上海利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房实践情况分析

文/王逸 张黎莉

一、引言

上海市根据“符合规则、依法登记、权属清晰、镇村自愿、产城融合、存量优先”的原则，聚焦服务五个新城、产业园区等就业集中区域，将利用集体经营性建设用地（以下简称“集土”）建设作为加大保租房供给的重要渠道之一。调研上海市保租房建设的实践情况发现，上海市可利用集土建设的保租房规模小于规划目标值，且已筹建的多数项目仍处于初期选址立项阶段，整体进展缓慢。本文基于上海市集土建设保租房的实践情况，主要分析集土建设保租房的现实基础和瓶颈问题，提出加快推进集土建设保租房的对策建议，以期为上海市实现乡村振兴与加快发展保租房提供决策参考。

二、上海市利用集土建设保租房的基础分析

近年来，上海市大力发展住房租赁市场，坚持国有与集体土地统筹发力，在利用集土建设供应租赁住房方面进行了有益尝试。基于土地供应模式和租赁住房品种的差异，可主要分为以下三种发展模式。

（一）集土入市出让建设租赁住房

2015年，上海市松江区被列为全国农村土地制度改革试点区域。2017年8月，国土资源部和住建部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发〔2017〕100号），上海市成为利用集土建设租赁住房的试点城市之一。上海市统筹两项改革试点，在松江区探索以集土使用权入市出让方式建设租赁住房。松江区建立健全入市新建租赁住房的政策支持体系，形成了相对成熟的入市出让模式。以上海市首块集土试点入市新建租赁住房、首块上市供应的单地块集中选址项目（华润置地有巢国际公寓社区 店）为例：华润有巢取得的入市土地是由政府整理后的“净地”①。在土地出让过程中，华润有巢与村集体经济合作社签约，松江区政府作为第三方发挥中介或背书作用。华润有巢将土地出让金转予松江区土地交易中心，再由交易中心将相关款项返还村集体经济合作社。2022年1月，上海市松江区保障性租赁住房工作领导小组办公室核发了《保障性租赁住房项目认定书》，认定该项目为保租房，该项目也是华夏基金华润有巢保租房REITs的底层资产。②

（二）农村集体经济组织自建或合作建设租赁房模式

区别于前述集土使用权入市出让，该模式是部分集体经济组织作为开发主体参与租赁住房建设供应，既能够保证农村集体经济组织获得持续性收益，还能够减轻使用权入市出让时投资开发主体支付土地出让金的压力。该模式主要包括两种主体形式：一种是集体经济组织自筹资金，自主开发运营租赁住房；另一种是专业化机构通过联营、入股等方式与集体经济组织合作开发，合作开发既能够发挥市场化主体的资金优势和专业能力，又能保证集体经济组织的收益。

（三）农村宅基地上房屋出租用作租赁房模式

链家研究院相关数据显示，上海市农村出租房屋约占全市租赁住房的百分之七左右③，且具有租金价格低、改造成本小等优势，满足了部分住房支付能力较弱群体的租住需求，是上海市住房租赁市场的重要组成部分。然而，农村宅基地上租赁住房存在安全隐患多、监管难度大等问题。为加强上海市农村宅基地房屋租赁管理，2022年1月，上海市住建委等部门联合发布了《关于加强本市农村宅基地房屋租赁管理的指导意见》（〔2022〕47号），不仅有助于上海市规范宅基地上房屋租赁行为，还为上海市利用宅基地房屋筹集保租房提供了创新思路。

三、上海市利用集土建设保租房面临的瓶颈问题及原因

根据调研情况来看，上海实现“十四五”时期集土建设保租房目标的过程中还存在不少障碍和瓶颈，政策制度保障缺乏和参与主体积极性不足等问题较为突出。

（一）政策法规支撑不足

一是集土入市出让方式建设保租房的政策不确定性较强。虽然《土地管理法》修订乃至《民法典》发布后，我国有关集土利用方面的规定取得突破，但是考虑到土地财政、国有土地市场秩序影响等因素，国家在集土使用权入市出让建设租赁住房方面较谨慎，目前仍缺乏入市建设保租房操作层面的政策依据。鉴于国家层面政策制度尚未出台，虽然上海市通过多项文件明确了对于集土试点入市建设保租房的原则性支持，但还未发布入市机制、基准地价、合同模板等政策标准。集土入市新建保租房的政策不确定性较强，且目前仅松江区可试点入市新建保租房，其他区受到限制，导致该建设方式难以持续。调研显示，以集土入市出让方式新增保租房的模式已暂缓实施。

