中国住房租赁政策的发展与变革：基于间断均衡理论的分析

文/吴宾 张杰

一、问题提出

租房与购房是我国当前住房消费的两种主要形式[1]。党的十九大报告提出，为解决人民群众住房问题，我国需建立并不断完善租购并举、租购同权的住房制度，以此加快发展住房租赁市场。此后数年的政府工作报告与中央经济工作会议不断强调，我国要大力发展住房租赁市场，出台相关配套措施。持续推进强化住房租赁市场建设是贯彻落实习近平总书记关于“房子是用来住的、不是用来炒的”这一定位的主要措施之一，是保障全体国民住有所居、提升人民生活幸福感的重要方式。近年来，我国住房租赁市场快速发展，当前全国约有1.7亿人口居住在租赁性住房里，占城镇常住总人口的22%，超过法国与德国两国人口数量的总和，住房租赁在我国的住房体系中发挥的作用愈发显著。因此，发展完善住房租赁市场，建立健全租购并举的住房制度，完善当前的住房交换制度[2]，将会是中国住房制度调整的重要领域之一[3]。

回顾新中国成立以来我国的住房租赁政策可以发现，

我国住房租赁政策的发展既具有长期稳定的特点又具有短期突变的特点。在计划经济时期，我国形成了由公房租用与城中村非正式出租房构成的二元租房体制。住房经济体制改革后，出现了政府保障性租房、市场商业化租房以及非正规租房“三足鼎立”的租房市场。租赁性住房的快速发展是深入推行住房制度改革的结果，也是国家经济社会快速变迁的重要体现。住房租赁政策是国家实现住有所居等基本民生保障的重要举措，探究其背后的演进逻辑，对于完善我国住房制度、推进国家治理现代化具有十分重要的意义。间断均衡理论作为解释政策过程的重要分析框架，以时间为序列分析政策变迁模式，旨在描述与解释政策变迁过程中出现的长期渐进均衡与短期间断突变现象，为我国的住房租赁政策非线性变迁提供宏观层面的机理分析。因此，本文尝试运用间断均衡理论来分析新中国成立以来的住房租赁政策变迁历程，以厘清住房租赁政策变迁的动力机制。

二、间断均衡理论的引入

20世纪80年代末、90年代初，琼斯与鲍姆加特纳指出，现有的政策过程理论框架侧重于对政策稳定性的分析，但稳定性只是政策发展过程中的一种特性，这种稳定性有时可以被快速而具有实质性的政策变化所打断。[4]于是，二人借鉴生物进化学中的“间断均衡说”，建立了公共政策领域的间断均衡理论。该理论认为，政策的演进过程是渐进变迁与非渐进变迁的结合体，政策的运行过程在平常时期是稳定的、渐进的，因而稳定甚至停滞是不同领域的政策所共有的特点，但是当政策系统的内外部环境发生剧烈变化时，原有的政策模式与政策平衡状态会遭到破化，从而导致政策变迁。

间断均衡理论通过分析政策场域、政策垄断（崩溃）、焦点事件的发生与政策图景等核心要素相互作用的方式，解释政策平衡和间断变迁的过程。[5]政策制定之初，由于政策场域即社会中有权力决定某一问题的机构与团体组成的政治子系统，如国家相关政府部门组成的集中、封闭的体系，倾向于将其他参与者排斥在外，决策主体的稳定使政策变化同样趋于稳定。同时，若某一政策在各类群体中受到支持，以正面的理解与讨论为主 (正面图景)，则政策会持续落实，不会发生重大调整。因此，政策的正面图景有助于政策垄断，政策变迁缓慢甚至趋于停滞。然而，当政策内外部环境发生变化时，原有的政策方案将难以解决现存的政策问题，使政策方案失去目标群体的支持， 甚至受到质疑，负面政策图景出现，政策此时便需及时调整。焦点事件的发生同样能引发政策变迁。焦点事件所具有的突发性、危害性及广泛关注性的特点，会使社会各部门群体聚焦于某一事件、某一政策，原有政策系统受到冲击，出现垄断政策的崩溃。原政策系统崩溃后，新的政策系统会逐步重建，并形成新的政策均衡。

