联邦德国基辛格政府对民主德国的经济政策(1966—1969)

王 超

(中国社会科学院大学 历史学院,北京 102401)

在战后两德并立时期,基辛格政府是第三届联邦德国政府,也是唯一一届由联盟党和社民党组成的大联合政府。尽管该届政府只存在了3年时间,但这一时期正是联邦德国的德国统一政策的转折期。与前两届政府相比,基辛格政府能够正视战后德国的分裂局面不断加剧的事实,并对联邦德国的德国统一政策做出明显调整。不过,目前国内外学术界关于基辛格政府德国统一政策的研究主要集中于政治和外交层面,其研究重点在于基辛格政府东方政策的成败,基辛格政府对“哈尔斯坦主义”(1)联邦德国对民主德国的一项政策主张,即只有联邦德国有权代表整个德国,不承认民主德国,不同任何与民主德国建交的国家(苏联除外)建立或保持外交关系。的修正,基辛格执政时期两德高层的书信往来等。(2)代表性论著有:Dirk Kroegel,Einen Anfang Finden.Kurt Georg Kiesinger in der Auβen- und Deutschlandpolitik der Groβen Koalition,Berlin:De Gruyter Oldenbourg,1997; Oliver Bange,“Kiesingers Ost- und Deutschlandpolitik von 1966 bis 1969”,in Günter Buchstab,Hrsg.,Kurt Georg Kiesinger 1904-1988:Von Ebingen ins Kanzleramt, Freiburg:Verlag Herder,2005,S.455-500; Helmut Welge,Bundeskanzler Kurt Georg Kiesinger：Auβenpolitik mit Augenmaβ und Leidenschaft,Berlin:Berliner Wissenschafts-Verlag,2021; 葛君:《缓和的倒退?:1966—1968年联邦德国的“新”东方政策》,《德国研究》2011年第2期;陈弢:《幕后的推手?——联邦德国与“布拉格之春”》,《近现代国际关系史研究》2013年第2期;潘琪昌:《走出夹缝——联邦德国外交风云》第6章,中国社会科学出版社1990年版;丁建弘等编:《战后德国的分裂与统一:1945—1990》第9章,人民出版社1996年版;吴友法、邢来顺:《德国——从统一到分裂再到统一》第5章,三秦出版社2005年版。有关基辛格政府对民主德国的经济政策鲜有研究,尤其是从政策决策和实施的角度进行研究。事实上,基辛格政府十分重视通过加强两德经贸合作来抑制德意志民族进一步分裂。显然,基辛格政府对民主德国的经济政策是为其德国统一的目标服务,有必要对其进行深入研究。本文在综合运用官方解密档案、内阁会议纪要、政府文件汇编、统计年鉴、领导人回忆录等原始资料的基础上,全面考察基辛格政府对民主德国经济政策的调整与实施,剖析该政策调整的原因及其在“以接近求转变”政策中扮演的角色。

一、美苏缓和与基辛格政府的德国统一政策

自20世纪60年初起,美苏两国日益呈现出势均力敌的局面,形成了一种所谓的“恐怖平衡”,在彼此都能确保互相摧毁的情况下,双方都不敢冒发生直接军事冲突的风险,否则将会出现同归于尽的局面。此外,为了维护既得利益,美苏都希望维持战后欧洲和德国的分裂现状,并开始谋求相互间的妥协。美苏关系由此开始发生深刻转变,战后形成的美苏在欧洲的冷战对峙局势也随之慢慢解冻。美苏关系的缓和推动了东西方关系的缓和,但却导致战后德国的分裂局面进一步固化。联邦德国阿登纳政府的向西方一边倒政策和“哈尔斯坦主义”开始面临难以为继的困境。如果联邦德国继续拒绝同苏东国家改善关系,不仅会令自己陷入外交孤立,而且还会成为“一道阻碍别人前进的障碍,或成为一块阻碍缓和的绊脚石”。(3)[联邦德国]维利·勃兰特著、张连根等译:《会见与思考》,商务印书馆1979年版,第377页。可见,随着美苏关系从对峙走向缓和,联邦德国依靠西方盟国实力,对苏东阵营实行以对抗求统一的政策失去了现实基础。

1963年10月,艾哈德继阿登纳成为第二任联邦德国总理。艾哈德上任后便明确表示:“联邦德国政府愿意加强德国两部分人民之间的交往与联系,尽可能地巩固德国两部分间的访问与旅游交通。”(4)Klaus von Beyme,Hrsg., Die Groβen Regierungserklärungen der Deutschen Bundeskanzler von Adenauer bis Schmidt,München:Carl Hanser,1979,S.162;S.159.但他同时也强调:“联邦德国政府欲想办法解决德国问题,但不接受和承认民主德国政权以及在国际法上提升民主德国政权的地位。”(5)Klaus von Beyme,Hrsg., Die Groβen Regierungserklärungen der Deutschen Bundeskanzler von Adenauer bis Schmidt,München:Carl Hanser,1979,S.162;S.159.在民主德国的国家地位问题上,艾哈德政府可谓是完全继承了前任政府的衣钵,仍然固守不承认政策。不过,在没有弥合政治分歧的情况下,两德长期以来形成的相互对峙、对立与隔绝的局面是无法得到有效缓和的。因此在艾哈德执政期间,两德只是达成了一项圣诞节和新年期间西柏林市民访问东柏林的《通行证议定书》,使西柏林市民自柏林墙建立以来首次能够赴东柏林进行为期18天的探亲团聚。(6)Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik,Hrsg.,Dokumente zur Berlin-Frage 1944-1966,München:De Gruyter Oldenbourg,1987,S.572.与此同时,艾哈德政府开始主动同其他东欧社会主义国家恢复交往,特别是通过互设贸易代办处来发展双边贸易,改善相互关系。艾哈德政府的东方政策旨在分化苏东阵营,使民主德国陷入孤立。然而,由于艾哈德政府延续了“哈尔斯坦主义”,其东方政策并没有取得实质性成果。

