农村宅基地产权制度变迁的经验研究：从“增减挂钩”到“三权分置”

内容提要：对宅基地使用权流转的约束与突破贯穿了农村宅基地产权制度从“增减挂钩”到“三权分置”的变迁过程。其间宅基地使用权流转由早期政府主导逐渐过渡到农民机会公平，宅基地用益物权属性逐渐彰显，但同一时期各地宅基地产权制度改革的市场化程度存在差异。农村宅基地产权制度演变内在动因在于产权公共域下的制度失衡及利益主体围绕宅基地产权中非专有性价值利益开展的行为选择，由此形成一个不断放松宅基地产权结构管制，降低租值耗散程度的过程。农村宅基地产权制度改革演进方向应明晰宅基地“三权”归属与权能配置、减少产权公共域，保障农民土地权益、建立合理增值分配制度，因地施策、政策分类治理化。

一、 问题的提出

中国农村宅基地制度自1960年代肇始，发展至今其间虽多有演变，但其产权构造依然集中表现为集体所有权和农户使用权的“两权分离”。在“两权分离”架构下，农民宅基地使用权的权能限定在占有居住，以保障农民住有所居。然而，随着中国工业化和城镇化“双加速”发展、城乡人口流动日益活跃以及农村社会保障体系的日益完善，宅基地居住功能弱化成为重要趋势(林超和郭彦君，2020)。宅基地保障功能定位与农民宅基地功能诉求产生偏离，愈来愈不适应现实发展需要。因此，如何设计适应宅基地功能变化、进而实现将外部利润内部化的宅基地产权制度变迁，引起政府和学界的普遍关注。

从城乡建设用地增减挂钩、农村“三块地”改革，再到宅基地“三权分置”，彰显着政府对宅基地制度改革的努力探索。学术界对农村宅基地制度变迁也展开了广泛探讨。如有学者认为宅基地制度变革与乡村发展战略相呼应是制度变迁的内在逻辑(张勇，2018)。从宅基地制度改革试点成效来看，宅基地制度改革的可能方向应是实现有效产权、村内治权与国家有限管制(刘守英和熊雪锋，2019)，构建“财产功能导向中维护居住保障”以及“集体所有，赋权盘活，住有所居”为主线的基本制度架构(胡新艳等，2021)。也有学者认为应立足农村宅基地社会属性强、财产属性弱的实际情况，着力提升农村宅基地制度的效率和管理水平(时磊和赵姚阳，2021)。从已有研究来看，目前针对农村宅基地制度改革趋向的论证，多基于检视宅基地制度的历史演进规律，抑或对当下某一特定制度进行评判分析，进而得出指导未来农村宅基地制度改革的相关理论。但农村宅基地产权制度的良序变迁，不仅是以史为鉴的路径依赖，还要在变迁路径表象下探寻其内在的原因逻辑。

基于此，本文沿循城乡建设用地增减挂钩、农村“三块地”改革及宅基地“三权分置”的发展历程，对农村宅基地产权制度的变迁规律进行解读，分析农村宅基地产权制度演进的动因以及未来演进方向，为当前中国农村宅基地产权制度改革提供一些思路，以期推动农村宅基地产权制度良序变迁。

二、 农村宅基地产权制度变迁起源：约束与突破

从1949年新中国成立以来，农村宅基地产权制度经历了所有权与使用权的“两权合一”到“两权分离”，再到“三权分置”试点等重大变革。期间，宅基地使用权也先后经历了短暂自由流转、较长时期约束限制流转及其之后的探索寻求突破等阶段。这标示着中国宅基地产权制度变迁实际上是地权不断细分及权能结构再界定的动态调整过程，而变迁起源则始于对宅基地使用权流转的约束与突破。

