中国农村宅基地增值收益分配：归正与重置※

内容提要：反思现有观点可知，两权分置下宅基地收益权主体为集体经济组织成员；集体经济组织成员享有宅基地收益权却无权取得收益，原因在于国家对经济活动的管控；农民集体既非基础设施和公共服务的供给主体，亦不具有农村土地用途管制权，不能因此参与宅基地增值收益分配；地方政府不是宅基地所有权人，不能基于地租理论参与宅基地增值收益分配。集体经济组织成员、农民集体与地方政府分别基于土地发展权理论、地租理论与管理权理论，享有取得宅基地增值收益的正当基础。构建中国农村宅基地增值收益分配模式，应当从私法与公法之不同视角出发。私法视角下，农民集体与集体经济组织成员共享宅基地增值收益；公法视角下，地方政府基于征税的方式取得宅基地增值收益。

一、 引 言

自2018年“中央一号文件”(1)《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，2018年1月2日。简称2018年“中央一号文件”。提出“适度放活宅基地和农民房屋使用权”以来，宅基地的经济效益逐渐引起广泛关注。基于《土地管理法》第62条第6款，将宅基地占有、使用权转让给社会不特定第三人时，作为用益物权人的集体经济组织成员可以直接取得宅基地增值收益。国家通过调整宅基地权利结构的方式，扩大宅基地的用途范围、延长宅基地的权利链条，解除宅基地收益权的行使禁令。对物权的界定或者调整，会引起利益分配格局的变革。宅基地增值收益的来源渠道，包括宅基地使用权的流转、(2)宅基地使用权流转，不仅包括宅基地使用权在集体经济组织外部的外部流转，还包括宅基地使用权在集体经济组织内部的内部流转。经营性利用、(3)如利用宅基地进行经营民宿、农家乐、乡村超市等与生产生活相关的经营性活动。股权化出资(高海，2022)等多种方式。宅基地使用权收益权的外化，使得不同主体围绕宅基地享有的利益格局的陈旧状态被打破，崭新的增值收益分配格局亟待建立。

实践层面，不同试点地区尝试对宅基地增值收益作出规定，呈现出围绕个人利益、集体利益以及国家利益三重利益主体的多种多样的规范路径。如，《重庆市委关于缩小三个差距促进共同富裕的决定》要求，净收益的85%直补农民，15%划归农村集体经济组织。总体来说，各试点地区宅基地收益分配存在权利主体不一致、权利来源不明确、征收标准不统一、调节金用途不规范等问题。

学理层面，更多学者着眼于对集体经营性建设用地这一较为成熟的农村土地市场的增值利益的讨论，而对正在改革进程中的宅基地增值收益的关注则相对不足。与前者相比，宅基地增值收益分配问题更加复杂。除将地方政府及农民集体作为参与增值收益的既定分配主体外，还需要关注作为用益物权主体的集体经济组织成员的利益需求。宅基地增值收益分配不仅需要借鉴和参照集体经营性建设用地增值收益分配模式，还需要对关涉集体经济组织成员利益的领域做出全新探索。

二、 省思：不同主体参与宅基地增值收益分配的观点之辨

探求不同主体参与宅基地增值收益分配的权利来源，需要以溯源不同主体享有的宅基地权利内容为基础。在厘清两权分置时期宅基地收益权归属主体的前提下，探寻三权分置语境下，不同主体参与宅基地增值收益分配的权利来源。

1. “两权分置下，宅基地收益权归属于农民集体”的观点之辨

(1) 两权分置下，农民集体不是宅基地收益权能的主体。宅基地使用权仅能作为生活资料，满足基本的住房之需；而无法作为生产资料，通过投入生产的方式获得经济收入。宅基地收益权这一概念，因特定时代事物的变化而变化(杨春福，2022)。目前宅基地缺失收益权的原因在于，两权分置下的宅基地使用权不仅是经济权利的标识，还担负维护集体经济组织成员住房保障的社会功能(韩松，2022)。有学者将宅基地使用权缺失收益权的原因，归结于宅基地所有权人在权利下放及配置过程当中，未将宅基地收益权能赋予集体经济组织成员(杨雅婷，2021)。为此，需要通过《乡村振兴促进法》及持续不断的宅基地三权分置制度改革，为归正宅基地使用权收益权的制度愿景提供实现途径(杨雅婷，2021)。

追溯宅基地的权利源头，“宅基地属于农民集体所有”。(4)参见《土地管理法》第9条。宅基地使用权系农民集体将所有之宅基地为集体成员设定使用权，以实现本集体成员对宅基地的占有、使用。农民集体对宅基地使用权的分配及集体经济组织成员对宅基地使用权的取得，是私法层面农民集体与集体成员二者间对权利的收放协调。而宅基地三权分置制度改革的主体是农民集体、集体经济组织成员之外的第三方——国家。国家基于公权力介入私法关系，仅能基于管理人地位对涉及群体利益的事务作出公法上的约束或解放，无法替代所有权人作出权利分配的意思表示，将本未赋予集体经济组织成员的收益权，通过改革的形式交由集体经济组织成员。两权分置阶段，在农民集体未将收益权能赋予宅基地使用权人的情况下，宅基地制度改革无法仅基于“三权分置”，实现收益权能从农民集体到集体经济组织成员的移转。宅基地三权分置制度改革，只能在公法层面对宅基地内部的各项权利作以重新界定，而无法深入宅基地所有权内部，代替所有权对宅基地上各项权利作出自由配置。国家非宅基地所有权主体，不能仅通过立法的形式将原本归属于农民集体享有的收益权能交由集体成员行使；亦无权替代所有权人充当权利配置主体，将农民集体的宅基地所有权肆意挪作他用。