1966年12月,基辛格领导的大联合政府宣告成立。与前两届政府相比,基辛格政府更加正视战后德国分裂对峙的现实,并明确表达了愿意进一步加强两德各领域交流与合作的意愿。12月13日,基辛格总理在首个政府声明中强调:“我们愿尽全力促进同德国另一部分之间的人员、经济和思想联系。……我们将努力扩大德国内部贸易(7)特指两德(含西柏林)之间的贸易,联邦德国视其为一种特殊的“国内”贸易。,同时寻求一个扩大信贷规模的可能性,以及通过特定的组织措施来加强德国两部分之间的联系。”(8)Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen,Hrsg.,Texte zur Deutschlandpolitik,Reihe Ⅰ/Bd.1,Bonn:Deutscher Bundes-Verlag,1968,S.24-25;S.25.不过,基辛格政府在对民主德国政策的基本原则上未有太大突破。基辛格公开表示:“联邦德国政府同德国另一部分当局之间建立联系的必要性并不意味着对第二个德意志国家的承认。”(9)Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen,Hrsg.,Texte zur Deutschlandpolitik,Reihe Ⅰ/Bd.1,Bonn:Deutscher Bundes-Verlag,1968,S.24-25;S.25.

尽管如此,基辛格政府的德国统一政策仍体现了务实与缓和的特征。特别是在促进两德经贸合作,改善两德对立关系的同时,基辛格政府还高度重视推动欧洲缓和进程。1967年4月,基辛格总理在一份政府声明中讲道:“联邦德国愿意缓和德国两部分之间的关系。德意志内部关系的缓和是欧洲缓和的一个组成部分,两者有着千丝万缕的联系。”(10)Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen,Hrsg.,Texte zur Deutschlandpolitik,Reihe Ⅰ/Bd.1,S.45-46;S.69-70.此外,考虑到未来德国统一后的体量会骤然增加,这将不可避免地打破欧洲当前的平衡状态,势必会招致强大的外部阻力,基辛格总理由此得出这样一个结论:只有通过将整个德国长期融入欧洲和平秩序,同时克服欧洲东西部之间的冲突,(两德)统一作为一种渐进式的“共同成长”才有可能成为现实。(11)Dieter Oberndörfer,Hrsg.,Die Groβe Koalition 1966-1969.Reden und Erklärungen des Bundeskanzlers,Stuttgart:Deutsche Verlags-Anstalt,1979,S.77.

与前两届政府不同,基辛格政府不再将民主德国排除在谈判对象之外,而是愿意与对方进行政治沟通。在这一时期,两德高层开始以书信往来的形式进行对话。不过,由于双方在单独代表权这一核心问题上存在立场上的分歧,两德间的政治对话未取得实质性进展。例如,1967年5月,民主德国总理斯多夫致函联邦德国总理基辛格,要求就两德关系正常化问题进行直接谈判,但必须以联邦德国承认民主德国为先决条件,并且联邦德国必须放弃单独代表权主义。(12)Neues Deutschland vom 12.5.1967.基辛格在回信中明确拒绝了斯多夫的要求,并表示:“那种在政治上和国际法上分裂德国的要求有悖于全德人民的意志。双方应当为了欧洲局势的缓和以及全德人民的利益,促进相互间在人员、经济、思想上的交流。”(13)Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen,Hrsg.,Texte zur Deutschlandpolitik,Reihe Ⅰ/Bd.1,S.45-46;S.69-70.之后,双方又多次进行书信往来,但并没有达成任何共识。

在继续加强与西方盟国合作的同时,基辛格政府进一步缓和同东欧其他社会主义国家的关系,并对“哈尔斯坦主义”做出修正。联邦德国于1967年同罗马尼亚建交,次年又与南斯拉夫恢复外交关系。然而,由于这两个国家都与民主德国保持着外交关系,联邦德国为此提出了所谓的“先天缺陷理论”,即这些国家在战后隶属于苏联领导的东欧社会主义阵营,它们同民主德国建交并非是完全自主决定的,因此可以不受“哈尔斯坦主义”的束缚。(14)Heinrich August Winkler,Der lange Weg nach Westen： Deutsche Geschichte II, vom “Dritten Reich” bis zur Wiedervereinigung,München:C.H.Beck,2000,S.260.不过,正当联邦德国同东欧部分国家的关系有所改善之际,1968年的“布拉格之春事件”使基辛格政府的东方政策遭受沉重打击。

尽管基辛格执政期间未能化解两德长期存在的政治分歧,实现关系正常化,其东方政策也遭遇了重大挫折,但其具有务实和缓和风格的德国统一政策深深地影响了两德经济关系。为了缓和两德间的政治对峙,维护两德人民的统一意愿,基辛格政府积极寻求扩大两德经贸合作,以加强德意志内部的联系与交流,并取得了一定的成效。这一时期联邦德国对民主德国经济政策的务实性以及德国内部贸易的自由化发展都充分体现了这一点。

