流动人口参保状况、变化趋势及对策——基于流动人口动态监测数据

卢佳莹 陶海鑫 方黎明

（对外经济贸易大学保险学院 北京 100029）

20世纪90年代中期，我国进入快速城镇化和人口大流动时期，流动人口规模持续增加。第七次全国人口普查结果揭示，2020年我国流动人口高达3.76亿人，占总人口约1/4。改善流动人口基本医疗保障待遇有利于健全“覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续”的多层次社会保障体系。然而，由于流动人口户籍地和居住地“两地分离”，而我国基本公共服务一般以户籍地为基础进行供给，导致流动人口难以与流入地户籍居民平等地享受基本医疗保障待遇，其参保机会、医疗服务提供与利用的公平性均无法得到保障。

现有文献主要关注流动人口医保总体参保情况[1,2]、影响因素[3,4]以及医保政策的效果[5-7]，而对其参保类型及变化趋势缺乏深入分析，理清上述问题是评估我国流动人口基本医保发展态势和改善流动人口医保待遇的关键。本文考察全国流动人口参保情况及其变化趋势，揭示存在的问题，并提出政策建议。

1 数据来源

本研究数据来源于国家卫生健康委公开的全国流动人口卫生计生动态监测调查数据（China Migrants Dynamic Survey,CMDS），选择2011年、2013年及最新公开的2018年数据。本文流动人口指在流入地居住一个月及以上，非本区（县、市）户口的15周岁及以上流入人口。

2 流动人口参保情况分析

2.1 基本医保参保情况

我国流动人口基本医保参保率呈现上升趋势（见表1）。2011年，仅有72.75%的流动人口参加基本医保。2013年，流动人口的基本医保覆盖率达到81.81%。2018年，参保率进一步增加到93.40%，接近全国基本医保平均参保率95%。至此，我国流动人口基本实现基本医保全民覆盖，绝大部分流动人口可以享受基本医保待遇。

表1 流动人口基本医保参保情况及构成（单位：%）

从参保结构来看，流动人口主要参加的是户籍地（即流出地）医保，2018年高达63.99%的流动人口参加了户籍地医保。与此同时，流动人口在流入地参加医保的比例逐步增加，从2011年的18.70%增长到2018年的约29%。由于居民医保需要地方财政补贴，故流动人口参加流入地医保时主要是参加职工医保。以2018年为例，合计约29%的流动人口参加了流入地医保，其中约21%参加职工医保，参加居民医保的不到8%。

2.2 不同特征的流动人口参保情况

2.2.1 跨省和跨市流动人口参保情况。跨省流动人口的未参保率一直高于跨市流动人口，但差距逐渐缩小。如表2所示，2018年跨省流动人口的未参保率为8.19%，比跨市流动人口高3.21个百分点，而2011年和2013年两者差距分别为7个百分点和5.83个百分点。从参保结构来看，无论是跨市还是跨省流动，流动人口在流入地参保时，主要参加职工医保。

表2 流动距离与基本医保参保情况（单位：%）

2.2.2 不同性别流动人口参保情况。参保率显示出一定程度的性别不平等，女性在参保上处于较为不利地位。如表3所示，男性流动人口未参保比例一直低于女性，但差距在逐渐减小，从2011年相差1.84个百分点降低至2013年的1.06个百分点，到2018年，男女未参保率仅相差0.73个百分点。

表3 不同性别流动人口参保情况对比（单位：%）

从流入地参保情况来看，不同性别流动人口的主要参保类型均为职工医保，但存在显著的性别差距。2013年男性流入地职工医保参保率比女性高1.01个百分点，到2018年，男性比女性高出1.77个百分点。可见，流入地职工医保参保率的性别差距有所扩大。

2.2.3 不同年龄流动人口参保情况。年轻群体的基本医保参保率更低。90后流动人口未参保率由2011年的32.06%下降至2018年的8.82%，但其未参保率一直最高。60岁及以上的流动人口总参保率逐渐提升，2018年达到94.01%，接近全国居民平均参保水平。这一群体主要参加户籍地医保，在流入地的参保比例明显低于其他年龄组（见表4）。

表4 不同年龄群体流动人口基本医保参保情况对比（单位：%）

2.2.4 不同教育程度流动人口参保情况。高教育程度的流动人口总参保率与参加流入地职工医保的比例更高。如表5所示，随着教育水平提升，未参加基本医保的比例整体呈现下降趋势，而参加流入地职工医保的比例逐渐上升。其中，小学及以下学历流动人口无医保比例从2011年的31.59%降低至2018年的8.02%，但未参保比例一直高于其他受教育程度的流动人口。大专及以上流动人口无医保比例一直最低，并且参加流入地职工医保的比例最高，2013年和2018年分别为46.32%和51.51%。不同教育程度的流动人口参保率均有较大增长，但受过高等教育的流动人口主要参加职工医保。