很长时期内，中国农村宅基地产权制度围绕稳定居住保障功能而不断强化禁止宅基地使用权流转，从早期的宅基地使用权禁止流转但房屋买卖对象不限，到禁止向城市居民出售农村住房。农村宅基地制度朝着弱化产权和强化管制的方向演进。然而，随着中国社会制度和经济结构变迁，各地农村宅基地功能重心不同程度地由生存性转向发展性，突出体现为居住功能弱化与经济功能增强(杨丽霞等，2019；胡新艳和罗明忠，2019)。但因农村宅基地产权制度改革进程滞后于宅基地功能变迁，结果带来宅基地隐性流转、小产权房和农民“被上楼”等乱象问题(刘守英和熊雪锋，2018)。宅基地产权制度出现财产权的自我强化和管制失效，这是农民个体需求的反馈，体现了对宅基地产权制度的农民自主性突破。

从时间的接续上看，自1999年《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，到2004年《关于深化改革严格土地管理的决定》《关于加强农村宅基地管理的意见》，皆不断强化禁止农村住宅和宅基地使用权向城市居民转让。期间，宅基地使用权隐性流转屡禁不止，特别是在沿海发达地区和城乡结合部。与此同时，由于缺乏有效的宅基地退出机制，农村宅基地闲置低效利用，城市建设用地供需矛盾等问题突出。在这种背景下，2004 年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。其实质是通过农村宅基地拆迁、复垦来置换城市建设用地指标，盘活土地存量，由此形成了以宅基地使用权流转为楔子的城乡建设用地增减挂钩政策，体现了政府对宅基地产权有限开放的探索性突破。

三、 农村宅基地产权制度的时序更替与变迁规律

1. 从城乡建设用地增减挂钩到农村宅基地“三权分置”

交通肇事罪的构成条件之一就是违反道路交通运输法律法规。刑法中关于违反道路交通运输法律法规是指：“违反《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》等交通运输管理法律法规。”[24](P188)目前驾驶汽车所遵循的道路交通运输法律法规有不同层级立法主体制定的，如全国人大常委会制定的《道路交通安全法》、《公路法》；国务院制定的《道路交通管理条例》、《道路运输条例》；公安部制定的《高速公路交通管理办法》等。

农村宅基地制度作为乡村振兴战略的重要制度支撑，明确宅基地发展权也是乡村振兴的必然要求。宅基地发展权是基于现实产权实践而自发产生的客观需求，而宅基地“三权分置”明确要保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。这就一定程度上赋予了农民宅基地使用权流转的权利，其实质为宅基地发展权自发秩序合法化提供了制度空间，其权利实现是宅基地使用权流转过程中形成的增值收益。面对宅基地资产价值的增值，通过赋予宅基地发展权，能够弥补宅基地市场机制不足，完成了宅基地潜在利益的内部化与分割，既降低因产权界定不完全导致公共域中资源的价值，一定程度上避免了相关主体对公共域中资源价值的竞争博弈造成租值耗散，也有助于实现产权制度均衡。

图2 不同背景下农村宅基地产权制度变迁特征

土地作为经济社会发展的重要要素，不同的土地制度改革将给乡村发展带来差异化的影响。那么，如何创新与市场经济运行相适应的土地权利结构和契约安排，以此实现资源优化配置与社会经济的良好发展？作为宅基地产权制度演进的经济逻辑，土地价值增值和显化以及利益主体对租值的攫取和博弈，成为宅基地产权制度变革的市场力量。而乡村振兴背景下宅基地“三权分置”改革，正是对城乡人地关系变化和土地要素价格提升后重新界定产权的政策回应。但当前宅基地“三权分置”政策框架中，农户资格权还未有清晰的法律界定，宅基地使用权流转市场还未建立，宅基地产权制度改革的推进仍会面临诸多风险。

结合前述宅基地使用权完全退出和不完全退出，此处对应宅基地“三权分置”中的资格权退出和使用权流转，如图1所示。宅基地“三权分置”，作为盘活农村存量建设用地、“强化乡村振兴制度性供给”的重要抓手，据此诸多地区开展了积极的实践探索。

图1 农村宅基地的权能分离及权利退出或流转

2. 农村宅基地产权制度变迁的规律：纵横解读

农村宅基地产权制度改革的核心在于宅基地使用权能否流转以及以何种方式流转。通过对不同时期农村宅基地产权制度变迁过程进行梳理，可以看出不同外部环境下政府对宅基地产权制度的改革导向存在差异，地方实践做法也不断创新。农村宅基地产权制度变革导向与农村城镇化发展、社会经济条件等具有相适应的内在规律(见图2)。