二、基辛格政府对民主德国经济政策的调整与实施

自1949年德国正式分裂以来,德国内部贸易始终是联邦德国对民主德国经济政策的重要实践平台。对于联邦德国而言,德国内部贸易并非对外贸易(15)联邦德国对原产于民主德国的货物免征关税和农产品附加税,对输往民主德国的货物免征出口税。德国内部贸易在一些国际条约中也被赋予了“内部贸易”的特殊地位。参见王超:《阿登纳时期联邦德国对民主德国的经济政策(1949—1963)》,《世界历史》2022年第4期,第110页。,这是因为它与德国问题相互关联。作为德国两部分之间最强有力的纽带,它兼具象征意义和实际作用。这一特殊贸易的前身是基于《波茨坦协定》中“维持德国经济统一”原则(16)Ingo von Münch,Hrsg.,Dokumente des geteilten Deutschlands,Bd.1,Stuttgart:Alfred Kröner,1976,S.35.的德国内部区域贸易(占领区间的贸易)。20世纪50年代至60年代初,受美苏冷战对峙和阿登纳政府“实力政策”的影响,联邦德国一方面将德国内部贸易作为链接德国两部分的纽带,同时用于保障西柏林的经济安全,另一方面又将其当作一种施压工具,特别是在西柏林通道遭遇干扰的时候。因而这一时期的德国内部贸易经历了曲折的发展历程。除受限于冷战紧张局势之外,德国内部贸易还掣肘于种种苛刻的贸易法规和自身结构性失衡问题。这些不利因素极大地钳制了德国内部贸易的发展,同时也严重地抑制了它的桥梁纽带功能。

1963年,为克服柏林墙对两德人员互访产生的巨大障碍,艾哈德政府上台后表示愿意扩大德国内部贸易并为之提供一笔贷款,以换取民主德国在两德旅行交通方面的让步。(17)Margarethe Müller-Marsall,Hrsg.,Archiv der Gegenwart：Deutschland 1949-1999,Bd.4,1962-1966,Sankt Augustin:Siegler Verlag,2000,S.3433.然而,艾哈德政府继续奉行“哈尔斯坦主义”,且不愿废除《柏林协定》(18)该协定是德国内部贸易的法规基础及权限框架。它于1951年签订,经1960年修订一直持续到两德统一。参见Ingo von Münch,Hrsg.,Verträge Bundesrepublik Deutschland-DDR,Berlin:De Gruyter,1973,S.15-21.中的“撤销条款”(19)该条款允许联邦德国在毫无理由的情况下,取消向民主德国输出钢、铁、煤炭等重要货物。联邦德国可以借此回应任何干扰西柏林通道的行为。参见Bundesministerium der Justiz,Hrsg.,Bundesanzeiger,Nr.18,vom 26.Januar 1961,Köln:Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft,1961,S.2.,民主德国因而没有做出回应,两德间的冰冷关系也没有解冻。1966年底,基辛格入主总理府后,出于尽早实现两德关系破冰的考虑,联邦德国开始对民主德国采取更为积极的经济政策。基辛格总理在圣诞夜讲话中着重强调了加强两德经贸合作的重要性,他讲道:“通过保障德国内部贸易的持续发展来加强两边人民的交流,不仅可以促进全德人民的团结,同时也可以改善德国另一部分人民的生活条件。”(20)Presse- und Informationsamt,Hrsg.,Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung Nr.162 vom 29.12.1966,Bonn:Deutscher Bundes-Verlag,1966,S.1315.此后,联邦德国开始积极为两德经贸合作创造良好氛围,提供有效保障,减少限制措施。

(一)提供联邦担保与信贷支持

1967年3月,为了促进联邦德国企业在德国内部贸易中的资本货物输出,基辛格政府开始为其提供联邦担保。资本货物的担保范围被扩大至一般政治风险。基辛格政府则根据联邦德国企业同民主德国企业的合同履约情况提供额外的经济担保。(21)Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen,Hrsg.,Texte zur Deutschlandpolitik,Reihe Ⅱ/Bd.5,Bonn:Deutscher Bundes-Verlag,1979,S.138.该措施一方面可以消除联邦德国企业因政治风险引发的种种顾虑,鼓励它们同民主德国企业签订长期贸易协议,另一方面针对日益激烈的国际竞争,也可以保障它们在民主德国市场中的竞争优势。

除帮助联邦德国企业降低在德国内部贸易中的投资风险外,基辛格政府还为扩大两德经济合作提供信贷支持。例如,1967年4月,基辛格总理就加强两德经济关系提出具体建议:提供公共担保和发放信贷额度;建立能源交换市场以及建造联合的电力运输网;商讨建立经济、技术共同体。(22)Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen,Hrsg.,Texte zur Deutschlandpolitik,Reihe Ⅰ/Bd.1,S.46-47.次月,工业设备融资协会宣告成立。经由该协会可以申请中期贷款,为向民主德国提供的货物和服务融资。该协会支配着两笔各1.5亿联邦德国马克的限额贷款资金。(23)Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen,Hrsg.,Zehn Jahre Deutschlandpolitik：die Entwicklung der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik 1969-1979:Bericht und Dokumentation,Bonn:Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen,1980,S.28.

(二)废除《柏林协定》中的“撤销条款”

为了进一步向民主德国释放缓和信号,基辛格内阁就是否废除《柏林协定》中的“撤销条款”进行了讨论。该条款自引入《柏林协定》之初就遭到民主德国的抨击。民主德国认为联邦德国能够借此对其进行敲诈。(24)Neues Deutschland vom 2.12.1963.1967 年 5 月,联邦德国经济部长席勒向联邦内阁提议废除“撤销条款”,并建议联邦德国外交部就此事与西方盟国进行磋商。该提议随后得到联邦内阁的通过。6 月 28 日,西方盟国驻德代表也同意了这一提议。8月16日,联邦德国正式宣布废除《柏林协定》中的“撤销条款”。(25)Walter Naasner,Bearb.,Kabinettsprotokolle der Bundesregierung,Bd.20,1967,München:De Gruyter Oldenbourg,2010,S.83-84.

