党建引领基层治理的创新实践及发展路径

虞 璐

（中共池州市贵池区委党校，安徽池州 247000）

基层是社会治理的基础和重心， 党的基层组织是党在社会基层中的战斗堡垒， 是党的全部工作和战斗力的基础。 习近平总书记指出：“党的力量来自组织，组织能使力量倍增。”在新时代，以党建引领基层治理，对推进国家现代化治理、实现社会高质量发展具有重要意义。 为此， 应充分把握党建引领基层治理的内涵，探索二者之间的作用关系及实施可行性，并从诸多方面探寻党建引领基层治理的创新发展路径。

一、党建引领基层治理的时代要义

从过程性的角度看， 党建引领基层治理的着力点在于“引领”，即以党建为抓手，通过统筹协调有关资源与力量来带动基层发展。从结果性的角度看，党建引领基层治理的落脚点在于“治理”，即以实现基层的高效治理为最终的发展目标［1］。 在国家现代化发展的道路上，以党建引领基层治理，是走稳走实基层治理“最后一公里”的有效方式，更是不断增强基层党组织的组织力、凝聚力、战斗力的重要手段。

一方面， 基层的广泛性决定了党建引领基层治理的必要性。 在新时代，要推进现代化发展、实现共同富裕、提高国际竞争力，需要实现基层群体水平的整体提升。中国地大物博，其中最广大的群体正集中于基层一线，这在城市行政等级以及人口分布、地理环境等客观条件上均有大量的实证证明。同时，基层广泛性的特点也蕴含了其差异性， 由于各地客观环境以及基础条件等方面的差异，各地发展水平不一，因此实现基层治理更需要有力的领导核心发挥凝聚作用［2］。

另一方面， 中国共产党的先进性决定了党建引领基层治理具有较强的可操作性。 首先，中国共产党在引领基层治理上拥有深厚的历史渊源以及成功经验。 在中国历史上，中国共产党是具有划时代意义的政党，它带领中国走向新纪元，以更具有竞争力的姿态独立于世界之林。 在革命战争中，中国共产党以农村包围城市的战略方针扭转局面， 可见中国共产党在基层一线具有深厚的群众基础， 善于团结最广大的群体，激活人民群众的内生动力。 其次，中国共产党能与时俱进，不断适应时代需求，立于时代前沿。中国共产党并不会因为过去的成绩居功自傲止步不前， 而是不断谋求更深入的改革、 持续为人民谋福祉。 面对国内外复杂的局势以及日新月异的时代变迁带来的挑战，中国共产党始终能迎难而上，成为人民群众的主心骨与开拓创新的拓荒者。 此外，中国共产党代表中国最广大人民群众利益的属性， 进一步明确了其在基层发展、 共同富裕的道路上必须居于引路人的地位。

二、党建引领基层治理的创新实践

目前在中国共产党的领导下我国基层治理工作已取得一定成绩，这在客观上推动了为人民谋幸福、为民族谋复兴目标的进一步实现。 党建引领基层治理的创新实践可从“一核多元”关系建立、组织形态升级以及长效机制完善等方面加以梳理。

（一）建立“一核多元”关系

“一核多元”是指以党的领导为核心，并在此原则下因势而进、因时而化，建立多元灵活的关系，以期对基层治理的特殊情况有更高的适应度以及匹配度［3］。 换言之，基层治理围绕党和群众主体，在不同的发展情景下有不同的关系定位， 这也是党建引领基层治理的灵活性所在。

首先，“一核多元” 关系的第一层要义在于处理好领导与管理的关系。 目前党建引领通常集领导与管理于一身， 即由相关的党组织牵头出台相关的规章和办法， 同时以党委为核心的相关部门也是规章办法执行管理的主力军。 这在基层治理的初始阶段有较强的可行性， 真正发挥了党建引领的示范带头作用，但在某种程度上不利于权责的监督制衡。在创新实践过程中，应细化基层党组织建设，梳理组织层级，明确领导与管理的权责，可通过党建手册、组织关系简图等形式宣传普及相关理念。