首先，两权分置下农民集体未将收益权赋予集体经济组织成员的法律后果应当是，农民集体通过行使宅基地所有权的方式实现收益权。反观宅基地制度在现实生活中的运行状况，农民集体享有的宅基地所有权中不包含收益的权利要素。宅基地所有权的去向，只能是集体经济组织成员。基于农民集体与集体成员间包含与被包含的关系，集体经济组织成员因享有成员权，而当然享有农民集体提供的居住保障利益，享有宅基地使用权费用豁免权。从而使得宅基地使用权呈现出，“仅享有占有、使用权，不享有收益权”的残缺形态。(5)参见《民法典》第323条。同时，代替农民集体行使宅基地所有权的集体经济组织，(6)参见《土地管理法》第11条、《民法典》第262条第1款。无法避开集体经济组织成员这一环节，对宅基地使用权作出直接性让渡。我国宅基地使用权具有可与其他国家的所有权相比肩的强大权能，公有制下形象化的所有权主体，需要经过实体化、特定化的转化，以实现用益物权人对权利的行使(江平、木拉提，2021)。虽然作为所有权人，农民集体却无权肆意转让宅基地使用权；亦不能自主决定是否将宅基地使用权分配给集体经济组织成员。(7)参见《土地管理法》第62条第2款。因此，即使农民集体保留宅基地收益权，也无法向集体经济组织以外的主体有偿转让宅基地使用权，宅基地收益权无从彰显。从这一角度来讲，农民集体在向集体成员分配宅基地使用权时，不可能在保留收益权能的情况下，仅向其让渡宅基地使用权中的占有、使用权能。

其次，集体经济组织成员能够免费取得宅基地使用权的原因，在于农民集体与集体成员之间包含与被包含的法权关系。整体视角下，集体成员聚合形成农民集体；局部视角下，农民集体分散为单一的集体成员。在农民集体向集体成员分配宅基地使用权的过程当中，集体经济组织作为特别法人代表农民集体行使经济权利(江平、木拉提，2021)；而农民集体向集体经济组织成员收取宅基地使用费的请求权，因集体成员之身份特性而被豁免。农民集体与国家乃并列存续关系，农民集体分配宅基地使用权的行为，无法抹除国家为公民提供住房保障的社会义务。因之，农民集体通过分配宅基地使用权的方式，为集体经济组织成员提供的住房保障，只是农村地区住房保障供应不足的补充性、临时性、替代性“自我保障”手段，并非国家统筹的社会保障形式(程雪阳，2014)。

最后，农地作为生产资料，不同于宅基地使用权作为生活资料的观点，亦不具有说服力(杨雅婷，2021)。(8)杨雅婷认为，农用地是生产资料，农民需要通过占有和使用农用地获得收成才能保障生活；而宅基地是生活资料，通过占有和使用在该土地上建造住宅及其附属设施就可以给农民提供保障。其一，宅基地虽然被视为生活资料，但是并不能为集体经济组织成员提供直接性的住房保障。通过加盖房屋的形式实现住房保障的必要做法，需要耗费的经济成本及人力成本，与耕作土地相比较来说有过之而无不及。不能据此认定宅基地收益权能归属于农民集体，而土地承包经营权收益权能归属于集体经济组织成员。其二，究其缘由，生产资料与生活资料的区别在于对物之利用方式及目的之不同，而非宅基地与耕地两种土地类型的区别。私法语境下，宅基地兼具生活资料之保障价值与生产资料之经济价值(李谦，2021)。宅基地三权分置改革以后，若在宅基地上建造房屋并以此获取收益时，宅基地使用权便从生活资料转向生产资料。生活资料与生产资料的区别在于，二者以满足住房需求还是获取收益为基本功能。因而，将被局限为生活资料的用于满足基本住房需求的宅基地使用权，证明两权分置下不具有收益权的宅基地使用权属于生产资料的论证方式，显然陷入了丐词魔术的旋涡。无法用以佐证农民集体设定宅基地使用权之时保留收益权，因此可以凭借尚未移转之收益权能，取得宅基地使用权流转后的土地增值收益。

退一步讲，依照“收益权能原本属于农民集体”的观点，宅基地内部的权利亦无法获得妥当安置。即便两权分置下收益权能依附于宅基地所有权而非宅基地使用权(杨雅婷，2021)，宅基地三权分置制度改革以后，基于法律的扩权赋能实现了收益权能从宅基地所有权人到宅基地使用权人的移转，农民集体亦不能凭借两权分置时期已经被让渡出去的收益权，请求集体经济组织成员分享宅基地增值收益(杨雅婷，2021)。一物一权原则要求，同一物上不能并存两个及两个以上内容彼此不相容的权利，宅基地收益权无法在两主体间平分秋色。既然农民集体已经通过改革，将两权分置下的宅基地收益权移交给集体经济组织成员，农民集体的收益权便被让渡一空，无法再基于处于“空虚”状态的收益权请求分享宅基地增值收益。