席勒部长随后对外宣称,联邦德国在认真权衡利弊后决定废除“撤销条款”。该条款是1951年《柏林协定》于1961年初重新生效时由联邦德国引入的。众所周知,1951年《柏林协定》曾于1960年9月暂时性中止。(26)1960年9月,民主德国对西柏林通道采取了严格的管控措施,联邦德国遂以暂时中止《柏林协定》作为回应。参见Ralf Behrendt,Bearb.,Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung,Bd.13,1960,München:De Gruyter Oldenbourg,2004,S.338-339.联邦德国认为,“撤销条款”已经过时了,它不利于德国内部贸易的进一步扩大。(27)Margarethe Müller-Marsall,Hrsg.,Archiv der Gegenwart：Deutschland 1949-1999,Bd.5,1966-1970,Sankt Augustin:Siegler Verlag,2000,S.4344;S.4351;S.4702.基辛格政府的这一举措表明,联邦德国不再将德国内部贸易作为一种施压手段,同时也表现出联邦德国希望缓和两德关系的姿态。

(三)提供税费优待和减少配额限制

1967年9月,联邦德国经济部和财政部共同颁布了针对德国内部贸易的衡平法规。该法规为向民主德国输出货物和从民主德国购入货物提供税费优待。联邦德国企业向民主德国交付货物时可以免征增值税,同时保留进项税的减免,它们从民主德国购入货物时则有权按一定比例减少营业税税额。(28)Margarethe Müller-Marsall,Hrsg.,Archiv der Gegenwart：Deutschland 1949-1999,Bd.5,1966-1970,Sankt Augustin:Siegler Verlag,2000,S.4344;S.4351;S.4702.该法规旨在防止因联邦德国实行增值税制度而对德国内部贸易造成干扰。

1号交通洞进口段位于板涧河左岸岸坡的坡脚处，地面高程290～310 m，地形较缓。主要地层为第四系全新统洪冲积（Q4pal）低液限粉土夹碎石混合土及卵石混合土，岩体松散软弱围岩极不稳定，级配不良胶结性差、松散，卵石混合料为棕黄—土黄色，混杂堆积，磨圆差、分选差，局部夹有粉砂土层及透镜体，泥沙质胶结，以砂砾石为主，粉土次之，松散围岩无自稳能力，极不稳定，砂砾石级配不良，松散无自稳能力，无胶结，分选性差，磨圆度差，围岩极不稳定，围岩分类为Ⅴ类，规模较大的变形和破坏可能发生。

与此同时,联邦德国开始逐步解除对德国内部贸易中的一些货物在数量上或金额上的限制。1967年12月底,德国内部贸易中三分之一的工业产品被基辛格政府取消了配额限制,另有三分之一的工业产品的配额额度提高了1600万联邦德国马克。尽管如此,民主德国仍然对德国内部贸易中尚存的一些苛刻条例和限制措施表示不满。民主德国总理斯多夫在人民议院发表声明称:“联邦德国最近废除了一些早先出台的片面规定,其中包括歧视性的‘撤销条款’。然而,这些都无法回避一个事实,即联邦德国依然是阻碍德国内部贸易发展的主要因素。联邦德国当局多年来颁布繁多的法令、法规以及复杂的招标程序,导致两德贸易变得困难。我们与联邦德国企业界都同意,是时候该废除联邦德国阻碍德国内部贸易发展的所有附加及特定条款了。”(29)Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen,Hrsg.,Texte zur Deutschlandpolitik,Reihe Ⅰ/Bd.1,S.141-142.

(四)签订新的贸易协议

1968年12月,两德谈判代表就德国内部贸易达成了一项新协议。(30)Deutschland-Archiv：Zeitschrift für Fragen der DDR und der Deutschlandpolitik,Köln:Wissenschaft und Politik,1969,S.81-83.该协议包含四项主要内容:一是长期悬而未决的石油补偿金问题得到解决。1968年底和1969年底,联邦德国分别把6000万联邦德国马克转入结算账户(31)德国内部贸易不是现金支付。两德中央银行互设一个对方的结算账户,定期进行账户清算。,并按这些金额向民主德国交付机器和资本货物。联邦德国还对未来不支付石油补偿金的燃料交付设定了新的配额。(32)该笔款项是对民主德国因联邦德国石油补偿金变更而收入减少的一种补偿。自1969年起,民主德国每年向联邦德国交付3000万联邦德国马克的柴油和2000万联邦德国马克的汽油,联邦德国则不再支付补偿金。参见Michael Hollmann,Bearb.,Kabinettsprotokolle der Bundesregierung,Bd.21,1968,München:De Gruyter Oldenbourg,2011,S.483; Deutschland-Archiv：Zeitschrift für Fragen der DDR und der Deutschlandpolitik,Köln:Wissenschaft und Politik,1968,S.592.二是相比1968年,双方到1975年对机器、车辆和电工产品的年度配额增加一倍以上。三是无息透支贷款额度将根据民主德国的交付额进行调整,具体数额相当于联邦德国上一年度购入额的25%。因此,1969年的无息透支贷款额度提升至3.6亿联邦德国马克,比1959年以来固定的2亿联邦德国马克额度增加了80%。(33)1975:Der Swing im innerdeutschen Handel,14.Februar 1975 (Anlage 1),BArch B 288/426,Bl.2.由于无息透支贷款有助于增加贸易逆差一方的购买量,因此在随后的几年里,德国内部贸易额呈现出强劲的增长势头。四是清算期限被废除。结算账户清算以往是在每年年中商定的。随着清算期限的废除,双方签订长期合同的障碍被消除了。