其次，处理好领导与共治的关系也是建立“一核多元”关系的关键点。 党建引领不只是发号施令，基层治理也并非将基层视为没有主观能动性的被制约与管理的对象。相反，党建引领基层治理的着力点应在宏观统筹层面，即把握用人规律、做好资源整合，将治理权力放归基层，充分调动基层积极性，实现基层自治。在创新实践中，基层群众组织的建设与人民代表的推选正是此方向的探索。 在后续工作的开展中，可尝试更深入的组织架构整合与资源匹配，实现领导与共治关系的双向耦合。

最后，建立“一核多元”关系还要求把握好组织与服务的关系。 在把握领导与管理以及领导与共治的关系过程中，容易走向另一个极端，即无法兼顾组织与服务的关系。党建引领既强调“先群众所想”，提前对基层治理的情况做好预判， 对突发情况做好组织协调，也强调不能“盲目赶路，走得太快太远”而将基层群众抛诸脑后， 要根据基层治理实情因地制宜地及时调整，要在组织管理过程中急群众所急，做好服务跟进。 可见，党建引领的组织和服务两大职能在基层治理中是一前一后、开拓和托底的关系。 由此，党组织既要“写得了文章”，又要“扛得起锄头”。在创新实践中， 可通过选调生等公开公正的选拔形式，为基层治理选拔党建人才，同时通过与基层群众同吃同住等深入基层一线的实践方式，加深党建人才对基层治理的领悟与体察，从而兼顾组织与服务［4］。

（二）升级组织形态

组织形态升级强调， 党建引领不能停留于传统的发通知、做活动等形式主义层面，要在组织架构以及意识形态等方面真正形成最有利于高效基层治理的格局。

一方面， 可通过组织层次的梳理来推进组织形态升级。由于基层技术力量相对薄弱，电子化信息处理技术普及相对较晚， 许多地方在不同阶段的组织管理中仍存在人员衔接错位等现象。 梳理相关人员档案，形成规范化模块化的行动指南，是组织形态升级不可忽视的基础环节。具体而言，通过电子化信息录入等形式完善基层治理档案，修补缺失记录，成为创新实践的可行方向。

另一方面， 组织形态升级还在于结合时代需求不断进行组织管理的优化迭代。 传统的党建引领基层治理通常以垂直管理的形式推进， 即呈现出较为明显的金字塔层级式特点。 此种组织架构固然有利于思想的统一与核心力量的凝聚， 但落实到基层治理中可能因理解差异等导致执行不到位。为此，可尝试在原有的垂直架构基础上融入扁平化的治理格局，推进网格化的管理，避免管理中的形式主义与层层加码， 以基层治理实效为目标导向推进治理工作的有效落实。

（三）完善长效机制

建立党建引领基层治理的长效机制并不断完善，是促进可持续发展的保障。也只有不断完善长效机制， 党建引领基层治理才不会沦为朝令夕改的口号。 长效机制侧重于从原则以及方法论的角度为党建引领基层治理提供具有一般意义的参照范式，这正是党建引领基层治理的智慧凝练结果。

在完善党建引领的长效机制的过程中，一方面，要注意从思想上实现一个转变， 即党建引领的职能定位由行政化到枢纽化的转变。 党建引领不应该大包大揽，而应通过横向连接实现枢纽化的功能，进一步调动社会力量参与基层治理， 由此借助市场力量为长效机制的持续有效运行不断赋能。另一方面，要注意避免碎片化的倾向。 党建引领基层治理的权责应落实到组织架构中的具体岗位， 而不应该因人设岗，由此避免因个别人员岗位调动等情况带来的“一阵风”政策。长效机制的完善可以使基层治理实现可持续推进，避免产生“新官上任三把火”、大刀阔斧追求短期政绩而在调离后将粗犷式开发的烂摊子留给基层百姓的现象。 同时，应细化完善意见征集机制、运行保障机制、监督机制等并行机制，以制度而非个人意志推动基层治理。