三、住房租赁政策间断均衡变迁历程

间断均衡理论是在批判逻辑经验主义的范式主义基础上提出的， 间断性的剧变也以“范式”概念作为逻辑起点[6]。学者霍尔在库恩提出的“范式”理论的基础上进一步提炼出“政策范式”的概念。他根据政策目标、政策工具、精确的政策设置三个变量判断政策范式的转变[7]，并划分出三种政策演进序列。在第一序列中，政策目标、政策工具保持不变，但政策落实过程中的具体安排会有所调整；第二序列里，政策工具、精确的政策设置发生转变，但宏观政策目标不作改变；在第三序列中，无论是宏观目标还是微观政策工具，其设置都会发生转变。第一、第二序列通常被认为是政策变迁的常规活动，是渐进的、稳定的，而第三序列由于宏观目标发生转变，可认为其在政策变迁上具有剧烈性，是政策范式的改变。我们根据政策范式是否变化，对我国住房租赁政策进行间断、均衡期的划分：政策范式发生转变时为间断期，政策范式维持不变则为均衡期。

表1 政策范式转换表

（一）“公房低租”的均衡时期（1949-1978年）

在新中国成立之初，由于经济基础薄弱，国家主张大力发展生产力，长期实施“重生产，轻消费”的经济发展政策，作为消费品的住房出现了严重的投资不足。在“一五”计划（1953-1957年）期间，为弥补低工资所导致的居民住房消费能力不足（无法购买私有住房），国家一方面大力保护原有私人房屋，组织自建自住，另一方面通过建立公共住房，发展住房租赁市场。关于公共住房的建设，中央提出“统一规划、统一投资、统一设计、统一施工、统一分配和统一管理”的方针。1958年中国进入了社会主义改造阶段，“一大二公”思想同样渗入住宅建设与分配领域，住房私有化被完全否定，取而代之的是泛福利化的住房政策。对私有住房所有权的否定直接导致住房投资渠道收窄，住房建设由公私并举转变为公家统筹。[8]同时，实施私有出租房屋社会主义改造，绝大部分房屋实行国家经租房机制，凡房主出租房屋数量达到改造起点的，全部由国家统一经营，在一定期限内支付固定租金。在“大跃进”及“文革”结束后，私有住房数量进一步减少。由此可见，该时期国家住房政策主要目标在于实现住房公有化的社会主义改造，住房公有化促成了我国早期的住房租赁制度。

“集中投资、集中分配、集中积累”的计划经济使城市居民的住房与集体、单位挂钩，房屋由政府、单位集资筹建，员工则可凭借其身份，无租或低租使用住房。看似普惠性的福利政策也带来了一系列的问题。在实际运作过程中，由于资金等各方面均由企业负责，提供房屋的多少或好坏均与企业相关，效益好的单位所提供的房屋数量、质量都更好，而一般性的企业提供的住房则相对较少，由此形成了住房分配的横向不均。同样，在同一单位内部，级别越高或资历越老的员工所获得的住房条件越好，由此形成住房分配的纵向不均。由于国家、企业是城镇住房的主要供应者，全国大范围地提供住房使国家与企业的经济负担尤为沉重，导致了住房领域资金投入的不足。截至1978年，我国人均住房面积不足4平方米，低于1949年前的水平。

（二）“重购轻租”的间断时期（1979-1997年）

计划经济体制下人们居住条件不断恶化，国家对住房问题逐渐重视，并进行了一系列的试点改革。然而，无论是在改革过程中还是改革后，住房租赁一直都处于辅助性地位，是对购房市场的补充，因此，在我国住房领域长期存在“重购轻租”的现象。20世纪80年代初，邓小平针对我国住房条件差的问题作出了住房改革的批示，指出：“我们的市民可以自己购买房子。不但可以买新房子还可以买旧房子。与此同时还要联系房价调整房租，研究提高房租的水平，使人们感觉相对于租房，买房更划算。”此次讲话，奠定了我国住房领域数十年的改革基本方向，也暗示了住房租赁市场在住房市场领域的作用。住房自有化、私有化成为住房改革的重点与核心。为了能够顺利推行住房体制改革，国家对之前的住房政策进行了相应调整，使公房租赁制度在我国住房体系中由主转辅。