二是自建、联营、入股等方式建设保租房的配套政策落实难，收益分配制度不明晰。一方面，缺乏满足开发建设需要的配套政策。作为目前上海市利用集土建设保租房最主要的方式，在项目立项、报建等环节尚缺乏具体政策作为推进导向和依据，导致项目实际操作中遇到诸多问题。例如：缺乏针对集土筹建保租房项目的指导意见，导致项目较难办理立项手续；相关建设指标突破难以通过审批，且流程相对复杂。此外，政策依据的缺乏导致各部门协调推进难度加大，土地、税费等优惠政策难以落实，使得项目进展更加缓慢。另一方面，缺乏完善的收益分配制度。集土建设保租房涉及集体经济组织、农民个人、政府以及投资建设的市场化主体，收益分配主体众多， 待制定完善的收益分配制度。然而，收益分配制度的建立存在诸多阻碍，例如：由于产权制度不清晰，集体经济组织中的村民成员收益分配比例缺少依据；由于政府参与方式不定，政府监管收益存在较大困难，难以保证收益分配的公平性。

（二）土地适配性不足

一是城市开发边界外集土地块空间适配性相对不足，较难用于筹建保租房。上海市集体建设用地总量偏小，并且在上海市分区整理可利用地块的背景下，可用于建设保租房的地块数量较少，且地块大多分布在城市开发边界外，普遍存在远离建成区、远离就业岗位、交通不便和公共设施配套缺乏等问题，地块的空间适配性不足。为避免供需不适配、房源空置的风险，上海市要求集土建设保租房一般选址在轨交站点附近、五个新城、产业园区及周边区域。然而，城市开发边界外可满足上述选址要求的地块较少，城市开发边界外集土建设保租房的工作较难开展。

二是城市开发边界内集土建设保租房动力不足。上海市已选址的集土新建保租房地块普遍位于城市开发边界内，但是从上海市实践经验来看，城市开发边界内绝大部分集体经营性建设用地已投入使用，用地指标紧缺。当前新增建设保租房的地块普遍以置换或盘活的方式进行利用，其建设开发成本较高，可能制约保租房政策效应的发挥。此外，城市开发边界内的集体土地更加偏好采用土地统征或指标置换的方式转化为国有土地，使得相关开发主体能够进行成片开发，而不是留作集体经济组织建设保租房，因此，用城镇开发边界内集土建设保租房的动力不足，该方式难以持续。

（三）政府动力相对不足

上海市建设筹措保租房时强调市区联手，各区相应健全区级统筹协调机制，落实房源筹措责任，但是在利用集土建设保租房方面，区级政府的动力相对不足，主要有以下两方面原因：一方面，由于对集土建设保租房能促进城乡一体化发展的积极作用认识不足，政府更多将其视为完成保租房建设筹措任务的一种方式，在区域范围内统筹安排的保租房已能够满足区域内租赁需求或完成保租房筹建任务后，区级政府便无需再利用集土筹建保租房了。另一方面，土地增值收益较难获得、政策风险大，也影响了政府的主动性。从我国目前各级政府的现状来看，各级政府对“土地财政”的依赖度仍比较高，集土建设保租房较难帮助政府获得土地出让金。同时，由于集土入市等方式具有较大的政策不确定性，且土地使用存在成为变相“小产权房”的政策风险，政府更多处于对国家层面政策制度的观望状态，缺少利用集土建设保租房的内在动力。

（四）开发主体积极性不足

农村集体经济组织缺乏自主开发建设保租房的能力，较难独立完成项目筹建、资金筹集和供后运营管理工作。相关学者2021年调研北上广深10个集土建设租赁住房项目发现，仅一个村集体独立完成了租赁住房开发，且该集体经济组织实力雄厚、地理位置优越。集体经济组织自身专业性不足，运营水平普遍偏低，可能会导致资源利用效率下降。因此，集体经济组织以联营、入股方式与市场主体合作，成为集土建设保租房的重要途径。然而，市场主体参与的积极性尚显不足，主要原因如下：

一方面，入股、联营模式在利益分配上强调集体经济组织的保底收益，削弱了合作市场主体的积极性。从全国实践情况来看，集体经济组织一般会将拆迁安置费等一级开发成本纳入合作市场主体的成本之中，且在项目分红上一般会要求保底收益，这就导致市场主体的投资回收收益降低、回报周期长，市场主体参与的积极性有所下降。另一方面，融资难问题削弱了市场主体参与集土建设保租房的积极性。对于以入市方式建设的保租房，若要进行土地使用权抵押融资，需由所有权主体履行决策程序同意抵押，这会影响企业的融资进度，且部分银行对集体土地使用权抵押审批时间长，提供抵押贷款意愿偏弱，使得资金筹措难度变大，再加上项目收益回报周期较长，市场主体参与的积极性自然不足。