三、党建引领基层治理的发展路径

在上述讨论的党建引领基层治理的创新实践基础之上， 仍需在操作层面进一步探索科学化的发展路径，从而促使党建引领基层治理有效落地。下面将从搭建理论框架、探寻耦合共性、推进规范管理三个方面进行分析。

（一）构建理论框架，促进共识形成

党建引领基层治理需要构建完善的理论框架，从而确保在纵向上挖掘其内涵要义， 在横向上打通其操作要领，促成党建引领基层治理形成共识。

一方面，党建引领是基层治理的落脚点［5］。 政治学多立足于政党执政的角度探索相关路径， 而中国共产党作为我国的执政党与基层治理的领头羊，在保有执政党的政治性以及权威性的前提下， 更具有独特的治理魅力，即为人民服务，想群众所想。 这从根本上决定了党建引领基层治理的重点在于通过赋权赋能等机制达成引领， 这在某种程度上体现了自上而下的管理内涵。与此同时，党建引领基层治理的内涵在于走在前端、高屋建瓴的“引”，以及强调躬身亲为、深入群众的“领”，这也是中国共产党扎根基层、致力于推进基层治理的内在逻辑。 换言之，政治逻辑更倾向于从理论应然的角度， 诠释党建引领基层治理的必要性与可行性， 而如何从实然的视角为之进一步作出操作性的路径指引， 则需要横向整合其他学科理论。

另一方面， 基层治理中发挥主观能动性的主体是人，是基层百姓，其分布的广泛性以及背景的多样性，决定了基层治理中必然涉及人的关系、人对事的理解以及行为反应等复杂范畴。 社会学能够从原理的角度为此提供解释。 同时， 管理学能够从优化流程、 提升效率等角度为基层治理探寻更优质的解决方案。由此可见，社会学和管理学等学科理论以普遍性提炼抽象性， 使基层治理在具体的执行层面具有更强的可操作性。此外，社会学与管理学等通识学科具有更强的迁移性与可借鉴性， 能够为党建引领基层治理的理论框架构建提供更多的案例素材以及参考启发。总而言之，通识学科在党建引领基层治理理论框架构建中的融入，有助于拓展基层治理覆盖面，激活主观能动性与参与性， 使基层治理向现代化自治逐渐过渡。

由此，在理论框架的构建过程中，应注重从政治学、 社会学以及管理学等多个学科中提取相关的理论内容，构建针对性强、系统性高、覆盖面广的框架体系。

（二）探寻耦合共性，整合资源力量

在党建引领基层治理中可取可用的资源并不匮乏，但只有积极探寻资源的耦合共性，方可有效提炼显性资源，挖掘隐性资源，促成资源合力的厚积薄发。

一方面，要以党员身份为纽带，整合服务资源。作为党建引领的主力军， 党员同志要走出去、 站出来、引进来。 在目前的创新实践中，发挥党员干部身份的号召力和影响力作用的行动已然在进行， 而通过辨识度更高的做法使党员服务队伍的凝聚力形成范式无疑更有助于服务资源的整合。首先，党员同志的“走出去”要落脚于走出办公室、走进基层建设。可通过轮岗等形式促进党员干部熟悉基层治理一线各方面的工作，并通过流动党支部等机制建设，帮助党员同志尽快融入基层， 从而全面发挥党建引领的带头作用。其次，党员同志的“站出来”强调党员应以身作则，以识别度高的方式彰显党建引领力量。可通过挂党旗、戴党徽、穿志愿者马甲、建服务站等形式让党员“站出来”，以党员身份彰显基层治理的服务支持力量。最后，党建队伍还要通过不断引进新鲜血液增添活力，持续为服务力量赋能。要主动在基层群众中普及思想教育， 引导基层群众树立以党为荣的理念，积极吸纳在集体中敢于担当、表现出色的基层群众加入党员干部队伍，并通过结对帮扶、经验传授等形式使党建服务经验在基层形成可借鉴、 可迁移的模板［6］。

