关于加强铁路运输设施设备大修工程审计的思考

庞秀改

（中国国家铁路集团有限公司 北京审计特派员办事处，北京 100055）

0 引言

铁路运输设施设备大修工程是为恢复和提高原有设备性能和生产能力，按检修周期和设备状态有计划地进行整治或周期性大修，对设施设备进行全面的修理和更换主要配件及加装改造，以满足固定资产确认条件的行为，属于维持简单再生产的性质。

铁路企业作为大修管理和实施的主体，负责大修计划的管理以及大修项目实施、验收、核算、检查、统计、考核等工作。铁路大修按照项目管理，以可行性研究报告为立项依据，管理方式主要包括定额(单价)管理和概(预)算管理，目前大多采用的是概(预)算管理，按可行性研究报告、设计文件评审及审批、编制及下达计划、项目实施、项目验收和决算审查的程序办理。

近年来铁路大修工程投资均保持较大规模，主要包括线路、桥梁、隧道、路基病害整治、道口、房屋及建筑物等内容。大修工程具有占用资金多、机械设备多、在繁忙线路封锁施工多、点多、线长、流动分散的特点[1]。

随着铁路资产规模的不断扩大，铁路大修支出作为固定资产后续投资的重要组成部分，其重要性不断提升，且大修工程涉及面广，经济责任关系复杂，技术问题和经济问题紧密联系，一般涉及政策、经济责任、技术、管理等问题[2]。审计作为规范企业管理、加强企业内部控制的重要力量，通过对大修工程的审计，发现投资管理、项目控制等问题，可以督促强化大修项目计划管理、细化项目实施过程、科学合理使用大修资金，从而强化大修项目全过程管理，在有效提高设备质量、防范经营风险以及提升铁路企业整体经营管理水平等方面具有重要意义。

1 铁路大修工程管理存在的主要问题

铁路企业在落实大修全过程管理主体责任中，受点多线长、实施主体单元划分多、各营业线的现场实施环境和人员力量等诸多因素影响，容易在投资控制、项目管理相关业务流程方面产生各类问题。

1.1 投资控制方面的问题

（1）项目立项调查不足。一是计划内容不详细，并未组织相关人员对设施设备的实际情况进行全面调查和科学有效的研究，而投资规模大、技术复杂的项目存在管线走向与埋深未探明，既无法体现项目真实可行，也容易对项目投资决策形成误判[3]。二是工程立项时缺乏量化工程量和具体质量标准，造成部分项目在施工过程中实施主体调整大修规模、增加实施内容、提高技术基准等，出现施工图设计与现场实施内容不一致的现象。

（2）概预算下达欠科学全面。一是日常维修与大修资本化之间概念不清晰，存在资金相互挤占的情况。比如固定资产的整体更新和成段更换改造、功能性升级、加装改造、改扩建等提高固定资产性能或延长使用寿命的支出应予以资本化却费用化。二是大修概预算下达时间滞后，部分项目存在预算当结算使用，概预算审批程序本末倒置[4]。三是概预算下达欠全面。大修项目涉及范围广，需要多个部门合作与协调，作业中包含使用部分大型机械使用费等，均属于大修作业部分，然而设计预算时没有反映造成大修计划超支[5]。

（3）大修结算及成本核实欠规范。一是财务成本核算欠规范。部分项目完工投入使用后，未及时结转固定资产，造成少计提折旧，成本支出不完整。二是工程竣工移交后新形成的固定资产价值，未扣除被拆除或被替换设备的账面价值，造成高估固定资产价值。三是现场实际施工与验工计价不符，存在虚假验工计价、虚报投资完成等问题。

1.2 项目管理方面的问题

（1）管理体系缺失，导致管理不到位。铁路局集团公司大修管理或实施办法缺失或缺乏可操作性，项目实施时不符合要求；项目管理没有一套完整的预算控制体系，部分铁路局集团公司制定的定额未考虑人工消耗量、施工工艺、作业流程、地域差异，照搬其他铁路局集团公司或者基本建设定额[6]；部分项目没有一套完善的监督管理体系，缺乏对监理单位的约束考核制度，容易造成监理流于形式。

