长期经济增长视角下减税降费政策的理论逻辑

张凯强

(中国社会科学院财经战略研究院，北京 100006)

近年来，“减税降费”作为积极财政政策和供给侧结构性改革“降成本”政策的重要组成部分，在降低实体经济企业成本、优化营商环境、推动创新驱动战略的实施、鼓励大众创业万众创新等方面发挥了重要作用。在经济新常态背景下，实施更大规模减税降费是党中央和国务院作出的重大决策部署。在2019年和2020年，全国进一步实施更大规模的减税降费政策，既是有力的应对经济下行压力的有效措施，也是积极的财政政策加力提效的必然选择，有利于推动我国向高质量增长转型。2020年和2021年，在全球新冠肺炎疫情流行的背景下，减税降费政策有力地助力“六稳”“六保”，保障和激发市场主体活力。2021年的《政府工作报告》指出，继续优化和落实减税政策，帮助市场主体恢复元气、增强活力，继续执行制度性减税政策和实施新的结构性减税举措。2021年3月，“十四五”规划纲要指出，“强化要素保障和高效服务，巩固拓展减税降费成果，降低企业生产经营成本，提升制造业根植性和竞争力”。2021年12月，中央经济工作会议强调“要继续面向市场主体实施新的减税降费，帮助他们特别是中小微企业、个体工商户减负纾困、恢复发展”。2022年的《政府工作报告》指出“减税降费是助企纾困直接有效的办法”。减税降费政策的实施大幅降低市场主体成本负担，激发和保障市场主体活力，推动供给侧结构性改革和有效落实“六稳”“六保”政策。因而，科学认识减税降费政策的长期和短期经济效应，从总量和结构视角识别减税降费政策的作用机制和路径，有利于服务于我国市场发展和壮大的需求，有利于完善政府与市场之间的资源配置。继续推动和完善减税降费政策，既是现阶段促进供给侧结构性改革和向高质量增长转型的必然要求，也是建立我国现代财政制度的重要内容。基于文献多集中讨论减税降费政策的短期效应机制，本文立足于经济增长的长期视角，分析减税降费政策推行的逻辑机制，并提出进一步完善减税降费政策的设计原则。

一、制度背景

从2016年开始，减税降费政策措施进一步扩大，结构性和普惠性减税政策并举，在2020年的新冠肺炎疫情流行背景下，中央政府继续执行制度性减税政策和实施新的结构性减税举措。在减税政策的国际实践方面，20世纪80年代到90年代，“减低税率、扩大税基”的税制改革逐步从美国等发达国家扩大到发展中国家。就美国而言，在2001年和2017年美国再次分别逐步推出了减税方案来刺激消费和增加就业，释放经济发展活力，推动经济发展。在国内，基于我国在2008年的结构性减税和2012年推行“营改增”税制改革，中央政府从2016年开始推行大规模减税降费政策。从2016年开始，减税降费政策在企业所得税、增值税、个人所得税、社保降费等各个方面逐步展开，并相继推出一系列有利于中小微企业和个体工商户的税收优惠政策，如表1所示。据税务部门统计，2018年减税降费的规模为1.3万亿元，2019年该规模扩大为2.36万亿元，在新冠疫情背景下，2020年的减税降费的规模超过2.6万亿元①，2021年全国减税降费的规模为1.1万亿元②。中央政府在2021年3月发布《关于进一步深化税收征管改革的意见》，一系列优惠政策和便民征管措施相继实施。减税降费政策一方面覆盖大部分税种，包括增值税、企业所得税和个人所得税等，再加上行政事业性收费和社保费的减免、政府性基金的减征等一系列政策措施；一方面不断优化征管效率和便民效率，持续深化税收领域“放管服”改革，不断培育和激发市场主体活力。

表1 减税降费政策的主要内容(2016—2022年)