(2) 两权分置下，宅基地收益权能主体为集体经济组织成员。宅基地使用权缺少收益权的状况，并非农民集体在权利下放过程中有意而为之“截留”手段；而是由于宅基地使用权除满足生产、生活需求之外，还具有标识集体经济组织成员身份的重要功能。两权分置下，宅基地使用权无法打破集体经济组织内部福利屏障的原因在于，一旦宅基地使用权溢出集体经济组织外部，便会侵蚀集体经济组织内部成员的利益。为了实现标识身份属性的法律效果，宅基地使用权不能逾越集体经济组织这一隐形壁垒，亦不容许将宅基地使用权置于自由之市场交易，通过向集体经济组织外部主体出卖宅基地使用权的方式实现收益权。这一说法的根据在于，用益物权人享有的收益权并非被完全剥夺，宅基地使用权可以在集体经济组织内部流转(高圣平，2019)。宅基地使用权中不包含收益权的应然法律效果是，不论在集体经济组织外部抑或内部，都不容许流转宅基地使用权以获取收益。即便这一流转范围因过于狭小，无法经由充分的竞价实现收益权能的最大化，宅基地使用权的价格亦无法形成市场经济下自由竞价的商品价格。但是，集体经济组织内部宅基地使用权流转市场未受禁止的现状，至少证明“农民集体向集体经济组织成员分配宅基地使用权时，并未截留收益权”。

因此而言，宅基地收益权本就归属于集体经济组织成员，并非通过宅基地三权分置制度改革赋权得来。由于农村地区住房保障制度尚不成熟，宅基地使用权需要承担住房保障的基本职能。基于这一职能，法律对宅基地使用权的流转范围作出限缩，通过禁止宅基地使用权在集体经济组织外部流转的方式，确保集体经济组织成员享有充分的福利保障。

(3) 宅基地收益权能受限于国家管制，而非农民集体对收益权的掌控。正当的法律逻辑延伸应当是，农民集体向集体经济组织成员分配宅基地使用权的过程当中，集体经济组织成员作为农民集体的特别法人代替农民集体行使经济权利；而农民集体向集体经济组织成员收取宅基地使用费的请求权，因集体经济组织成员之身份特性，排除了缴纳宅基地使用费的义务。从这一角度来讲，农民集体在向集体经济组织成员分配宅基地使用权的时候并未保留收益权。这一结论，与1998年《土地管理法》颁布以后，国家通过法律、政策文件等形式对宅基地作出制度性建构，以实现对宅基地与农房的产权管制，农民在产权管制中遭受的宅基地权益损害颇深的历史状况相互印证(乔陆印，2022)。

改革，就是不断把私权交还给个人的过程。2018年“中央一号文件”通过新增“资格权”，以承接宅基地使用权中具有身份属性的部分内容，将原本由宅基地使用权承担的住房保障任务交由“资格权”承担。除杂与提纯后的宅基地使用权摆脱了社会福利任务，仅剩单纯的住房财产属性，从而实现了流转范围从集体经济组织内部到外部的自由式跨越，获得了“适度放活宅基地和农民房屋使用权”的制度许可，将宅基地使用权中的收益权能交还给集体经济组织成员，实现“还权于民”。

2. “农民集体因享有管理权而享有宅基地收益权”的观点之辨

(1) 农民集体不是农村基础设施及公共服务的供给主体。2022年“中央一号文件”强调，“扎实开展重点领域农村基础设施建设”。(9)2022年“中央一号文件”，以加强农村公共服务职能为中心，对“数字技术赋能乡村公共服务”、“基本公共服务县域统筹”、“易地搬迁集中安置区配套设施和公共服务”等方面作出工作预设。基于《土地管理法》第62条第7款的规定，宅基地改革及管理工作的主要负责部门，是国务院农业农村部以及地方各级农业农村主管部门，而非农民集体。即便农民集体承担部分农村基础设施建设的职能，政府作为提供基础设施建设的主体地位亦不容否认。忽略国家的管理人地位，仅将农民集体作为管理人并将之视为宅基地增值收益分配主体的态度，有悖于公平原则，有损于国家利益。

农民集体，是虚拟化的农村土地所有权人。在具体事务执行过程当中，村民委员会与集体经济组织作为特别法人，分别代表农民集体行使经济权利及政治权利；未设立集体经济组织的，由村民委员会或村民小组代替行使。(10)参见《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》。宏观层面，农民集体辅助政府开展工作；(11)《村民委员会组织法》第3条。微观层面，农民集体在农村、农业基础设施建设方面，以“保障农村村民实行自治”(12)《村民委员会组织法》第1条。为目的，以村民自治为手段，负责事关本农民集体范围内的各项事务。(13)《村民委员会组织法》第1条。“村民委员会代表农民集体，管理本村集体所有的土地”的行为，属于农民集体内部事务的微观自决，与“农民集体基于管理权能分享宅基地增值收益”(杨雅婷，2021)不存在必然性关联。与同属于基层群众自治制度的居民委员会类比，村民委员会与居民委员会均通过行使管理职能的方式，以实现公法人“服务于公益”的职能目的。处于城镇地区具有管理人身份的居民委员会，无权基于“服务于公益”的目的，参与本区域范围内的国有土地增值收益。因此，不能基于农民集体对本成员集体范围内事务的管理，简单认定农民集体有权参与宅基地增值收益分配。