（2）招投标管理欠规范。部分大修项目在铁路局集团公司运输专业处室管理，存在监管与采购及业务外包不分离的情况，既是裁判员，又是运动员，不能确保大修市场公正性[7]；部分项目未严格履行招投标程序，实施过程中，随意性较强，未经审批先行发布中选通知。

（3）合同管理欠规范。部分项目合同条款内容不完整、缺少单价、数量等关键性条款，形成开口合同，实施过程中由于缺乏约束造成大修支出超预算；部分合同未按照招投标文件规定的内容签订，如预付款、质量保证金等条款超出招标文件的范畴等，形成资金风险。

（4）物资管理不到位。部分大修项目的物资采购合同签订、现场用料出入库手续、废旧物资处理等环节存在漏洞。例如，部分单位物资仓库未建立分类的出入库管理账册，月末不盘点物资，没有月度物资库存盘点表；部分单位物资储存采用在现场存放的方式，基础设施难以做到封闭式管理，导致管理成本加大[8]。

（5）相关人员履职尽责不到位。实施单位现场盯控人员管理不到位，施工过程中的实施、变更资料未及时登记，登记的内容未真实反映现场实际情况；实施单位、监理单位、施工单位人员为完成工程进度考核任务提前办理结算。

上述大修工程管理存在的各种问题，反映出铁路企业存在大修管理弱化、资金损失浪费的现象，审计监督作为铁路企业管理中的一项重要制度安排和有效工具，大修审计要聚焦铁路大修管理缺陷、效益管理，提出有针对性的建议，帮助铁路企业挖掘潜力、改进管理、缩减成本、防范风险，提高大修资金使用的效益效率，实现铁路企业健康发展和资产的保值增值。

2 铁路大修工程项目的审计重点

为充分发挥审计对铁路大修工程的重要监督作用，需要基于铁路大修工程审计全过程管理的理念，从加强内控管理、健全制度与规范化运作、科学管理等系统管理出发，将审计监督的职能贯穿于大修项目可行性研究、设计、实施、竣工验收及决算等全过程，及时发现和纠偏大修工程实施程序、招投标管理、合同管理、现场管理、投资控制等环节中出现的源头性问题，规范行为，提高投资效益、防范经营风险。结合上述大修工程管理程序以及存在的问题情况，大修项目完成的任务和审计重点如表1所示。

表1 大修项目完成的任务和审计重点Tab.1 Completed tasks and audit focus for overhaul projects

3 铁路大修审计对策与建议

审计监督是促进企业监督的一个重要环节，是企业健康发展不可或缺的力量，审计工作立足问题导向、目标导向，在大修工程审计中不断发现问题、总结问题、解决问题，不断改进审计方式，创新审计方法，切实加强大修工程每一个业务节点和管理流程审计，从大修立项源头、制度规范、问题整改等方面提出切实有效的审计对策和建议，防范经营风险，提升审计效果，推动大修管理规范的提升。

3.1 重视项目立项的可执行性与严肃性

开展大修项目审计时，需要重点查看铁路局集团公司是否根据各个基层单位提报的设备技术状况、实施周期、经济指标进行大修立项，是否对项目所需费用的预算、设备材料以及相应的施工方案和工程量作出详细调研，并以此控制投资规模。查看大修项目立项后是否随意更改，实施单位是否随意超规模投资、大修结余资金是否挪用他用。对大修工程执行过程中出现的项目取消、资金超支及节支等问题分析原因，并对照立项计划，寻找差异、积累数据，判断项目实施产生问题的根源与决策依据。

3.2 建立完善大修管理长效机制

大修管理工作涉及的实施主体众多，要确保审计效果，提升被审计单位管理工作的有效性，需从优化管理体制、机制上入手，从制度的合理性和有效性着力审计。重点查看铁路企业是否制定一套切实可行的管理办法，是否对运营单位管理约束、权责是否分明，管理是否有效。同时，重点关注制度制定的可操作性，看是否只明确原则，未明确控制额度，造成操作性差、执行随意的情况；是否对设计单位、施工单位、监理审价单位建立考核约束，看是否只签订合同，无过程监督，监管失效。此外还要重点关注是否建立后评价制度以及实施可行性，从评估项目投资与实施效率效益方面规范。