连续配筋混凝土刚性基层沥青面层复合式路面结构的设计与施工………………………………………………………… 王莉（6-103）

从横向来看，在上级政府宏观政策调控环境下，因地理位置、社会经济条件、城镇化发展水平等不同，各地宅基地产权制度改革的市场化程度存在差异。一般来说，城市近郊农村的城镇化水平较高，农民土地资产意识较强，这决定近郊宅基地使用权流转的市场化程度也较高，农民自主性发挥作用较大。因城市远郊的农村宅基地潜在市场需求不足，为避免远郊农村宅基地的闲置、低效利用，一方面需要培育当地的土地市场，另一方面可以宅基地发展权置换城市近郊的房屋或建设用地指标。而这些都需要地方政府发挥主导、引领作用；东部经济发达地区，为了实现土地资产价值，宅基地用益物权属性体现的更为明显，农村宅基地流转市场化程度也更高。如浙江最早探索宅基地“三权分置”改革，赋予了农民拥有宅基地资格权前提下，实现宅基地使用权流转。相比其他地区“三权分置”探索实践，浙江义乌允许农民宅基地资格权退出，且退出的资格权可以形成“集地券”归农户所有。而中西部地区更多地是为了实现某一政策目标，如将农村宅基地流转与移民搬迁、扶贫搬迁、农民进城等相结合，期间更多的是地方政府主导农村宅基地流转。

总体来看，随着社会经济条件进步，城乡二元结构向城乡一体化提升，农村宅基地产权制度改革逐步深化，农民宅基地的用益物权属性逐渐彰显，农民权益和意愿得到更大程度的保障。

2.4 两组患者治疗前后VEGF、CA125水平变化情况 治疗前两组患者VEGF、CA125水平比较差异无统计学意义(P>0.05)；治疗后，观察组VEGF、CA125水平下降幅度明显高于对照组，组间比较差异有统计学意义(P<0.05)，见表4。

四、 农村宅基地产权制度变迁的演进逻辑：公共域下的利益内化

1. 巴泽尔产权不完全理论与制度变迁

农村“三块地”改革期间，在既有城乡增减挂钩制度框架基础上，强调尊重农民宅基地退出意愿，但仍然限制了宅基地的要素流转，如禁止宅基地抵押、向集体组织之外流转等。而宅基地退出复垦后指标空间转移的交易过程，因变更土地使用性质之权的政府主导作用过强且定价机制不完全(鄂施璇和王兆林，2021)，并非属于宅基地发展权的内涵范畴。面对宅基地资产价值的增值，对宅基地发展权及其增值收益归属缺乏明确的法律规定，从而依然存在因产权界定不完全造成的公共领域，也进一步促使相关利益主体为内部化外部利润而展开博弈。但基于强调保障农民土地权益、尊重农民宅基地退出意愿的前提，能够降低地方政府的寻租空间，一定程度上减少了租值耗散。

佩里·安德森（以下称安德森），英国著名的马克思主义史学家、新左派理论家和政论家，现为美国加州大学洛杉矶校区的欧洲思想史讲座教授。在《西方马克思主义探讨》一书中，他以其独特的视野，通过对西方马克思主义历史的批判反思，从不同的视角展现了西方马克思主义的发展历程和当今面临的挑战，对我们理解把握西方马克思主义有着重要的意义。

2. 产权公共域下的制度失衡与宅基地产权制度变迁

2004年城乡建设用地增减挂钩制度核心是通过农村建设用地(宅基地)复垦为耕地来增加城市建设用地指标。其本质是政府土地征收权力的延续，并没有触及农村宅基地产权结构改革。在工业化城镇化和城乡一体化进程中，农村宅基地资产价值逐渐彰显。但因既有的宅基地产权制度未能适应外部经济条件的变化，如宅基地发展权以及因要素相对价格上涨带来的增值收益分配均未明晰地界定，从而将部分资源价值留在公共领域。这一方面，因城乡建设用地增减挂钩具有行政调剂性，缺乏市场竞争机制，以致地方政府在政策执行中难免存在设租与寻租空间以及实践中农民“被上楼”现象。与此同时，随着农民土地权利意识增强，潜在利益诱使农民(集体)通过宅基地隐性流转、违建小产权房等实现产权的再界定，这带来公共领域租值耗散以及宅基地产权制度的供需失衡。