(2) 农民集体不具有用途管制的最终决定权。农民集体不享有终极的土地用途管制权，因享有土地用途管制权而享有的宅基地增值收益分享权的因果关系无法成立(杨雅婷，2021)。国家是“土地”用途管制的权利主体(高圣平，2019)，其中的“土地”不仅包括国有土地，还包括农村地区的土地。《土地管理法》第4条规定，我国实行土地用途管制制度；2018年“中央一号文件”还将用途管制作出了“严格”限制。

一方面，农民集体不具有用途管制权。在土地用途的审批权限方面，不论经营性用地抑或非经营性用地，都需要以“村庄和镇级规划”为参照。(14)《土地管理法》第59条。在村庄规划的审批权限方面，村民会议或村民代表会议充当农民集体的喉舌，法律赋予其代表农民集体对村庄规划行使表决权。(15)《城乡规划法》第41条。然而，农民并未实际参与村庄规划编制的前期工作，对村庄规划的表决仅局限于“是”或“否”的权利。实证调研发现，集体经济组织成员对村庄规划的知晓度和参与度极低，村民会议或村民代表会议讨论通过的前置性程序形同虚设(陆剑，2015)。基于农民集体参与村庄规划程度低及程序不健全的现状，“农民集体享有土地用途管制权”的结论难以成立。在土地用途的审批程序方面，农村建设用地需要符合《土地管理法》第44条、第60-62条之规定，经“乡(镇)人民政府审核”，(16)《土地管理法》第61条。向“县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请”，(17)《土地管理法》第60条。由法律规定的具有审批权限的县级以上地方人民政府批准并办理审批登记手续，(18)可能的审批机关包括国务院，省、自治区、直辖市人民政府，市、县(区)人民政府等。并严格控制建设用地用于兴办企业。(19)《土地管理法》第60条。

另一方面，无法基于土地用途管制权，推求出获得增值收益的权利来源。利益分配过程中，提供服务与缴纳费用之间具有相互对应的有偿交换关系。而土地用途管制权是一种权力，是对他人所有权、用益物权的限制。对于任一个人和群体来说，均应当受制于“无责任即无权利”这一原则，权利或权力直接衍生出权利的逻辑关系难以成立。基于享有限制他人权利的权利或权力，不能由此证实权利主体基于被限制的权利取得的利益分享权的正当性。

3. “地方政府基于地租理论，有权参与宅基地增值收益分配”的观点之辨

宅基地使用权解禁经营性利用及流转权限之后，中央及地方政府分享宅基地增值收益的权利来源于何处？很多学者试图回答，其中包括资源利益论、投资利益论等不同理论学说。投资利益论认为，地方政府有权代表国家参与宅基地增值收益分配的正当权源，在于国家是资源利益的主要享有者。资源利益论认为，国家为农村地区基础设施建设投入了相应资金，使得宅基地使用权能够获得更大的经济效益。

套用地租理论对上述观点作进一步解释，地租是土地所有权在经济上的体现，是不同人借以独占一部分土地的法律虚构在经济上的实现(卡尔·马克思，2004)。享有农村土地资源的主体是农民集体，而非国家。国家因为不享有农村土地所有权，而无法分享从土地所有权中生发而来的绝对地租。同时，投入基础设施建设乃政府责任，而非单纯的市场投机行为，不能因此作为国家获取收益的理由。基于地方政府在基础设施建设中的资金投入行为，认定其对宅基地价格形成中的级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ具有投资贡献(杨雅婷，2021)，有权因此分享宅基地增值收益的观点不甚妥当。

三、 归正：不同主体参与宅基地增值收益分配的正当基础

1. 集体经济组织成员的权利来源：土地发展权理论

宅基地和耕地，均属于农民集体所有。国家征收或征用农民集体财产，不仅需要以牺牲农民集体的土地所有权为代价，还需要以牺牲集体经济组织成员的宅基地使用权为代价。为了实现节约耕地、确保粮食安全的公共目的，限制农民集体享有的土地所有权、集体经济组织成员享有的用益物权，不仅是对于集体及个人财产权利的极大削弱，亦是对土地发展权的极大限制。