表5 不同教育程度的流动人口参保情况对比（单位：%）

2.2.5 不同户口流动人口参保情况。非农户籍的流动人口在流入地基本医保的参保率更高（见表6）。非农户口流动人口参保比例始终低于农村户口流动人口，但非农户口流动人口参加流入地基本医保的比例更高，2018年，接近一半（45.88%）的非农户口的流动人口参加流入地基本医保。

表6 户口及流动人口参保情况对比（单位：%）

2.2.6 不同收入群体参保情况。不同收入群体在基本医保参保上存在不平等，低收入流动人口在基本医保参保上存在较大劣势。2011年低收入层未参保比例高达29.93%，2018年降低至7.1%，但与其他收入水平相比，未参保比例仍然最高。与之相反，高收入流动人口的参保比例一直处于较高水平，2018年参加流入地职工医保的比例高达29.64%，远高于低收入群体（见表7）。

表7 不同收入层流动人口参保情况对比（单位：%）

2.2.7 不同行业流动人口参保情况。行业类型会显著影响流入地基本医保的参保率。如表8所示，农业制造业群体未参保比例一直较高，2018年降低至9.34%，但仍高于其他行业。管理技术人员在流入地参保率最高，从2011年的48.29%增加至2018年的66.84%，分别有4.74%和62.1%参加了流入地居民医保和职工医保。由此可见，行业类型会影响流动人口的医保待遇，技术含量高的流动人口在获得职工医保资格时的相对优势更大，农业制造业群体则处于不利地位。

表8 不同行业流动人口参保情况对比（单位：%）

2.2.8 不同单位性质流动人口参保情况。体制内及外企单位职工在流入地参保率较高。2011年，其他单位及无单位的流动人口未参保比例为31.13%，2018年降低至7.44%，但始终高于其他性质的单位。国企或机关事业单位等体制内及外资企业的流动人口主要参加流入地的职工医保，2018年分别为63.78%和74.24%（见表9）。由此可见，体制内和外资单位在获得职工医保资格时具有相对优势。

表9 单位性质与参保情况对比（单位：%）

2.2.9 不同就业状态流动人口参保情况。已就业流动人口基本医保参保率更高。如表10所示，就业流动人口未参保率从2011年的26.38%降低至2018年的6.05%，一直低于未就业的流动人口。从流入地参保情况来看，已就业流动人口在流入地参加职工医保的比例远高于未就业人口，且差距逐渐扩大，从2013年相差12.50个百分点增加至2018年的19.71个百分点。

表10 不同就业状态流动人口参保情况对比（单位：%）

3 对策与建议

3.1 分类逐步解决流动人口在流入地享受基本医保待遇问题

在“十四五”期间，要分类逐步实现流动人口在常住地参保并享受基本医保待遇。首先，积极推动稳定就业的流动人口参加流入地职工医保。从上文分析可知，高收入、高学历以及从事管理技术工作的流动人口职工医保参保率较高，地方政府应当优先落实就业稳定的流动人口参加流入地职工医保，实现应保尽保。其次，鼓励灵活就业人员参加流入地职工医保。灵活就业流动人口规模日益庞大，在新时代要创造条件鼓励其参加常住地职工医保，适当减轻参加职工医疗保险的缴费负担。最后，加大力度解决流动人口未参保问题。下一步，医保部门应加强与劳动保障监督检查部门的合作力度，在低收入、低学历、农村户口和女性等相对弱势群体中加强参保工作宣传教育力度，推动该群体在户籍地实现应保尽保。

3.2 积极推动基本医保省级统筹，设立转移接续调剂基金

一是积极推进基本医疗保险省级统筹。由于流动人口大部分是省内流动，建议在“十四五”期间，逐步推动基本医疗保险的省级统筹，以统一标准推动基本医疗保险体系与经办管理的标准化，解决省域内的异地就医结算问题。二是设立转移接续调剂基金。为了解决跨地区和跨医保类别的医保转接问题，建议在全国层面设立转移接续调剂基金。一方面，对因医保转移接续而出现基金缺口的地区给予补贴，缓解医保基金收支不平衡问题；另一方面，对流动人口在医保关系转接过程中的损失进行补偿，保障流动人口的基本医保待遇。

3.3 严格落实全国公民普享的基本医保待遇清单

2021年8月，国家医保局会同财政部发布了《关于建立医疗保障待遇清单制度的意见》，推动了医保待遇走向统一化、规范化。严格落实待遇保障清单制度有利于缩小不同地区不同医保类型之间的待遇差异，增进公平。