四、关于加大利用集土建设保租房力度的对策建议

（一）强化体制机制保障和相关配套支持政策

第一，完善政策法规制度，为操作层面提供支撑。一方面，关注国家层面政策法规动向，建议上海市将集土建设保租房遇到的瓶颈和政策制度探索情况上报住建部，并加快确立上海市集土建设保租房项目的立项、报建等操作口径。另一方面，探索建立上海市集土建设保租房合理的收益分配制度。建议政府出台规范性文件，完善农村集体经济组织、市场参与主体以及政府的收益分配机制。政府主要发挥中介作用，建立起市场主体、村集体和农民之间的协商和监督机制。强化农村集体经济组织内部利益分配的规章制度，明确将农民集土所占份额作为日后收益分配的依据，优先保障农民的利益不受侵害。建议参考松江区试点土地增值收益的分配经验，引导土地、租金收益以资金形式注入村集体资产，由集体经济组织或合作社统一运营和管理。收益不再以现金形式直接分配给农民，而是以股权增值方式追加量化为成员股份，通过资产运营和持续股权分红，确保农民长期收益。同时，建议对涉及集土建设保租房的资金设立专门的公开账户，强化对资金收入支配的监管。

第二，完善支持政策和协同管理机制以提升参与主体积极性。一方面，完善土地、财税、金融支持政策。为激发市场主体活力，研究制定针对相关主体统筹开发保租房项目的异地容积率奖励政策。强化信贷政策，支持市场参与主体筹措启动资金，鼓励政策性金融机构开发适合集土建设保租房的抵押贷款产品，上海市政府可以在财政方面给予银行适当的利息补贴。探索利用住房公积金为优质的集土建设保租房项目提供长周期、低利率的贷款。创新融资模式，基于保租房项目租金稳定性和可持续性的特点，建议上海市政府发挥背书作用，建立相应的风险补偿和担保制度，提升社会资本参与集土建设保租房项目的积极性，助力解决建设开发主体资金筹措难题。另一方面，建立跨部门协同合作的管理支持机制。集土建设保租房涉及发改、规资、住建、农业等多个部门，高度跨部门协同是配套政策有效落实的基础，任一部门实施机制的缺失都将给项目推进带来负面影响。因此，应建立健全集土建设保租房的多部门协同管理机制，例如在项目立项环节，以发改部门出具项目建议书方式，联合规资、住建等部门开展规划选址、用地预审、供地和项目备案等工作，降低立项难度。

第三，建立健全集土建设保租房的监督管理制度。为规避目前集土建设保租房的政策风险，建议上海市强化集体土地利用实施的全生命周期监督管理。探索在发改、财政、规资、住建、房管等有关管理部门支持参与的情况下，由规资或房管部门作为牵头代表，与集体经济组织和开发（运营）单位签署监管协议，在协议中充分反映相关管理部门的监管要求，为政府部门依法监管提供依据。此外，注重保障农民的基本利益，建立信息公示系统和咨询系统，引导集体经济组织设立项目开发运营的监管机构，强化农民对收益分配、房源使用情况的监管。

（二）创新集土利用和项目统筹开发模式

第一，建立集体土地指标转移和土地统筹利用方式。为解决上海市可用于建设保租房的集土规模相对较小的问题，建议上海市从各区单一地块排摸转向全市可用于建设保租房的集土整体摸底，加强对全市范围内集土规模、分布区位、利用状况等调查。不再采取利用零星地块建设保租房的方式，而是通过土地综合整治等措施，对上海市集土进行统筹优化配置。探索建立较大区域范围内集土指标转移制度，成立镇级统筹下的土地联营公司，将区位条件较差的集土指标统一转移给区位条件相对较好、租赁需求相对旺盛的地区发展保租房。

第二，建立与产业、配套设施统筹规划建设的保租房开发模式。聚焦解决城市开发边界外保租房项目空间适配性不足问题，借鉴乡村振兴项目规模化开发经验，强化打造保租房社区的理念，在街镇统筹集体土地的前提下，鼓励街镇与国企等投资建设主体建立全面战略合作伙伴关系，将街镇内保租房项目与产业园区、公服配套等统筹规划开发。打破现有集土建设保租房的规模约束与空间约束，避免单个保租房项目孤岛式建设运营，在提高集土筹建保租房空间适配性的同时，提高保租房项目收益，并以保租房建设助力乡村产业和农村集体经济发展。此外，对由于交通不便等导致房源适配性不足的项目，建议政府引导产业园区或保租房建设运营主体配备轨交站点接驳车，突破项目区位约束。