1978年、1985年中央选取了8个城市进行了两批试点，但效果均不理想。试点的失败让中央意识到，不改变住房低租金就无法推行住房商品化改革。1985年“七五”规划出台，指出要加快推行住宅商品化，使建筑业成为国家经济发展的支柱性产业，并要逐渐结束传统的福利分房体系。为了实现市场化，还需不断地提高房租。1988年，国家再次推出《关于分期分批在全国范围内推行住房制度改革的实施意见》，该意见明确提出，各级政府要以实现住房商品化为目标，鼓励群众买房。该意见提出了“住房提租”的具体实施方案，要求五年以内在全国范围内提高住房租金。除提高租金外，国家还压缩了公有租赁式住房的所有量，以低价对外出售公有住房，为住房私有化提供房源。住房政策目标、政策工具及具体落实安排作巨大调整，租房租赁政策范式转化，我国租房租赁政策进入间断期。

（三）“以保促租”的均衡期（1998-2014年）

此阶段住房租赁市场的发展延续了上一时期住房政策的特征，即以发展购房市场为主、住房租赁为辅。住房租赁政策在这一时期虽得到发展，但主要集中于住房保障领域。1997年亚洲金融危机来袭，对我国经济造成了严重的影响。为了缓解金融危机的影响，国家开始扩大内需，增进国内经济循环，1998年颁布了国务院第23号文件。该文件指出，我国要建立以经济适用房为主的商品化住房体系，并首次提出了廉租房的概念。次年4月，国家出台了《城镇廉租性住房管理方法》，此后中央及地方各级政府正式开始探索廉租房的实施机制，2007年为加大廉租房的供应，住建部再次颁布《廉租住房保障办法》，截止到2007年末，全国共有200个地级市出台了有关廉租房的政策，廉住房政策形成了较为完善的体系。

表2 1998年国务院23号文件中关于改革住房体系的规定

2009年后，为应对金融危机，国家对于房地产市场进行了全面的刺激，导致这一阶段市场快速回暖，房价快速上升，住房问题日益突出，保障性住房严重不足。为解决突出的社会矛盾，国务院印发了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，将大力发展保障性公租房定位为完善住房保障体系的重要支柱之一。为满足中低收入者租房需求，国家对此类住房的集资、承建、分配、管理各方面作出了详细规定。此后，公租房、廉租房取代了经济适用房成为保障房的主要形式。在进入2000年后，我国城镇化高速推进，人员流动加速，我国住房租赁市场在这一时期快速发展，但并未得到有关部门重视，也无专门政策文件指导，仅在2003年出台的 《有关促进我国房地产业持续健康发展的通知》中提到“要依法加强租赁合同的备案登记，规范约束住房租赁市场的发展”。由此，我国的住房租赁市场形成了以廉住房和公租房为主的保障性租房市场、城中村的非正规租赁住房市场和市场化的房屋租赁市场三种模式。在此阶段，我国住房租赁政策延续了上一时期的政策目标与政策理念，虽为应对国内外经济社会环境的变化对具体的政策工具及相关落实措施进行了调整完善，但总体上住房租赁政策范式保持不变，住房租赁政策处于均衡调整期。

（四）“租购并举”的间断期（2015年至今）

2015年国家经济进入新常态后，中央政府更加注重经济发展的质量，意图逐渐摆脱国家经济对房地产市场的依赖，因此开始大力鼓励住房租赁市场的发展。在此阶段，有关住房租赁的中央级政策文件大量出台。2016年两会发布的“十三五”规划纲要延续了2015年关于住房体制改革的表述，并指出要将租房市场发展成为与购房市场同等重要的住房领域。党的十九大报告进一步提出 “加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房体制”。这意味着国家将更加重视住房租赁市场的投资发展，租房市场在政策地位上已等同于购房市场。2018年的中央经济工作会议又提出“健全住房调控政策的长效机制”，“完善住房保障体系和市场体系”。平衡好购房市场和租房市场即其核心要求之一。商业性住房成为近年住房工作报告、中央经济工作会议的热点话题。