农村宅基地产权制度的变迁是政治、经济、社会等诸多因素相互作用的结果。但宅基地产权制度核心是经济主体的权利和利益配置，归根到底是在规范和协调产权相关人的利益关系，本质是利益阶段性均衡下的经济契约。约拉姆·巴泽尔(2017)强调产权公共领域的存在与利益主体间的博弈在制度变迁中的重要性。事实上，中国农村宅基地产权在不同时期都存在着程度各异的不完全性，而巴泽尔的产权不完全理论就为解释农村宅基地产权制度变迁提供了启示。巴泽尔指出由于资产具有多重属性且各种属性的价值处于不断变化中，在信息不完备和交易费用为正的情况下，产权是无法得到完全界定的。而没有被界定产权的那些财产价值即为“租”，就留在了公共领域。处于公共领域的租值因不具有排他性，吸引潜在寻租者包括农民、集体、政府等主体围绕宅基地产权中非专有性价值利益开展行为选择。在此过程中，一方面各主体因行为选择偏好不同开展竞争博弈，成本的付出造成了公共域中资源的租值耗散；另一方面，各主体因对地权权能选择与偏好程度不同，在对公共域的资产权益竞争博弈中也重新界定域值边界，从而达到既定外部环境下的产权结构均衡。

(1) 城乡建设用地增减挂钩。自2004年以来，与城乡建设用地增减挂钩有关的一系列文件相继出台，这就赋予了宅基地使用权适度放活的可能性，是产权刚性约束下的边际调整。2008年原国土资源部颁发实施《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，并选择部分地区进行试点。在城乡建设用地增减挂钩政策框架下，不仅城市近郊地段的农民宅基地拆迁和集中居住规模不断扩大，而且不少地区远郊或偏远农村的农民宅基地也在政府主导下开始进行拆迁和复垦。在此期间，虽然不同地区做法各异，但整体而言可包括与实物对应的宅基地使用权直接交易和将农村宅基地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标交易(张梦琳，2021)。前者如天津“宅基地换房”，后者如重庆“地票”模式。这些地区的宅基地使用权流转实践，虽然在缓解城市建设用地指标紧缺、实现耕地占补平衡等方面取得了一些成效，但因在地方政府主导推动下获取城镇建设用地指标是其主要动力，在实施中存在农民参与程度低、退出补偿不合理、农民住房保障力度低、土地财产权受到一定程度侵害等问题(张勇，2019)。在城乡增减挂钩框架下，上述地区的实践成果并没有对完善农村宅基地产权制度、深化农村改革发挥出有力的推动。

(2) 农村“三块地”改革。随着农村工业化和城镇化的发展，农村宅基地资源的稀缺性和价值性凸显，尊重农民权益成为实现城乡统筹发展的基本要求。2014年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的意见》，提出探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出宅基地。各地统筹推进农村各项改革和加快推进新型城镇化发展，部分试点地区探索和建立了宅基地自愿有偿退出机制，完善了宅基地产权管理制度。这些实践模式共同特征都是在城乡建设用地增减挂钩框架内，以尊重农民自愿宅基地退出为前提，区别主要在于宅基地的完全退出(去除集体成员身份)和不完全退出(保留集体成员身份，宅基地使用权流转)。其中，宁夏平罗宅基地退出集体收储式、河南长垣宅基地复垦券交易，是在集体或地方政府主导下的宅基地完全退出。而浙江义乌则是在政府设定的交易平台上，将集地券(宅基地退出复垦为耕地后，折算为建设用地指标；预留农村发展需要用地后建设用地指标的节余部分)通过挂牌或者拍卖方式在市域范围内自由交易流转，制度设计市场化程度更高，且农民依然保留农村集体经济组织成员身份。

总体而言，农村宅基地产权制度变迁起源于利益主体通过竞争博弈来攫取产权公共域中资源的价值，从而将浮游于公共领域的利益内化为个体利益。其演变是一个不断放松宅基地产权结构管制，降低租值耗散程度的过程，变迁结果则是通过利益主体博弈形成宅基地产权界定的变迁。