联邦德国谈判代表在随后发表的一份声明中表示,新协议已为德国两部分间长期和连续的贸易关系创造了新的条件。双方可以顺畅地进行货物流通。(34)Margarethe Müller-Marsall,Hrsg.,Archiv der Gegenwart：Deutschland 1949-1999,Bd.5,1966-1970,Sankt Augustin:Siegler Verlag,2000,S.4344;S.4351;S.4702.联邦德国经济部长席勒在当天的新闻发布会上着重指出:“联邦德国致力于扩大的德国内部贸易不是对外贸易。我们希望缓和而不是僵化德国两部分之间的关系。我们希望弥合而不是加深德意志民族的分裂。”(35)Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen,Hrsg.,Texte zur Deutschlandpolitik,Reihe Ⅰ/Bd.3,Bonn:Deutscher Bundes-Verlag,1970,S.137-138.民主德国也对新协议的签署做出表态,称新协议中的这些安排是朝着消除贸易壁垒迈出的一步。它们为贸易双方服务,符合商业伙伴的利益。(36)Neues Deutschland vom 6.12.1968.

(五)简化审批流程与提高配额额度

为了持续推进德国内部贸易自由化便利化,基辛格政府不断简化德国内部贸易中的审批流程,从而在一定程度上改善了德国内部贸易的一些顽疾。1969年1月,联邦德国颁布德国内部贸易法规之“第2号普通许可”后,联邦德国输往民主德国的一半货物不再需要申请“个别许可”,只需在联邦商业经济局登记备案即可。(37)Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen,Hrsg.,Zehn Jahre Deutschlandpolitik：die Entwicklung der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik 1969-1979:Bericht und Dokumentation,S.28;S.29.同年12月,联邦德国颁布德国内部贸易法规之“第3号普通许可”后,民主德国输往联邦德国的一半货物免于申请“个别许可”。(38)Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen,Hrsg.,Zehn Jahre Deutschlandpolitik：die Entwicklung der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik 1969-1979:Bericht und Dokumentation,S.28;S.29.由于审批流程的持续改进,联邦德国企业可以更加积极地同民主德国企业开展贸易往来,节省了因等待审批结果所造成的额外成本。

1969年3月26日,基辛格内阁召开会议讨论了联邦经济部的一项提议,即为了促进德国内部贸易便利化,在6个月内取消德国内部贸易框架内45个货物类别中34个货物类别的配额限制。该提议得到了大部分内阁成员的支持。例如,联邦流离失所者、难民与战争受害者部长温德伦认为,取消配额带来的好处多于坏处。联邦参议院及各州事务部长施密德也表示,(两德)经济相互依存关系的改善在政治上是有利的。由于联邦经济部未提交书面议案,因此这次内阁会议没有对此进行投票表决。尽管联邦经济部最终没有取消相应的配额限制,但提高了民主德国输出货物的配额额度。(39)Michael Hollmann,Bearb.,Kabinettsprotokolle der Bundesregierung,Bd.22,1969,München:De Gruyter Oldenbourg,2012,S.164-165.

基辛格执政期间,德国内部贸易额从1967年的27.45亿联邦德国马克增至1969年的37.34亿联邦德国马克。(40)Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen,Hrsg.,Texte zur Deutschlandpolitik,Reihe Ⅲ/Bd.6,Bonn:Deutscher Bundes-Verlag,1989,S.544.不过,1967年至1968年,受限于德国内部贸易的不平衡性问题(41)民主德国每年从联邦德国输入的产品多于其供应的产品,导致其在德国内部贸易中连年出现贸易逆差。以及民主德国石油供应的中止,德国内部贸易的增幅有限——仅增加了1.64亿联邦德国马克。随着联邦德国一系列贸易便利化措施的实施以及两德间新的无息透支贷款协议的达成,德国内部贸易额在随后的几年里快速增长,呈现出良好的发展态势。例如,1970年德国内部贸易额为45.48亿联邦德国马克,1971年增至52.36亿联邦德国马克。(42)Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen,Hrsg.,Texte zur Deutschlandpolitik,Reihe Ⅲ/Bd.6,S.544.

综上所述,基辛格政府执政后调整了联邦德国对民主德国经济政策的方向,其政策特征从“既合作又限制”转为“以合作促缓和”。联邦德国这一时期已清楚地意识到,在尚未实现两德政治谅解的情况下,保持和加强德国两部分地区沟通联系的一个重要途径便是深化双边经贸合作,扩大德国内部贸易规模。这有助于带动双边人员往来和各领域交流,拉紧两德人民的情感纽带和利益联结。紧密的经济关系和频繁的人员往来有利于营造缓和的氛围,为政治关系的逐步解冻创造有利的内部条件。从1967年起,联邦德国持续为德国内部贸易自由化便利化进行政策松绑,就是朝着这个方向迈出的第一步。

三、基辛格政府对民主德国经济政策调整的原因

(一)国际形势变化和社民党德国统一政策理念的影响

基辛格执政时期,美苏关系和东西方关系已从全面对抗转向竞合共存。由于柏林墙建立后,美苏在维持战后欧洲现状上达成妥协,一直悬而未决的德国问题也被搁置起来。与此同时,民主德国的政权逐步得到巩固,在国际社会上获得更多正式承认的趋势日益明显。在这种情况下,联邦德国建国以来所奉行的强硬统一政策失去了着力点。国际形势的变化成为联邦德国对其过时僵化的政策进行调整的现实要求。与此同时,联邦德国的一些政治家也开始重新考虑实现德国重新统一的可行道路问题。

