表了《澳英南极合作优先领域：2021—2026》声明，明确了未来五年双方的南极合作重点，包括开展年度南极对话、开展南极科学合作、南极项目的合作与相互支持、共同维护南极条约体系、南极遗产方面的合作等。(30)“United Kingdom-Australia Antarctic Co-Operation Priorities：2021-2026，” 25 May 2021.http：//assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/988611/United_Kingdom_-_Australia_Antarctic_co-operation_priorities_2021-2026_-_attachment.pdf[2023-04-02].此外，澳大利亚与法国、德国、挪威等西方国家在南极气候变化、海洋保护区、南极旅游等议题上也开展了密切合作。

(2)进一步防范“地缘政治竞争者”，在南极国际治理上展开竞争

在对华南极合作方面，澳大利亚近些年更强调双方在南极事务上的利益分歧与目标不同，以“泛安全化”、意识形态划界等思维看待澳中南极科研合作，提出在某些科研领域与中国要“审慎”开展合作，当出现利益分歧时，“一些领域的合作可能停止”。与此同时，澳试图通过扩大与韩国、印度等其他国家的南极合作，来降低对中国在南极科研合作方面的依赖。在南极视察上也凸显防范意识。“视察”工作是澳大利亚维护其在南极治理中的影响力甚至是加强其对南极主权声索区管制能力的一个重要手段。在新地缘政治环境下，澳大利亚新南极政策强调“将根据南极条约体系义务，开展进一步的南极视察”。在实践中，澳大利亚加大了南极视察的力度和范围，联合美国等西方国家对相关国家的科考站进行视察，还试图将视察范围扩展到南极地区的船舶；密切关注中国等所谓 “地缘政治竞争者”的南极活动情况。

2.通过加大南极投入应对地缘政治压力

澳大利亚的南极新政策强调加强南极作业、科研、后勤等全方位的能力建设，从而确保其在南极的长期优势以及对南极事务的引领地位。澳大利亚全面增强南极能力建设，很大原因是出于应对其所谓的“地缘政治压力”。具体举措如下：

(1)扩大南极项目的财政支持，加大对南极各领域的资源投入

2022年2月，澳大利亚宣布将在未来十年内增加8.044亿澳元用于南极项目。这一大笔财政资金将投入不同领域，最大的项目涉及东南极的运输和观测能力建设，包括新的世界级破冰船“努伊纳”号(RSV Nuyina)的运营以及南极内陆穿越能力、制图以及“移动台站”建设等。(31)Alessandro Antonello，“How Australia’s $800 Million Antarctic Funding Will Be Spent，” 24 Feb.2022.http：//www.themandarin.com.au/182497-how-australias-800-million-antarctic-funding-will-be-spent/[2023-04-02].澳大利亚称，新资金主要用于开展和完善南极科研活动，并推进新技术以支撑澳大利亚的南极计划。这一前所未有的巨额投入，被澳大利亚国内媒体视作为了抗衡中俄在南极的“崛起”以及地缘政治竞争。(32)Doug Dingwall，“Coalition Promises $804m in Funds to Extend Australia’s Reach into Inland Antarctica，” The Canberra Times， 21 Feb.2022.http：//www.canberratimes.com.au/story/7629476/funds-to-extend-australias-reach-into-inland-antarctica/[2023-04-02].

(2)加强南极作业能力和内陆穿越能力，增强在南极的实际存在

澳大利亚提出在接下来的15年里，将在南极设备与作业能力现代化方面着力，主要包括新破冰船“努伊纳”号的运营、南极内陆穿越能力建设以及澳大利亚现有的四个南极和亚南极全年科考站的基础设施现代化。(33)Australian Government，“Australian Antarctic Strategy and 20 Year Action Plan，” updated in February 2022.新的基建以及先进设备将赋予澳大利亚在南极的科研、作业、运输等方面更大的能力，从而进一步提升澳在南极的实际存在。南极的实际存在是一个国家南极影响力的物质基础与现实体现，作为老牌的南极强国，增强南极全方位能力建设、维护在南极事务中的影响力，也被视为澳大利亚在国际事务中可借以利用的一个筹码。

3.通过增强南大洋活动能力提升区域角色

澳大利亚的新南极政策强调对南大洋科研的重视和投入，加强在南大洋的存在，以增强澳在南极海域的活动能力以及南极科研能力。这也配合了澳大利亚“印太战略”中突出强调的“中等强国”雄心，即通过增强对南大洋相关议题的影响力，构建自身在“印太”地区的中等强国角色，同时提升澳大利亚在美国“印太战略”中的地位。(34)参见邱涛：《“印太战略”框架下澳大利亚对美政策研究——安全焦虑与“中等强国”的视角》，《世界经济与政治论坛》2021年第3期，第106—126页。

(1)通过增强南大洋领域的科研能力及活动能力，提升澳大利亚的“印太”角色

在2022年更新的《澳大利亚南极战略及20年行动计划》中，澳大利亚提出将“气候科学、海洋科学、加强澳在南大洋的存在”作为其南极科研的优先主题。其中，海洋科学以及“加强澳在南大洋的存在”尤其值得关注。澳大利亚强调“加强在南大洋的存在包括防止、阻止和消除非法、未报告、无管制(IUU)捕捞活动”。尽管这一点被放在科研领域里面谈，但在渔业资源竞争激烈以及海洋治理秩序转型的当下，可视为澳大利亚试图加强其对南极相关海域管治能力以及海上竞争力的一种新举措，也与QUAD机制下构建“印太海域态势感知伙伴关系”倡议相配合。