从纵向来看，农村宅基地使用权流转由早期政府主导逐渐过渡到农民机会公平。针对农村宅基地闲置低效利用，而城市建设用地指标不足等供求结构矛盾，在2008年《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》这一政策框架下，各地宅基地产权改革实践模式如天津“宅基地换房”模式、重庆“地票”模式等，多是在地方政府主导推动实施城乡建设用地增减挂钩的过程中实施宅基地产权流转，获取城镇建设用地指标是其主要动力。然而，推动统筹城乡发展是构建和谐社会的必然选择，而保障农民权益是实现城乡统筹发展的基本要求。2014年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的意见》，提出探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出宅基地。此时虽然大部分地区实践依然以农村集体或当地政府为主导，但东部发达地区如浙江义乌集地券可以在政府设定的交易平台上自由交易流转。“三块地”改革虽然强调了必须以农民自愿为前提，也限定了对象为进城落户农民。然而，农村城镇化不单是人口城镇化，而是要改变传统经济社会发展的格局，纠正城乡二元经济反差。作为乡村振兴的重要战略措施，2018年中央一号文件提出探索宅基地的所有权、资格权、使用权“三权分置”改革。其中，浙江义乌和德清、四川泸县等试点地区结合实际，在尊重农民意愿前提下，探索了赋予农民保留宅基地资格权的前提下，允许农民流转宅基地使用权，实现了农民土地权利机会公平。

“情境”是我写作每一部剧作都重点强调和重点刻画的地方，同样也是我《茉莉》的着力点。所有写作的意图都必须隐藏在人物的身后，以故事人物的悲欢离合引人入境才是文学的要义。“物境”与“情境”互为因果。在海峡两岸大的历史背景下，爱情是任何人都阻挡不了的，即使是人为的分割，爱也是无法割舍的。爱的执念是我要表达更深层的意蕴，历史和当下两代人，在“花之恋”“花之萼”“花之嫣”“花之殇”“花之语”“花之寄”“花之约”“花之韵”在架构下，交织着浪漫与感伤的爱情故事，但放飞的是美丽的爱情翅膀。爱是这部音乐剧的主旨，爱是我畅怀歌咏的地方。

3. 宅基地产权制度的演进方向

(3) 农村宅基地“三权分置”。农村“三块地”改革允许农民自愿有偿退出宅基地，但由于惜地情节以及对未来风险的预期等，大部分农民不愿意退出闲置的宅基地。而造成此困境的根本原因在于，“两权分离”下宅基地使用权兼具身份保障性和经济资产性。在实施乡村振兴战略规划背景下，如何能盘活闲置宅基地、提高其利用效率，又能保障农民“户有所居”、增加其财产性收入呢？在宅基地两权分离制度设计不能实现新时期政府预期政策目标的情况下，宅基地“三权分置”应运而生。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和适度放活宅基地使用权。“三权分置”从宅基地使用权中分离出社会福利或保障功能赋予资格权，剥离资格权后的使用权仅承载资产或经济效用功能。从“两权分离”到“三权分置”，就是一个破除“两权分离”架构下宅基地使用权既是身份性居住保障权，又是物权财产权的“两权复合”结构的过程。

表1 不同阶段农村宅基地产权制度变迁特征

由于农村宅基地地权镶嵌于村庄社会治理场域中，要实现土地资源优化配置和乡村治理良序发展，需要持续完善农村宅基地“三权分置”的权利结构框架，其核心思想是在产权明晰的基础上，形成以农民利益为主体的产权结构，否则可能会导致“产权失灵”。宅基地“三权分置”的政策目标是既要坚持宅基地制度的住房保障功能，又要让宅基地可以适度流转(靳相木，2019)。其中，作为市场化流转交易的前提，产权界定明晰才能更好地减少产权公共域和宅基地资源租值耗散。在农村人口持续向城镇迁移的背景下，如果将交易限制在集体经济组织范围内将导致宅基地使用权受让人的政策性缺乏，因受让人有限导致进城农户退出宅基地的经济价值难以实现(魏后凯和刘同山，2016)。由此，城乡统一的要素市场成为宅基地产权制度改革的动力方向，而让农民分享宅基地增值收益将成为后续改革的利益底线。