1963年7月,西柏林市长勃兰特(社民党人)及其亲密顾问巴尔在图青市基督教学院发表的演讲中谈及德国问题。勃兰特讲道:“对于我们的人民而言,除了不断尝试打破东西方之间固化的阵营壁垒以外,没有其他的和平统一的前景。……我们需要找到尽可能多的真正的接触点和尽可能多的有意义的交流。这是一种转变政策。”(43)Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen,Hrsg.,Dokumente zur Deutschlandpolitik,Reihe IV/ Bd.9,Frankfurt am Main:Alfred Metzner Verlag,1978,S.567-568;S.573-574.巴尔也表示:“德国的重新统一不是一次性行动,而是一个拥有多个步骤和多个阶段的进程。……美国总统制定了这样一种模式,即积极同苏东阵营发展贸易,将这种模式应用到德国,则会开辟一个异常广阔的领域。……现在的问题在于,是否有办法使(两德)边界与柏林墙变得松动。这是一个可以用一种模式来表达的政策:以接近求转变。”(44)Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen,Hrsg.,Dokumente zur Deutschlandpolitik,Reihe IV/ Bd.9,Frankfurt am Main:Alfred Metzner Verlag,1978,S.567-568;S.573-574.勃兰特和巴尔的上述思想成为后来社民党德国统一政策和东方政策的理论基础,同时也在日后联邦德国对民主德国经济政策的调整中发挥了指导作用。

1966年底,随着联盟党—社民党大联合政府正式成立,社民党的一些政治家进入政府内阁,例如勃兰特成为联邦副总理兼外交部长,席勒担任联邦经济部长,魏纳出任联邦全德事务部长。就这样,社民党的德国统一政策理念也随之融入基辛格政府的决策当中。联邦全德事务部和联邦外交部致力于缓和联邦德国与民主德国在内的苏东阵营国家间的关系,联邦德国主管德国内部贸易的联邦经济部多次提议扩大德国内部贸易,并为之采取了一系列影响深远的措施。上述联邦德国政府部门的积极举措充分体现了社民党“以接近求转变”政策的理念,同时也得到了联邦总理基辛格(联盟党人)的支持。正是由于这一时期联邦德国的德国统一政策发生了变化,德国内部贸易的角色和功能被重新定位,并由此更加受到重视。基辛格政府从德国内部贸易中看到了促进两德关系缓和的可能性。

(二)联邦德国经济实力的强力支撑

随着联邦德国经济实力的不断增强,它在追求自身经济、政治、安全以及民族利益时获得了更大的行动空间。经过近20年的快速发展,联邦德国已经从一个几乎沦为废墟的国家逐步成长为“欧洲经济火车头”。特别是,联邦德国是一个工业和贸易大国,早在20世纪60年代初,联邦德国的工业生产和商品输出就已在资本主义世界中位列第二,仅次于美国。到了60年代末,联邦德国在西方世界中成为仅次于美国和日本的世界第三大经济体。(45)复旦大学资本主义国家经济研究所:《战后联邦德国经济》,上海人民出版社1975年版,第5—8页;Harald Winkel,Die Wirtschaft im geteilten Deutschland 1945-1970,Wiesbaden:Franz Steiner Verlag,1974,S.118.

20世纪60年代中期,联邦德国开始利用自身的经济力量作为战略武器,以服务于其政治目标和利益。联邦德国财政部长施特劳斯称:“只有当一项坚定的政策把经济实力和政治实力结合起来,使两者相互对应时,经济实力才会转化为政治实力。”(46)Otto Zierer,Franz Josef Strauβ.Lebensbild,München:Herbig,1979,S.359.“今日(联邦德国)之经济力量取代了德皇凯泽时期的步兵师团。”(47)[美]埃德温·哈特里奇著、范益世译:《第四帝国的崛起》,世界知识出版社1982年版,第4页。显然,对于联邦德国而言,经济力量已经比军事力量更容易形成现实的政治影响力。联邦德国已经成为一个“经济政治”国家,“经济政治”代替了地缘政治。(48)[美]埃德温·哈特里奇著、范益世译:《第四帝国的崛起》,第27、316页。因此,大联合政府自成立之初就谋求加强与民主德国和其他东欧国家在经贸领域的合作,希望以此获得更大的政治回旋余地,扩大它在苏东阵营(尤其是民主德国)的政治影响力。可以说,联邦德国强大的经济实力为基辛格政府对民主德国经济政策的调整与实施提供了物质保障。

(三)维护联邦德国企业的经济利益

相比前两届政府,基辛格政府更加重视联邦德国企业的利益诉求,并积极为其创造更多有利条件,特别是尽力满足它们在扩大与民主德国经济合作上的需求。1967年10月11日,基辛格内阁开会讨论了西柏林工商界提出的关于促进两德经贸合作的一揽子提议,诸如西柏林企业计划向民主德国交付一座价值2 亿联邦德国马克的发电厂,并以民主德国向西柏林的电力供应(每年 3000 万联邦德国马克)抵消这笔建造费。此外,未来5年联邦德国每年向民主德国额外交付 80 万吨(价值5000万联邦德国马克)硬煤,民主德国则须同意建设一条从联邦德国到西柏林的输电线路,以及联邦德国在无需考虑边界走向的情况下,在赫尔姆施泰特附近开采2000 万吨褐煤。德意志联邦银行则将德国内部贸易中的无息透支贷款额度增加 1 亿联邦德国马克,达到 3 亿联邦德国马克,结算账户清算再暂停两年。联邦内阁在会上批准了上述提议。(49)Walter Naasner,Bearb.,Kabinettsprotokolle der Bundesregierung,Bd.20,1967,München:De Gruyter Oldenbourg,2010,S.476-477.