（三）探索筹措规模与政府资源分配挂钩

第一，探索建立集土建设保租房规模与土地出让收入用于农业农村比例考核挂钩机制。利用集土建设保租房，不仅是完成上海市保租房建设目标任务的重要渠道，更是推动农村经济发展和城乡一体化发展的重要抓手。2021年11月，中央农办、财政部、农业农村部联合印发《关于提高土地出让收入用于农业农村比例的考核办法》，提出对各省（自治区、直辖市）人民政府提高土地出让收入用于农业农村比例政策落实情况进行考核，确保各地土地出让收入用于农业农村比例分年度稳步提高。鉴于利用集土建设保租房对推动城市资源向农村流动、提高农民收益的积极作用，建议探索建立将利用集土建设保租房情况评价与土地出让收入用于农业农村比例考核挂钩机制，对于筹建保租房规模较大、房源适配性高的区域，可适当降低土地出让收入用于农业农村比例，进而提高各级政府推动集土筹建保租房的主动性。

第二，探索建立利用集土筹建保租房规模与土地指标分配挂钩机制。为增强政府推进集土建设租赁住房工作的积极性，沈阳对试点集土入市建设租赁住房地区采取用地指标奖励措施，奖励试点面积3-5倍的新增建设用地年度计划指标。建议上海市参考沈阳用地指标奖励措施，并借鉴巴黎社会租赁住房建设任务落实与政府资源分配挂钩的经验做法，建立与筹建情况挂钩的年度土地指标分配机制，增强区级政府积极性。此外，为减少土地财政对集土建设保租房的负面影响，建议探索各级政府在项目建成后以税收方式参与收益分配的模式。

（四）探索农村宅基地上房屋出租用作保租房

调研表明，农村宅基地上房屋出租是上海市租赁住房供给的方式之一，且部分镇、村已形成较为合理的宅基地上房屋用作租赁住房建设运营模式，即镇、园区、村集体联合出资成立企业，对宅基地上闲置房屋进行收储，严格按照用地标准和建房标准对闲置房屋进行整体升级改造，合办企业还需负责优化周边环境和公共服务设施，再由村里统一跟园区内企业签订合同，定向提供租赁住房。该模式既提升了村民的租金收益和房屋出租的稳定性，又能够促进宅基地上房屋安全规范出租运营，从而消除安全隐患。此外，就国内其他城市实践情况来看，深 人才安居集团保租房REITs项目申报材料中提出“规模化租赁”模式，即鼓励支持专业化规模化租赁企业整租未纳管的城中村住房用作保租房，为上海市宅基地上房屋出租用作保租房提供了参考。

综合上述实践经验，基于上海市出台的《关于加强上海市农村宅基地房屋租赁管理的指导意见》（沪建房管联〔2022〕47号），建议在尊重农民意愿、保障农民住房的基本供给、与农村宅基地制度改革相适应的前提下，探索利用宅基地上房屋用作保租房。引导街镇、村集体联合出资成立或者联合引进相关租赁企业，发展镇村企协作的“代理经租”模式，集中改造装修宅基地上房屋，统一认定为保租房，并纳入各区保租房监督管理范围。政府一方面要制定统一的宅基地上房屋用作保租房的改造和租赁标准，规范出租流程，对出租房源面积、建设装修标准、房屋用途、使用要求等内容进行规定，另一方面要建立宅基地上出租房屋用作保租房的监管机制，明确宅基地房屋用作保租房的管理主体，对部分规模较大的项目实行网格化管理，探索将宅基地上出租房屋信息和承租人基本情况纳入保租房信息管理平台，与公安等部门协同联动，强化信息查验审核，杜绝“以租代售”“小产权房”等问题出现。

注释

①即土地及地上附着物、建 (构) 筑权属清楚，补偿安置落实到位，没有法律经济纠纷，规划条件明确，具备动工开发所必需的基本条件的土地。

②参见《华夏基金华润有巢租赁住房封闭式基础设施证券投资基金招募说明书》，上海证券交易所，2022年11月。

③参见《集中式长租公寓白皮书（2017-2018）》，链家研究院，2018年7月。