基于权利束观念，土地发展权属于土地所有权的权利内容之一。美国政府为了实现保护耕地、限制改变土地利用方式的目的，建立了“土地用途管制”制度。在提出的许多区分警察权的有效行使和无补偿性征收的理由中，“损益测试”是最为广泛接受的衡量标准。以资源保护为目的，禁止土地权利人将土地从低密度开发转变为高密度开发、且不给予权利人相应补偿的项目，在“损益测试”中是无效的(Costonis，1973)。在宅基地制度中，这种对财产权过度限制的无效性可见一斑。国家基于公权利对宅基地收益权的限制，不仅未能使得“禁止宅基地使用权在集体经济组织外部流转”的规定得到切实执行，反而导致处于监管盲区的宅基地使用权流转逸脱于法律的规制范围之外。集体经济组织成员由于无法实现宅基地收益权而与现行法律制度抗争，导致小产权房、宅基地隐性流转、一户多宅等问题。土地发展权(TDR)，(20)土地发展权被称之为transfer of development right，简称为TDR。是一种拟制的土地使用政策工具，旨在克服“windfall-wipeout”困境和传统分区带来的不正当的经济激励(Mills，1980)。根据TDR理论，美国当地分区机构将确定开发和保护区域。法律禁止受限制的土地所有权超过特定密度的开发行为，除非他们从保护区内的受限制的土地所有者处购买DR。开发区的土地所有者将DR出售给有开发意愿的开发区土地所有者，以补偿其“灭失损失”。为了补偿农地所有者因为农地用途管制过于严苛，无法分享土地增值收益，美国政府制定了强制卖出、农地发展权征购、农地发展权转移、农业税收评估优惠等多种补偿机制，用于减轻农地管制给农地所有者造成的损失，确保农地所有者获得公平补偿的同时保护农地。

在英国，土地发展权被视为独立于土地所有权的权利类型。通过土地发展权，政府或土地所有权人一方对土地使用用途和使用强度作出变更的，需要对土地权利人给予相应补偿。土地权利人在取得补偿金后仍然继续占有土地，但只能按照现有用途利用该土地，国家或其授权的规划当局取得变更土地用途的权利。1947年《英国城乡规划法》颁布，确立了土地发展权归国家所有的观念，在向土地所有权人支付补偿金后，国家成为取得土地开发增值利益的唯一主体。此一规定，导致政府欠付的个人土地发展权补偿负担过重。1953年《英国城乡规划法》作出修改，将国家支付补偿金的义务，延长到“所有者申请开发许可未被批准”之时；在此之前，所有权人能够继续以原土地类型占有、使用土地。此后的若干年里，由土地发展权衍生出的土地增值利益在地方政府与个人之间此消彼长。最终，1985年英国保守党废除土地增值税，确立了地方政府与私人对土地的谈判协商制度和以颁发规划许可为前提的土地开发模式，形成了地方政府与私人共享土地增值收益的利益分配格局。

从英美两国对土地所有者享有土地发展权的承认可以看出，以国家规定的土地利用方式利用土地并非土地所有权人必须遵守的国家义务，而是从对所有权人财产权利承认的基础上衍生出来的、独立于土地所有权之外的私有财产权。土地所有权人对土地发展权的转移，是基于对社会公共利益的维护衍生而来的国家征收权。这种征收权并非无偿的、掠夺式的占取，而是合法、合理、公平、对等的补偿。虽然我国立法上并未明确承认“土地发展权”的存在(张先贵，2019)，但是基于我国各类法律均对农村土地属于农民集体所有的所有制模式作出的规定，(21)如《宪法》《民法典》《土地管理法》等相关法律。承认农民集体对农村土地享有所有权是经由法律认可的。而土地发展权从土地所有权发展而来，是土地所有权中的应然权利，不能因为法律未作明确规定便无视和抹杀；更不能因为法律未对其加以细化，便认为国家有权在不支付对价的情况下入侵集体财产。因而，不论我国是否明确承认土地发展权作为一项独立的财产权利，其一直是土地所有权不可或缺的组成部分(程雪阳，2014)。

土地发展权缺位的法律状况，使得宅基地的功能损失遭到忽视，处于利益分配格局边缘地位的集体经济组织成员的利益无法得到有效填平。将土地非农收益视为与农民个人无关的利益，并排斥集体经济组织成员参与增值分配，不仅没有给予农民集体对国家、社会所作的贡献以应有承认，更是对农民集体和农民个人的物权的极大漠视。将对享有用益物权的土地利益分配主体称之为“土地食利阶层”，是对于农村集体经济组织成员以牺牲个人财产权利，对国家、社会作出的贡献的无视。况且，按照这一思路进行理解，城市地区公民购买商品房之后，商品房的价格不断攀升，亦不能将溢出的价格完全统归于公民私有财产。面对宅基地三权分置制度改革，将集体经济组织与集体经济组织成员作为宅基地收益权最主要的利益分配主体，是《宪法》赋予所有权人的正当权利，也是《民法典》对个人享有的用益物权具有占有、使用、收益权能的具体落实，不应恶意扭曲农民集体与集体经济组织成员对正当权利的行使和利益的分配。

在私法语境之下，基于农民集体与集体经济组织成员间的密切关系，农民集体为集体经济组织成员设定的宅基地使用权具有占有、使用、收益之完全权能，农民集体仅保留宅基地所有权的象征性权利。包含于对宅基地的占有、使用、收益权之中的宅基地使用权，当然性具有对宅基地使用权进行经营性利用、流转以获取增值收益的权利。因此，从农民集体为集体经济组织成员设定宅基地使用权时起，土地发展权便由初始配给的宅基地所有权主体过渡到宅基地用益物权主体。