3.3 监督制度运行的有效性

审计要从过程监督入手，主要查看制度是否有效执行，重点加强概预算审查、施工过程管理、质量验收、结算控制、财务决算等过程审计监督。从是否建立各项流程间的协调联动机制、项目过程管理是否有效开展审计。例如，施工单位、物资采购招标、合同签订与履行、工程结算、财务核算、资金支付、管理考核等各方面是否联动，查找部门间、流程间各自为政，联动不畅，过程管控失效的情况。同时重点查找各个业务项点本身执行随意、把关不严等管理流于形式的问题点。工作量真实性方面，重点查证大修工程是否按照实际完工进度进行验工计价，验工计价进度、施工实际进度、验收记录内容是否一致，是否存在虚假工作量和超估冒验现象；是否存在将未经批准的项目或者超预算标准范围的工作量计入该项目，挤列大修工程现象；完成计价的工程工作量中是否存在偷工减料、施工标准未达到设计标准的现象。资金管理方面，重点查证大修项目工程预付款是否与招标约定一致，是否提前或者多付预付款；项目实施过程中是否按照工程进度支付资金，资金支付对象是否与合同主体、发票开具的主体一致，存在虚假验工计价或超估冒验行为的，资金是否已经拨付，有无内外勾结，套取资金形成“小金库”的；工程质量保证金是否按照规定预留，是否存在提前支付工程质量保证金，发生重大工程质量问题不能制约施工单位，造成资金损失的情况。

3.4 监理或审价机构等中介的作用发挥

监理、审价单位作为专业化的社会中介机构，在铁路大修工程实施中发挥着预警及提前纠偏的作用。重点主要是判断监理、审价单位选取是否合理、作用是否发挥。监理有效性方面，主要依据大修项目概预算、验工计价资料、监理单位日志、现场探勘大修项目实施工作量等资料，审计人员综合分析查证，监理单位是否安排人员有效监理、监理人员是否据实登记大修过程；监理单位在施工单位重大临时设施进出场是否监督，重大设备提前出场时监理单位是否及时制止；重大隐蔽工程是否及时、准确记录材料型号、施工工艺；是否存在与建设、实施单位通过虚假验工，编制虚假监理日志，骗取工程资金问题；监督过程中出现问题时是否进行处理处罚等；是否存在监理流于形式，施工单位未按图纸施工，存在工程缺陷和质量问题，监理单位未及时纠正、也未督促整改的情况。

3.5 建立沟通机制确保审计质量与效果

铁路大修审计成果应当与被审计单位进行认真、充分的沟通，审计人员应充分听取其意见，与被审计单位业务层面、管理层形成合力，共同分析问题产生的原因与根源，审计成果做到客观、公正，审计评价应当坚持稳健、审慎的态度，实事求是、客观公正地进行评价[9]，并取得被审计单位理解、认同，督促被审计单位认真整改，并建立长效机制，从而达到审计工作防未病、治已病的效果。

3.6 强化审计问题整改责任杜绝问题反复发生

铁路大修项目多，问题容易反复发生，普遍性和系统性问题比较突出，审计人员应从铁路企业建立审计问题整改责任制持续跟踪，内部审计机构应加强整改事项的督办检查，根据已经建立的审计问题整改建议库，对每个整改事项指定专人负责督办[10]，并判断铁路企业在整改具体问题同时是否举一反三，系统内全部清理，是否查找内部控制的薄弱点，并完善制度。审计人员还应重点判断铁路企业审计问题整改结果的真实性和完整性，达到推动标本兼治的效果。

4 结束语

随着铁路大修投入的增加，面对铁路大修工程管理中容易发生的各类问题，铁路内部审计机构应充分发挥专业特性和贴近现场的优势，注重对大修工程项目立项、机制建立完善、制度执行及监理、审价机构的作用发挥等方面的审计监督，通过充分沟通强化审计质量，并做好问题整改跟踪及时堵塞管理漏洞，充分发挥审计在促进铁路重大政策有效落实以及固定资产后续投资合法化、合理化等方面的重要保障作用。通过对大修各个领域的管理活动以及有关具体活动的审计，将有效促进铁路企业防范和化解重大经营风险，提高铁路企业大修工程管理水平，有效推进铁路企业高质量发展。