另一方面，要以行业为模块，整合社会资源。 党建引领基层治理需要依靠基层群众的内在动力，而以行业模块为纽带便于基层力量的条块切分、 有机整合。 首先，可发挥基层地缘优势，整合经济发展资源。例如打造基层特色农产品品牌，并借助互联网电商优势促进基层产、销链条的贯通。 其次，可发挥基层人口优势， 为基础建设输送人力资源。 在此过程中， 通过号召基层各行业优秀人才紧密团结在党中央周围，确保党建引领基层治理的充分落实。

（三）推进规范管理，精准满足需求

规范管理是党建引领基层治理行稳致远的保障。 随着社会改革的深入， 基层治理的要求逐步提升，精细化的需求匹配将是根治党建引领“悬浮化”与基层治理“一刀切”“大锅饭”弊病的必然走向，而法治化和市场化则是精细发展、精准服务的可行之路。

一方面， 党建与基层治理基于各自的政治逻辑将重塑以法治为导向的关系格局。 党建引领基层治理的落脚点在于思想上以及方向上的引领， 这应体现在宏观层面的把控而非事无巨细的包办上。同时，党建引领的方向性也不能成为权力寻租的庇护伞。由此， 通过法治建设落实党建引领的规范性是可行度最高的发展路径之一。首先，党建引领的法治化除了可体现在党内规章以及文件中， 促成党员共识的形成，还可以进一步延伸至社会法律规章中，以道德为准绳提高法治建设的标准。 党建引领基层治理的法治建设在内容上囊括原则性的总则、监督机制、权责制衡等方面。 同时，在法治化过程中，基层治理的执法形式与执法程序也必然逐渐走向规范化。其次，基层治理情况具有多样性，由于历史遗留问题、风俗习惯等方面存在较大不同， 各地基层治理形式和内容也存在差异。 法治化的党建引领发展路径则为规范化的基层执法和管理提供了弹性的参照体系。 不同于“一刀切”的量化指标，党建引领的法治化建设更多提供的是相对的参照体系， 即以吻合基层最大多数群众的利益为标准厘定弹性范畴， 在原则允许的范围内因势而化。最后，党建引领基层治理法治化是放管服治理方针思想的有效落实， 在此过程中权力将被交还给基层，使基层真正实现“治”与“理”的并重，而非停留在自上而下执行“治”而对基层百姓的反馈不敢“理”、无法“理”的状态。只有全面加快法治化建设进程， 党建引领基层治理的能力才有可能得到长足进步。

另一方面， 党建引领基层治理的规范化还应落实在市场运营中。 即党建引领基层治理并不单一地以党员、体制为权责的切分界限，更应该强调对市场规律的尊重以及把握。 这是因为市场在社会调整与治理中具有的自发性决定了顺应规律能够最大化激活广大群众的主观能动性， 能够使基层治理更有说服力。所谓能者居之，党建引领基层治理也应寻求专业的力量， 并通过规范的机制建设、 合同签订等流程，促成基层服务与治理形成有机闭环。对于部分常规化专业性工作，如家庭关系调解、疫情常态化防控监测等，可通过规范化的公开招标、外聘团队等形式在市场中寻求专业力量的支持， 通过政府购买服务的形式实现基层治理的社会化与市场化，摆脱“悬浮化”的空心病的困扰。

四、结语

综上所述， 党建引领基层治理在新时代具有很强的必要性与可行性。理清思路，不断探索党建引领基层治理的创新实践路径， 有助于实现基层治理现代化，维护社会发展的长治久安。具体而言就是，“一核多元”关系的建立、组织形态的升级、长效机制的完善等举措均是创新尝试的切入点。同时，还可从构建理论框架、整合资源力量、推进规范管理等层面入手探索可持续发展的路径。