中央在对中国住房租赁市场培育与发展工作进行整体部署时明确强调，要通过部分城市的试点，形成一批可复制、可推广的试点成果进行推广，以充分培育和发展住房租赁市场。在中央政策的指引下，截至2020年，全国已有133个城市出台了住房租赁政策[9]。在中央及地方政策指引下，商业性住房租赁市场获得了快速发展，大批住房租赁企业迅速 起。通过发展住房租赁，企业改变了过去以家庭出租为主体的状况，进一步提升租赁住房的管理水平，使租赁性住房的管理、使用在一定程度上了赶上自购型房屋，逐步实现租购同权，以此落实国家关于租购并举的规划。政策目标的转型及政策工具的创新使我国住房逐步回归其居住属性，“房住不炒”的政策理念得到初步落实，政策目标的极大转变使住房租赁政策的范式也由此转变，中国住房租赁政策在这一阶段再次进入间断期。

四、我国住房租赁政策非线性变迁的内在逻辑

通过对新中国成立以来我国住房租赁政策的发展进行梳理可知，我国住房租赁政策的变迁总体上呈现非线性调整状态，整体演化呈现间断—均衡的趋势。政策变迁的动力机制主要来源于中央政府注意力的转移、焦点事件的爆发以及政策场域的扩大。

（一）政府注意力的转移

在政策主体进行决策时，注意力的配置在一定程度上决定了政策的基本走向，[10]然而，中央政府的注意力是有限的，不可能覆盖社会的各个领域，但其注意力的指向会随着时间的变化而调整。[11]在中央政府的高度重视下，政策可能会发生重大改变，从而导致政策间断式变迁。在新中国成立初期，由于需要稳定新生政权，国家大力发展重工业，在这样一种大的社会背景下，党和国家的工作重心是发展社会主义经济与维护国防安全，市场化的住房交易在当时并不符合国家经济发展战略，于是形成了“公房低租”的模式。1978年改革开放后，国家更为注重经济发展，此前并未被重视的住房领域所蕴含的巨大经济潜力在这一时期被全部释放，而由于租房市场所具有的经济带动能力远小于购房市场，住房租赁有关问题一直没有得到中央政府的重视，甚至在住房改革初期为促进住房市场化，住房租赁在一定程度上被限制发展。到了2015年之后，我国经济发展迈入新常态，国家对于住房领域调控的价值取向发生了巨大转变：由注重住房的经济属性转向注重住房的社会属性。政府的注意力再次回归到住房的民生保障问题上，住房租赁得到各级政府的重视，住房租赁政策全面爆发，住房租赁市场也得以完善发展。

（二）焦点事件的推动

政策是针对特定的社会问题而设定的，焦点事件则推动了政策议程设置中的“机会之窗”的出现，为政策问题的解决提供契机，同时也为政策的调整变革提供了机会。[12]

焦点事件对政策变迁会起到约束与激励两方面的作用。“约束”是指突发性的焦点事件在政策形象与政策场域中所发挥的“摩擦性”作用，会阻碍新的问题进入政策议程。回顾新中国成立初期宏观层面的政策调整过程，“抗美援朝”“文革”“大跃进”等影响深远的事件长期吸引着中央政府的注意力，使政策场域相对封闭，这些领域政策的垄断不断加强，而住房租赁问题则长期被排斥在政策议程之外。“激励”则是指焦点事件对于开启“机会之窗”的作用。1997年的亚洲金融危机成为我国住房政策史上最重要的事件之一，直接推开我国住房市场化改革之门，并带动了住房租赁市场的发展。1978年的十一届三中全会、2017年党的十九大都属于焦点性的政治事件，对推动住房改革都具有十分重要的意义。而在新媒体时代，这种焦点事件的影响力也被各种社交媒体放大。媒体网络的方便、快捷、及时等特点，易产生聚合效应，进而使有关信息以“雪崩”的方式扩散。住房租赁领域中最为典型的便是“廉租房腐败案”“开宝马住廉租事件”。这些事件的出现形成巨大的舆论声势，各级政府均意识到当时有关制度存在的漏洞。此后，廉租房、保障性租赁房的退出机制快速进入了政府政策议程，从而推动了政策的调整完善。