值得注意的是,自20世纪60年代初起,德国内部贸易开始面临日益激烈的国际竞争,这与民主德国积极发展同其他西方工业国的经贸关系直接相关。到了1966年,经合组织国家与民主德国之间的贸易额已占民主德国贸易总额的9.7%,德国内部贸易额则占民主德国贸易总额的10.2%。(50)Staatliche Zentralverwaltung für Statistik,Hrsg.,Statistisches Jahrbuch der Deutschen Demokratischen Republik：1968,Bd.13,Berlin (Ost):Staatsverlag der Deutschen Demokratischen Republik,1968,S.374-375.相比1965年,民主德国与经合组织国家之间贸易的增长率为64%,德国内部贸易的增长率为56%。(51)Margarethe Müller-Marsall,Hrsg.,Archiv der Gegenwart：Deutschland 1949-1999,Bd.5,1966-1970,S.4419.来自西方盟友的贸易竞争在一定程度上也促使基辛格政府放松了对德国内部贸易的管制,以提升德国内部贸易的经济吸引力。除此之外,这也是为了维护联邦德国的政治利益。1965年,艾哈德总理曾公开表示:“德国内部贸易首先具有政治功能。西方国家与民主德国间贸易的增长会使德国内部贸易的政治功能失去效力。”(52)Margarethe Müller-Marsall,Hrsg.,Archiv der Gegenwart：Deutschland 1949-1999,Bd.4,1962-1966,S.3809.

(四)抑制民主德国的划界政策

基辛格政府对民主德国经济政策的调整还与民主德国的划界政策密切相关。民主德国建国后曾积极争取德国统一。其1949年宪法明确规定:“德国是由德国各州组建的一个不可分割的民主共和国。……只存在一个德国国籍。”(53)Rudolf Schuster,Hrsg.,Deutsche Verfassungen,München:W.Goldmann,1981,S.189,212.20世纪50年代中期,随着美苏全面冷战对峙以及两德分别加入东西方阵营,德国统一问题陷入僵局。1961年初,在经历《柏林协定》暂时中止和重新恢复的插曲之后,民主德国开始同联邦德国在经济上划清界限,其具体表现形式是《民主德国国家计划委员会1961年1月4日关于确保民主德国经济免受联邦德国军国主义分子恣意破坏的决定》(54)Matthias Judt,Hrsg.,DDR-Geschichte in Dokumenten：Beschlüsse,Berichte,interne Materialien und Alltagszeugnisse,Berlin:Christoph Links Verlag,1998,S.154-155.的出台。民主德国在所谓“清除干扰”行动的背景下,将对外贸易更多地转向社会主义东方阵营,同时寻求用本国产品替代联邦德国的产品。“清除干扰”行动的花费约为10亿民主德国马克。(55)André Steiner,Von Plan zu Plan：Eine Wirtschaftsgeschichte der DDR,Berlin:Aufbau-Taschenbuch Verlag,2007,S.125.尽管民主德国为此付出很大的代价,但实际执行效果不佳。到20世纪60年代中后期,该行动最终不了了之。

此外,民主德国还试图在其他领域同联邦德国划清界限。1964年初,民主德国开始向本国公民颁发新的身份证,并在上面明确注明“民主德国公民”,以此对全德人民共同的国籍发起挑战。同年12月,民主德国对来自非社会主义国家的访问者实行最低兑换额制度,以减少西方国家尤其是联邦德国对其公民的影响。(56)还有一个原因是,民主德国对基本食品、乘车费用、文化与体育等设施给予了财政补贴,其物价水平低于西方。参见[德]埃贡·克伦茨编、王建政译:《柏林墙倒塌30年记:原民主德国方面的回顾与反思》,社会科学文献出版社2021年版,第30—31页。按规定,联邦德国游客访问民主德国期间,每天须按照1∶1的汇率(57)联邦德国马克的价值高于民主德国马克。两德马克当时的黑市汇率约为1∶4。参见Jonathan R.Zatlin,The Currency of Socialism：Money and Political Culture in East Germany,Cambridge and New York:Cambridge University Press,2007,p.169.用联邦德国马克兑换5民主德国马克。西柏林游客每天的最低兑换额度为3民主德国马克。退休人员和儿童免于强制兑换义务。(58)Margarethe Müller-Marsall,Hrsg.,Archiv der Gegenwart：Deutschland 1949-1999,Bd.4,1962-1966,S.3629.随后,民主德国逐步从统一立场上后退。1968年4月,民主德国对其1949年以“全德”为基础的宪法进行了修改,开始称自己为“德意志民族的社会主义国家”(59)Rudolf Schuster,Hrsg.,Deutsche Verfassungen,S.243.,将宪法的适用范围缩小至只适用于民主德国。同年6月,民主德国又将最低兑换额度翻倍,再次增加了访问者的出行成本。

为了应对民主德国愈演愈烈的划界政策,基辛格政府尝试利用经贸合作拉近两德之间的距离,因为经济接触也会创造人员往来,促进信息交流,减少彼此间隔阂。此外,联邦德国还试图通过扩大德国内部贸易减少苏联对民主德国的影响。基辛格总理在联邦议院发表讲话时称:“苏联努力将民主德国的经济牢固地结合到东方阵营的经济体制中。我们必须尝试扩大同德国另一部分的经济联系。”(60)Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen,Hrsg.,Texte zur Deutschlandpolitik,Reihe Ⅰ/Bd.2,Bonn:Deutscher Bundes-Verlag,1968,S.126.事实上,民主德国也不愿放弃德国内部贸易。德国内部天然存在着独特的贸易网络。而这种传统的区域经济互补性,以及天然的分工协作特征,并没有随着“二战”的结束而消亡。更何况,德国内部贸易为民主德国带来诸多实惠。(61)民主德国不仅在德国内部贸易中享受各种税费减免,还能使用无息透支贷款节省大笔利息支出。即便在实施“清除干扰”行动期间,民主德国仍多次向联邦德国表示,希望增加购买硬煤、机械工程产品、化工产品和食品。(62)Margarethe Müller-Marsall,Hrsg.,Archiv der Gegenwart：Deutschland 1949-1999,Bd.3,1957-1962,Sankt Augustin:Siegler Verlag,2000,S.3071.可见,德国内部贸易对民主德国具有较强的吸引力。基辛格执政期间,德国内部贸易占民主德国贸易总额的9.2%,而占联邦德国贸易总额的比重仅为1.7%。(63)Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen,Hrsg.,Texte zur Deutschlandpolitik,Reihe Ⅲ/Bd.6,S.544.从统计数据也可以看出,民主德国比联邦德国更依赖于德国内部贸易。