2. 农民集体主体身份的重置：地租理论

基于地租理论，土地所有权本身已经产生地租(卡尔·马克思，2004)。不论何种土地、即便是最坏耕地亦有极差地租，并有权凭借土地所有权人身份收取这部分地租。学界已有不少研究从构建地租理论框架的角度，分析认定有权参与宅基地增值收益分配的主体。套用地租理论模型，符合地租理论分配主体的并非国家，而是农民集体。《宪法》规定，“农村土地属于集体所有”是我国基本的集体所有制结构。农民集体作为抽象的集合概念，无法直接作为民事主体从事具象的民事法律行为(张先贵，2021)，法律将代表农民集体行使经济权利的权利，交由集体经济组织承担。集体经济组织成员因宅基地资格权而享有的宅基地使用权，系凭借成员身份初始取得，从而享有宅基地使用费豁免权，无须向集体经济组织缴纳使用费。

基于对宅基地使用权范围的限制，宅基地使用权人可以免费占有、使用宅基地，宅基地使用费豁免权的权利边界亦止步于此。在宅基地使用费豁免权射程范围之外的“宅基地增值收益”这一区域，仍然需要基于地租理论，向农民集体缴纳相应费用。不论土地质量、地理位置，作为土地所有权人的农民集体均有权收取一定的使用费，仅存在地租收取高低之别。地租表现为，土地所有者出租一块土地而每年得到的一定的货币额(卡尔·马克思，2004)。作为抽象主体的农民集体无法直接基于所有权人身份要求土地使用权人缴纳地租，只能由代表成员集体行使所有权的集体经济组织代为行使(张先贵，2021)。农民集体享有的收取土地使用费的权利，间接由替代农民集体行使所有权人经济权利的权利演变而来。

3. 地方政府的分配权来源：管理权理论

基于上文的论证，地方政府代表国家取得宅基地经营及流转利益的正当权源，无法通过地租理论作出合理解释，需要重新为国家参与宅基地增值收益分配探求权利基础。基于公共管理理论，政府进行公共管理的目的在于确保公共利益的增益和分配。不论政治体制、经济水平之别，国家都有权以宏观监督、管理为目的介入私法主体的经济活动。纳税是我国公民的固有义务。(22)参见《宪法》第56条、《契税法》第1条。受以往宅基地使用权流转范围、及宅基地使用权作为生活资料而非生产资料的基本认识所限，宅基地使用权及农房所有权的流转范围仅限于集体经济组织内部，农村地区房地产的交易处于法律的规制范围之外。随着宅基地三权分置制度改革的深入推进，试点地区宅基地使用权及房屋所有权在集体经济组织外部的流转得到了试点政策的明示许可。面对宅基地使用权交易的日益频繁，宅基地增值收益引发的缴纳契税的义务却仍然处于法律规制的空白地带。从公法层面入手，作为社会福利制度和公共基础性服务的供给者，国家可以管理主体的身份介入宅基地使用权流转这一民事私法关系，通过收取税费、土地收益调节金的形式，实现资源的合理配置，维持公共服务的有序运转，避免炒房投机行为的发生。因此，政府只能就土地参与增值过程当中的实际投入部分进行分配，这是国家行使政府管理职能、提供公共服务的基本前提。

在私权领域，国家既非所有权人、亦非用益物权人，无法直接作为收益分配主体参与宅基地增值收益分配。在公权领域，国家以管理人的身份间接介入宅基地使用权流转这一经济行为，通过税费的方式调节畸高与畸低的宅基地使用权出让费之间经济鸿沟的过度扩张，促进政府职能的完善和发展，实现宅基地市场经济的平稳运行。征税权赋予了政府收集部分税收的手段，而政府正是使用税收来筹集资金以保证其运行和职能作用的发挥；它也给了政府一种能用来达到各种非财政的管理目标的工具(雷利·巴洛维，1989)。管理权理论分析框架之下，国家基于对事务的管理而享有通过二次分配分享宅基地增值收益的权利，这一间接方式表达为税收；而税收权，又是整个国家机构赖以存在、运转的基本保障，二者互为因果、环环相扣。

基于此，国家、农民集体、集体经济组织以及社会不特定第三人享有的宅基地权利，可以通过该表格直观表达(见表1)。

表1 不同主体参与宅基地增值收益的权利基础及权利内容

四、 重置：三权分置下宅基地增值收益分配模式

宅基地三权分置制度改革启动之后，集体经营性建设用地使用权增值收益分配过程中确立的“兼顾国家、集体、个人的土地增值收益”(23)《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》第1条。分配原则，仍然具有十分重要的指导意义。宅基地增值收益分配模式的建立，需要以不同主体对宅基地所享有的权利或权力为基础，在区分公法与私法的基础上，尊重个人意志与社会意志的前提下，对于宅基地增值收益分配过程中个人利益与公共利益间的龃龉作出调配。

1. 私权视角下，农民集体与集体经济组织成员对宅基地增值收益的分配

(1) 农民集体取得宅基地增值收益的分配比例及使用方式。私法视角下，农民集体通过为集体经济组织成员设定成员权的方式，实现对宅基地所有权的享有；集体经济组织成员基于成员身份享有宅基地资格权，实现对宅基地使用权的享有。集体和农民基于私法上的互通关系，共享土地增值收益。集体经济组织成员取得宅基地增值收益之后，需要向农民集体分享部分收益。基于地租理论，由于土地所有权对在土地上进行不付地租的投资作出的限制——在宅基地使用权中表现为对收益权的限制，形成了由土地价格表现出的“资本化贡献”，土地变成像其他任何交易品一样可以出售的商品(卡尔·马克思，2004)。因此，对于集体经济组织成员来说，土地所有权人对地租的索取权，是支付了它的等价物才得到的。即便地租有可能略低于或高于利润，租地人按照土地实际情况所能缴纳的数额，均可视为土地的自然地租。集体经济组织成员因“土地增值”向农民集体支付的土地增值收益调节金并不固定，而是以集体经济组织成员取得增值利益的多寡为标准。与城市地区不动产转移，出卖人缴纳的土地增值税相比较，由于宅基地所有权主体归属于农民集体，农村地区土地增值产生的“土地增值收益调节金”，所对应的主体并非是国家，而是宅基地所有权的主体农民集体。