五、 研究结论与政策启示

中国农村宅基地产权制度先后经历了城乡建设用地增减挂钩、农村“三块地”改革及宅基地“三权分置”的发展历程，其变迁则源于对宅基地使用权流转的约束与突破。从演变规律来看，农村宅基地使用权流转由早期政府主导逐渐过渡到农民机会公平，农民宅基地的用益物权属性逐渐彰显，但因地理位置、社会经济条件、城镇化发展水平等差异，各地宅基地产权制度改革的市场化程度存在差异。演变的内在动因在于产权公共域下的制度失衡以及由此引起的利益主体通过博弈将浮游于公共域的利益内化为个体利益。这是一个不断放松宅基地产权结构管制，降低租值耗散程度的过程。在当前宅基地“三权分置”政策框架基础上，宅基地产权制度改革演进方向是在产权明晰的基础上，形成以农民利益为主体的产权结构。具体政策建议如下：

1. 明晰宅基地“三权”归属与权能配置，减少产权公共域

明确宅基地“三权”主体及其权能设置，能够减少产权公共域范围，避免宅基地资源租值耗散，有利于实现资源优化配置。对于宅基地所有权，归农民集体，坚守公有制。这需要在加快所有权属登记发证的基础上，进一步强化农民集体对宅基地的处分权和收益权；对于宅基地资格权，归农户，突出保障属性。这既要充分保障农民在农村的基本居住权，也需要建立宅基地自愿有偿退出制度；对于宅基地使用权，归多元使用主体，彰显财产权能。在明确宅基地限定用途和期限的前提下，推动宅基地使用权流转市场建设，建立符合实际需要的宅基地使用权在本集体经济组织之外对外流转制度，实现宅基地使用权与村集体成员身份的非挂钩性。

其次，对于“合作”的高度重视也是国际教育界关于教师专业成长的又一共识．如舒尔曼就曾明确指出：“对一个单独工作的老师来说要想知道他的教是否已经完成是很艰难的．”“教师的智慧是孤独而静默的，作为教师，我们事实上能够在我们的所作所为上变得更加聪明，但是由于我们在孤立的氛围中工作，使得我们难以清晰地表明我们知道的和从他人那里分享而来的智慧．由于我们的工作习惯和条件如此缺乏反思性，以至我们几乎遗忘了我们在实践过程中对成果和做法的一些深思．”[5]中国教师的相关实践也可被看成在这一方面提供了直接的范例．

2. 保障农民土地权益，建立合理增值分配制度

随着宅基地产权的不断细化和完备，农民宅基地产权意识日趋加强，保障农民土地权益，不仅在于赋予其宅基地使用权流转权利，而应强调在尊重农民自愿基础上实现宅基地财产功能。同时，围绕土地要素在用途或空间转换后产生的增值收益，在理顺国家、集体和个人间的权利关系基础上，应建立各级主体间合理的增值收益分配制度，缩减他者的寻租空间。为给农民提供土地权益保障的最后防线，还应建立健全对农户的社会保障制度以及完善农民权利救济程序。

沈小小每夜都要张满春陪着方能睡踏实。张满春坐在她的床边，沈小小就闭上眼皮，有时她睡得正沉时，突然就惊叫着掀开被子坐了起来。这种情形越来越频繁，情况也越来越糟，直到有一天她蹦下床来死劲搂住张满春的脖子说，我要你陪我。张满春说，我不是在陪你吗？沈小小说，不，我要你陪我睡。

3. 因地施策，政策分类治理化

因要素禀赋、经济发展水平及市场化程度等差异，不同地区宅基地资源的承载功能差别较大。具体实践中，各地需结合实际的资源属性及技术现状，在不违背国家政策和充分尊重农民土地权利的前提下，选择不同界定程度的产权结构类型，合理界定宅基地“三权”间的权利边界，形成多元的制度演化路径格局和分类治理政策体系，最终过渡到宅基地使用权的市场化交易。