综上所述,20世纪60年代中后期,长期处于严重对峙状态的东西方关系逐步进入一个“缓和”的新时期。此时,经济限制和施压政策不仅与“缓和”时期的潮流相悖,也与联邦德国克服德国分裂的目标不符。事实上,在东西方贸易逐步自由化后,对民主德国实行经济施压也变得更加不切实际。1968年《每日镜报》刊登的一篇评论称:“对民主德国经济制裁这一手段早已变得迟钝,而且在阿登纳政府时期的使用就以失败告终,民主德国那时比现在更依赖联邦德国的供货。”(64)Der Tagesspiegel vom 13.6.1968.于是,联邦德国对民主德国的经济政策改弦易辙,开始减少德国内部贸易中的一些限制性措施,并有意强化德国内部贸易的桥梁纽带作用,在此过程中逐步实现联邦德国在德国内部贸易中的经济利益与政治利益的协调统一。与此同时,为了应对西方盟友的贸易竞争以及民主德国的划界政策,基辛格政府对民主德国的经济政策变得更加积极主动、注重实效。

结 语

基辛格执政时期,联邦德国针对国际形势的新变化,调整了“过时”的德国统一政策,强硬的“以对抗求统一”政策逐渐被缓和的“以接近求转变”政策所取代。联邦德国已将改善两德关系同推动欧洲缓和进程结合起来,并作为实现德国统一的现实路径。为此,基辛格政府上台后便积极寻求加强德意志内部的联系,尤其是在双方分歧较小且存在利益交集的经济领域。在自身强大经济实力的保障下,扩大两德经贸合作已成为联邦德国弥合德国分裂的主要抓手和“助推器”。德国内部贸易也成为扩大联邦德国对民主德国影响力、吸引力的重要工具。为了给德国内部贸易的发展注入新的动力和活力,联邦德国采取了诸多积极措施,如为长期资本货物输出提供联邦担保和信贷额度,废除《柏林协定》中的“撤销条款”,对输出货物免征增值税,提高无息透支贷款额度,废除结算账户的清算期限,简化审批流程等。德国内部贸易在实现某种程度的自由化便利化的同时,启动了德意志内部的缓和进程,推动了双方人员往来与合作交流,维持了实现德国统一的机会和前景。可以说,联邦德国对民主德国积极的经济政策是其“以接近求转变”政策的先声和重要组成部分。

与前两届政府不同,基辛格政府对民主德国的经济政策没有表现出摇摆性特征——“既限制又合作”,而是呈现出鲜明的务实性和稳定性特征——“以合作促缓和”。这与该届政府务实的德国统一政策理念相符。在新形势下,联邦德国已彻底放弃对民主德国采取经济限制和经济制裁措施,转为持续加强与民主德国的经贸合作。即便欧洲和德意志内部发生危机事件,联邦德国也没有对民主德国进行经济施压。例如,1968年“布拉格之春”事件发生期间,联邦德国仍同民主德国缔结了一项新的贸易协议,以扩大相互间的货物交换。同年,民主德国提高了针对联邦德国和西柏林来访者的最低兑换额,也没有遭到联邦德国的经济反制。基辛格政府上台后对民主德国经济政策的调整旨在顺应新的国际形势和德国统一政策的要求,抑制民主德国实施的与联邦德国划分界限的措施,满足联邦德国企业日益高涨的出口、投资需求,提升联邦德国企业的市场竞争力。此时,联邦德国已将企业的经济利益同国家的政治利益有机融合在一起。

德国内部贸易这一时期虽然得到了松绑,但仍受一些政治因素的强力制约。由于联邦德国依然拒绝承认民主德国,并对战后欧洲边界现状持保留态度,导致其无法和苏东国家尤其是民主德国实现关系正常化,德国内部贸易固有的桥梁纽带作用也没有得到充分发挥。即便如此,基辛格政府对民主德国的经济政策实践为后任政府留下了宝贵经验。具体表现为:联邦德国开始以各种形式的经济让步换取民主德国在其它方面(尤其是人员往来方面)的让步,借此弥合两德的对立和隔阂,拓展两德的交流与合作,增进两德民众的情感交融,维系德意志民族的共同意识,为实现德国统一不断创造有利条件。这种政策模式在20世纪70年代社民党执政期间得到加强,于20世纪80年代联盟党重新执政后得到完善(65)该政策模式在勃兰特和施密特执政时期表现为“以投入换回报”,在科尔执政时期进一步表现为“以信任换信任”。参见王超:《论施密特政府的德国政策》,《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2018年第6期,第86—91页;《论科尔政府务实的德国政策——以十亿马克贷款为例》,《武汉大学学报(人文科学版)》2014年第6期,第59—65页。,最终在加速德国统一的内部进程方面发挥了重要的杠杆作用。