类比城镇地区的土地增值税，城镇地区的土地所有权归属国家所有，有权收取国有土地增值税的权利主体为地方政府。在我国境内转让宅基地使用权或对宅基地进行经营性利用获取相应收益的，收取土地增值收益的权利主体为“农民集体”。集体经济组织成员向农民集体缴纳的宅基地增值收益调节金，可以基于本地区的经济发展水平，由村民委员会或村民大会协商确定，对集体经济组织内部事务进行自我管理、民主决策。在经济收入较高的地区，适当提高农民集体的增值收益提取比率，通过宅基地增值收益调节金调节畸高的土地增值收益；在经济收入水平较低的地区，相应降低农民集体在增值收益中的提取比例，以提高宅基地使用权人的财产性收益。

除通过宅基地使用权流转的方式，取得宅基地增值收益以外，我国很多试点地区还通过共建共享(24)如四川泸县。、合作建房(25)如河北省滦平县、浙江省象山县、湖南省慈利县。等模式，实现集体经济组织成员与社会第三方主体共同建设、共享权利。以集体经济组织成员与社会不特定第三人相互合作的方式，实现集体经济组织外部主体对宅基地使用权的占有、使用。从权利外观上观察，共建共享模式包含宅基地使用权的部分流转。此种方式是否需要交纳宅基地增值收益费的问题，可以参照“对于一方出地，一方出资金，双方合作建房，建成后按比例分房自用的，暂免征收土地增值税；建成后转让的，应征收土地增值税”(26)参见《财政部 国家税务总局关于土地增值税一些具体问题规定的通知》(财税字〔1995〕48号)。的规定征收增值收益调节金。

宅基地增值收益的取得详情，需要定期由集体经济组织公布，接受集体经济组织成员的监督。鉴于增值收益均来源于集体经济组织成员对宅基地之利用，需要明确农民集体取得的增值收益专门用于农村基础设施建设，以提升宅基地使用权的经济效益为主要目标。同时，基于我国农村地区住房保障制度供应不足的社会现实，应当将解决本集体经济组织成员住房困难问题的预算，纳入宅基地增值收益调节金的预算范畴。

(2) 宅基地超标、超占费与宅基地增值收益的竞合。每个人都天然取得为自己所必需的一切；但是使他成为某项财富的所有者这一积极行为，便排除了他对其余一切财富的所有权。一经确定，就以此为限(卢梭，2003)。集体经济组织成员基于成员身份，享有宅基地使用费豁免权，这一豁免权的有效性，仅限于“省、自治区、 直辖市规定的标准”(27)《土地管理法》第62条第1款。面积之内。集体经济组织成员因占用限定面积范围之外的宅基地所产生的超标、超占费用，是在保障“户有所居”的目的之外，对农民集体内部公共范围内经济利益的独占、或对其他成员利益的挤占，由此衍生出的对集体经济组织范围内其他成员的利益补偿。

需求的无限性与资源的有限性间的矛盾，是人类生存的永恒矛盾。基于宅基地使用权分配请求权免费取得的宅基地使用权面积之外的超标、超占行为，衍生出的缴纳宅基地超标、超占费的义务，与因对宅基地使用权流转或经营性利用产生的土地增值收益的分配有所不同。其中，超标、超占费产生于集体经济组织成员取得宅基地使用权之时；而向农民集体分配土地增值收益的前提，在于集体经济组织成员通过经营性利用、流转等方式，获取宅基地增值收益。在现实层面，宅基地超标、超占费与宅基地增值收益之间不一定存在重合。未超标、超占宅基地的集体经济组织成员依然可能取得增值收益；而超标、超占宅基地的集体经济组织成员，可能仅将宅基地用于居住，未获得增值收益。因此，当宅基地超标、超占费与增值收益发生重合之时，二者均不能免除，需要合并收取。

2. 公法视角下，国家基于税收参与分配宅基地增值收益

(1) 建立与城镇房地产市场并轨的税收制度。实践中，一些试点地区将国家征收税费的权利，写入宅基地三权分置试点办法。如，《德清县农村宅基地管理办法》规定，在宅基地使用权流转过程当中，政府有权按照合同价款的1%收取与契税相当的调节金。然而，绝大多数宅基地三权分置试点地区，仅对农民集体与集体经济组织成员如何分配利益作出了相应规定，忽视了国家作为管理人地位享有的收取税费的权利。私法视角下，国家既非宅基地所有权主体、亦非宅基地用益物权主体，无权分享宅基地增值收益。只能以公主体的面貌，以提供行政管理及公共服务的主体身份、以收取税费的方式介入其中，实现对宅基地增值收益的二次分配，实现城市与乡村的协同发展。