（三）政策场域的扩展

“场域”是指相对独立且具有内在规则的小世界，它可以是由各种关系组成的网络或者构型，政策过程的各类活动总是会发生在一定场域里。因此，我们可以说场域也是一种关系束。政策过程涉及不同政府部门与目标群体，从而产生众多利益相关者。这些主体因价值或利益而连接起来形成政策场域。政策场域为各方势力的相互作用提供平台，各类政策主体互动的过程形成了政策调整、政策变迁的过程。[13]间断均衡理论根植于西方政治体制，强调政治系统的多元化，政策企业家的介入、利益集团的游说等外力作用都能够推动政策议程改变政策场域。不同于西方国家的政治体系，中国的政策运行离不开官方权威决策系统，各级政府特别是中央政府，在政策出台中往往起决定性作用。

在新中国成立之初，我国公共决策体制相对封闭单一，政府租赁政策场域十分稳定。政策议定的场域主要集中于国务院、国家房管局（已改革）、城乡建设环保部（已改革）等少数系统。中央制定、发布政策，地方转发、执行政策，且不存在不同主体之间的斗争，此时政策场域相对较小，政策主体也少，因此新中国成立初期的住房租赁政策相对稳定。随着时代发展，特别是住房制度改革后，住房政策在很大程度上成为一项经济政策，牵涉多方利益，同时，随着国家治理体系的科学化、民主化，使政策场域逐步扩大，更多的民众、专家学者和大众传媒能通过合法途径参与政策制定与执行。当前，中央在制定住房租赁政策时会向各省征求意见，并综合考虑各方利益，从而加大了住房租赁政策变化的可能性。

五、结论与讨论

本文对我国1949年以来的住房租赁政策进行梳理，并运用间断均衡理论结合政策范式对其进行了分析，以此探求我国住房租赁政策“何时变、怎样变以及为何变”的问题。研究发现，自新中国成立以来，我国住房租赁政策经历了“公房低租”“重购轻租”“以保促租”和“租购并举”四个阶段，呈现出明显的间断—均衡的趋势。在住房政策的变迁过程中，中央政府注意力的转移发挥了主要作用。同时，焦点事件的发生以及住房租赁政策场域的不断扩大都推动了住房政策的优化调整。从总体来看，当前我国住房租赁政策正逐步完善优化，住房租赁市场也逐渐迈入规范有序的发展轨道。然而，我们也要意识到我国住房租赁政策、住房租赁市场仍然存在不足。如何通过住房租赁政策设计消除人们对租房居住的歧视，如何营造自由选择租房或是买房的市场环境、补齐住房租赁市场发展相对滞后的短板，都是今后一段时间我国住房租赁政策需要回应的问题。围绕土地、信息、资金等要素，明确政府与市场、中央与地方、户籍地与流入地的角色功能与权责分配，建立起土地、信息、资金等要素的共享与分担机制，探究政府与市场、中央与地方等不同供给主体的功能责任、互动关系以及博 机制，识别多种住房保障方式的利弊与组合，是制定与完善科学的住房租赁政策的重要方向。[14]

间断均衡理论虽能解释我国住房租赁政策的变迁发展，然而在实际研究过程中发现，间断均衡理论根植于西方政治系统，其政策的制定、执行与中国存在较大差别。西方政策系统中的某些结构性因素，并不能与我国的政策实践相匹配，反对者进入政策议程、政策企业家的游说等均是西方政治制度的特有产物，公共政策的决策过程大多没有直接承受民意机构的压力。除此之外最主要的是，在我国的决策体制中，中央或上级政府扮演着主要角色，政治势能在政策制定、执行中发挥着重要作用。在这种政治势能的推动下，上级政府的想法、政策会被下级政府忠实执行。因此，中央的态度在很大程度上决定了政策过程。