(2)通过加强对南大洋海洋议题的影响力，提升澳大利亚在“印太”事务中的话语权

随着“印太”地区逐渐成为大国战略竞争的重点区域以及海洋议题在全球治理中分量的增加，南大洋作为印太海域的一部分，成为各大国海洋战略竞争的热点地区之一。尤其是当前南极海洋保护区的热度一再攀升、南极海域渔业资源的竞争持续激烈，以及随着“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护与可持续利用协定”(简称“BBNJ协定”)的通过，南极海洋领域的治理将会成为未来南极治理的重点，各国的海上能力竞争也会日益白热化。澳大利亚计划加强海上能力建设，称将为其南大洋的重大科学和物流活动提供更大的海上支持，使其利于与其他国家的合作，以及海上应急能力建设，以更好地应对海上搜救事件等不可预见的事态发展。上述举措有助于增强澳大利亚对南大洋地区特别是海洋议题的影响力，从而提升其作为“印太”地区中等强国的角色。

四、澳大利亚南极政策调整对中澳南极合作的可能影响

鉴于澳大利亚在南极国际事务中的地理优势、历史优势以及实际存在，其南极政策的调整也会对南极国际治理带来一定程度的影响。例如，澳大利亚进一步与美西方国家“抱团”“排斥意识形态异己”的做法，使得南极国际治理的既有权力格局得以巩固。但是，这种地缘政治视角以及以意识形态划分阵营的做法在南极治理中进一步植入，将给南极国际合作带来更多的挑战和不确定性。在地缘政治变局下，澳大利亚南极政策的调整对中澳南极合作也会带来一定程度的影响。

中国与澳大利亚具有良好的南极合作传统。20世纪80年代初期，澳大利亚南极局接待了中国首批访问南极的科学家，中国有三个科考站位于澳大利亚南极主权声索区内。此外，中国在南极科研科考、交通运输以及后勤补给等领域，都与澳大利亚开展了实质性合作。2014年，习近平主席访问澳大利亚霍巴特期间，中澳双方签署了《中澳关于南极与南大洋合作的谅解备忘录》。中澳在南极事务上的合作可以说是良好且互惠的。

但如上所述，近年来在中美战略竞争持续加剧的背景下，澳大利亚紧随美国步伐，中澳关系紧张加剧，澳大利亚国内主流舆论对中国参与南极事务的态度也发生了明显转变，开始更多地从地缘政治的视角，看待中国的南极参与。(35)澳大利亚前南极局局长托尼·普莱斯(Tony Press)多次撰文表达此观点，澳大利亚前总理斯科特·莫里森(Scott Morrison)也数次从战略竞争的视角表达对中国南极活动的担忧。比较典型的言论可从2020年4月澳大利亚战略政策研究所发布的《保持警惕：管理澳中南极关系》特别报告中窥见一斑。(36)Anthony Bergin and Tony Press，“Eyes Wide Open：Managing the Australia-China Antarctic Relationship，” Australian Strategic Policy Institute，April 2020.该报告主要作者之一是澳南极局前局长，另一位作者是澳国防研究中心前主任，长期以来对澳南极政策有重要影响。该报告从地缘政治和战略较量的视角，强调中国南极事业的发展对澳大利亚南极利益构成威胁，主张澳政府重新评估对华南极合作，调整政策以约束中国的南极活动。双边层面上，澳大利亚在中澳南极合作上态度更为负面，强调要加强对中国南极科考站的视察活动、收紧塔斯马尼亚州与中国的南极科研合作等；多边层面上，澳大利亚试图利用中美战略博弈的契机，联合其西方盟友限制中国的南极国际影响力，以维护其对南极国际治理的引领性地位。这种地缘政治以及意识形态的视角，不仅有损中澳在南极领域的合作共赢，也损害了中澳双方友好互信。

随着澳大利亚政局的更替以及对中国的经贸等实际利益需求日增，近来澳大利亚正在试图缓和对华外交关系。澳大利亚总理阿尔巴尼斯称，将“寻求与中国建立稳定的平等伙伴关系”。2022年12月，澳大利亚外长黄英贤访华，被视为中澳关系的“破冰之旅”。不过，中澳关系的发展仍面临美国这一最大外部影响因素。美国将澳大利亚视为反华“先锋”，澳大利亚能否走出一条对华关系的理智之路仍待观察，这也将直接影响中澳南极合作的未来。

五、结 语

澳大利亚作为中等强国，在南极国际事务中一直扮演着引领者的角色。南极和南大洋区域亦被视为澳大利亚施展其软实力以及创造性外交的地区。(37)Benjamin Reilly，“Australia as a Southern Hemisphere Power，” Strategic Insights，July 2013.随着国际地缘政治格局的演化给南极国际治理带来的变化和挑战，以及国际社会对南极兴趣的与日俱增，澳大利亚要维护和巩固其在南极事务中的引领性地位面临一定的压力。特别是对周边和全球地缘政治格局的认知变化，使得澳大利亚在南极国际合作上受限于意识形态的考量，在此背景下，澳大利亚对其南极战略进行调整。

澳大利亚南极战略的调整看似轻微，却反映了新形势下老牌南极大国的地缘政治考量及其战略意图。然而，过度地从地缘政治的角度出发，显然会限制南极国际合作的包容性。期待澳大利亚能超越地缘政治思维，给南极国际合作带来更多的正面效应。实际上，中澳在南极领域开展务实合作是互惠共赢的，双方在南极科研、物流、人员救助等领域的合作，有助于发挥各自在南极国际参与的比较优势，推动南极国际治理的进一步发展。而且，中澳分别代表南极参与的新兴力量与守成力量，双方良好的合作，可以为南极国际合作精神的延续发挥示范效应。