为此，就需要为产生宅基地增值收益的二次分配制定合理的纳税渠道。《德清县农村宅基地管理办法》规定，宅基地资格权人出租、转让宅基地使用权的，集体经济组织成员应当按合同价款的1%～3%，向村股份经济合作社缴纳增值收益调节金；(28)参见《德清县农村宅基地管理办法》第44条。转让宅基地使用权的，受让方应当按照合同价款的1%，向县人民政府缴纳调节金。(29)参见《德清县农村宅基地管理办法》第45条。德清县在宅基地三权分置制度改革试点工作中，将向地方政府缴纳调节金的义务分配给受让人，即“转移土地、房屋权属，承受的单位和个人”。(30)参见《契税法》第1条。这一规定与我国城镇地区契税的缴纳义务主体相互吻合，殊值借鉴。可以直接将德清县关于宅基地增值收益调节金的税收办法，作为试点地区成功的试点经验在全国范围内拓展适用。

在称谓上，“调节金”虽然具有与“契税”相当的性质，却不符合税收的称谓外观，亦难以与农民集体收取的宅基地增值收益调节金相区分。可以将“调节金”名义收取的税收，直接与“契税”相衔接，仅在税收比例上对国有土地与城市土地作出区别，以实现农村与城镇房地产市场的协调统一管理。

(2) 地方政府取得宅基地增值收益分配比例的利益衡量。有学者担心，不允许地方政府分得增值利益、或分得的利益显著少于土地出让所能获得的经济收益，会抑制地方政府推进宅基地使用权改革的积极性和主动性。诚然，宅基地制度改革必然对地方政府以往长期依赖“土地财政”的财政收入产生影响。利益位阶在司法适用中并非机械的排序取舍，应结合个案场景进行具体的价值判断和利益衡量(王利明，2022)。2018年“中央一号文件”的预设目标，在于“适度放活宅基地和农民房屋使用权”。宅基地制度改革的根本目的，在于“保障和维护农民利益”(31)参见《乡村振兴促进法》第2条第4款。。宅基地增值收益定量的语境之下，农民与地方政府有关宅基地增值收益的分配难免顾此失彼。将农民利益置于利益保护的优先地位，所引起的其他主体的利益兼顾失衡的状况，使得通过分配更大比例的增值收益，以为地方政府宅基地制度改革提供动力的做法难奏其效。每一种新税都会成为生产的新负担，并抬高自然价格(彼罗·斯拉法，2009)。为了不减少现有土地财政收入，将过度繁重的税赋加诸于集体经济组织成员的方式，将不断打压集体经济组织成员进行宅基地使用权流转或经营性利用的积极性，宅基地三权分置制度改革形同虚设。

宅基地征收征用过程中，政府凭借在土地一级市场的垄断地位，通过“低买高卖”的方式，获取土地征收补偿费用与出卖土地之间的差额收益。宅基地收益权能实现解禁之后，若将不少于土地出让所能获得的经济收入分配给地方政府，则农民集体与集体经济组织成员获得的增值收益，仅与“征收-出让”方式获得的经济收入相差无几。宅基地三权分置制度改革意图“恢复农民住房财产权”的基本要求无法实现，农民的经济收入没有明显增加的情况下，还需要付出更多的经济成本和时间成本；地方政府无需通过土地“征收-出让”直接取得宅基地增值收益中的大部分收益，反而有可能激起地方政府滥用权力，提高政府推动农民上楼的积极性。被动的农民上楼及城市化，只能标识区位及户籍要素上的城市化，而无法真正实现经济的现代化。致使政府在宅基地制度改革过程中反客为主，将以农民意志为转移的宅基地使用权流转与经营性利用，转变为新一轮征地拆迁补偿。

五、 结论与启示

透过对不同主体参与宅基地增值收益分配的权利来源反思，农民集体与集体经济组织成员的特殊法权关系，要求农民集体的宅基地所有权必须通过分配给集体经济组织成员的方式实现。农民集体将宅基地使用权转移给集体经济组织成员，使得集体经济组织成员取得了初始配给于农民集体的土地发展权。农民集体作为抽象化的宅基地所有权主体，虽无法直接占有、使用宅基地，却能基于宅基地所有权主体身份参与宅基地增值收益分配，收取宅基地增值收益调节金。基于管理权理论，地方政府具有收取税收的天然权利。代入上述理论分析框架，集体经济组织成员、农民集体与地方政府参与宅基地增值收益分配均有妥适缘由。

在私法视角下，农民集体与集体经济组织成员共享宅基地增值收益分配权，集体经济组织成员以土地收益调节金的名义向农民集体缴纳“地租”；在公法视角下，地方政府以国家管理人的名义介入其间，通过收取契税的方式实现对宅基地增值收益的二次分配。经由公法与私法的交织，实现宅基地增值收益在集体经济组织成员、农民集体、国家三方主体间的平衡。未来对宅基地制度改革的研究，亦应当因循目标导向的行动准则，在宅基地三权分置制度改革的全过程，注入“兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配”基本原则，将全面推进乡村振兴战略和实现共同富裕，作为宅基地制度设计的终极目标。