减税降费政策的推行，市场主体的税收负担下降，但也面临一系列问题。首先，减税降费的规模持续扩大，地方政府的财政可持续面临的压力增加。基于中央和地方政府在财政收支的责任和事权方面差异，地方政府的财政收入增速大幅减低(如图1所示)，而财政支出规模无明显变化的背景下，将增加地方政府的寻租空间，增加市场主体的交易成本，恶化政府和市场关系，不利于有序的和竞争性的市场经济的发展。2019年、2020年全国税收收入分别为157 992亿元、154 310亿元，依次同比增长1%、同比下降2.3%，而全国非税收入2019年、2020年分别达到32 390亿元、28 585亿元，依次同比增长20.2%、同比下降11.7%，在2019年高于税收增速19个百分点和在2020年低于税收增速9个百分点③④。减税降费的资金规模巨大，将突出和加剧地方政府和市场间的冲突：首先，地方政府部门存在违规收费以及将费用转嫁给企业等行为；行政审批的时间成本、机会成本和搜索成本等制度性交易成本仍然较高；政府部门间条块分割依然是行政管理体制改革的难题；企业税负不公平破坏市场秩序，存在“劣币驱逐良币”现象，阻碍企业规模的扩大和长期发展等。其次，市场主体面临一系列减税降费政策，不仅要面临政策调整成本和管理成本，也面临税收政策调整的周期性和持续性，即在面临税收优惠和减免的同时，面临疑问就是：该项优惠政策持续到什么时间？减税降费政策结束之后，该政策如何执行？减税降费政策在短期内直接惠及市场主体，但是减税降费政策间接地导致地方财政压力加大，市场交易成本提升以及使得市场主体面临政策的不确定性等问题也逐渐显现。因而，在推行减税降费政策和调控短期经济时，中央政府应该关注长期经济发展和税收政策改革，聚焦统筹税收体系和市场经济的长期发展，稳定市场预期和树立市场信心，保持减税降费政策的稳定性和前瞻性。

图1 全国一般公共预算收入占GDP的比值、比值增长率与GDP增长率的变化趋势 数据来源：中经网统计数据库。

1994年，分税制改革以来，中央政府逐步实现两个比重的提高，即财政收入占国民收入比重的提高和中央政府的财政收入占比的提高。在21世纪的第一个10年内，全国呈现税收收入增长速度超过GDP增长速度的现象[1]。从全国范围看，如图1所示，从2016年开始，全国一般公共预算收入占GDP比值的增长率持续为负，基于财政支出具有刚性特点，将增加各级政府的财政压力。在地方政府方面，联合图1和图2发现财政收入与经济增长的变化趋势呈现多样性特点，该特点与我国区域经济发展的差异化相关。

从1991—2020年的省级政府角度来看，如图2所示，首先，在1994年分税制改革之前和2020年，省级一般公共预算收入占GDP的比值的增长率均值和GDP增长率均值的变化趋势与全国层面趋同。其次，在1994年分税制改革以后，省级的财政收入占GDP比重的增长率均值相比全国层面呈现更小的波动性。从2011年的峰值开始省级的财政收入比值的增长率均值出现下降趋势，在2012—2016年间下降速度更快，从2016年开始该增长率均值也持续为负。最后，省级的GDP增长率的均值波动幅度小于全国的GDP的情形，且二者均从2010年开始GDP增长率呈现逐步降低趋势，即中国经济步入新常态经济增长态势。因而，从全国层面和区域层面在税收收入水平和经济增长率之间存在一定的差异性，在2010年后，省级财政收入占比的增长率均值的下降趋势领先，而全国GDP增长率的下降趋势领先。基于我国的区域差异性和经济结构的不同，税收政策执行和经济发展速度呈现一定差异化，减税降费政策的实施也将表现出差异化执行和落实情形，因而减税降费政策的设计既应该考虑到不同地区间差异性，也应该从长期经济增长角度遵循税制结构改革的逻辑。

图2 省级一般公共预算收入占GDP的比值增长率均值与GDP增长率均值的变化趋势 数据来源：中经网统计数据库。

在2021年3月，“十四五”规划纲要一方面强调巩固拓展减税降费成果，降低企业生产经营成本；一方面指出优化税制结构，完善现代税收制度。因而，应统筹中央与地方政府的收支行为，统筹短期增长和长期增长视角下的减税降费政策，实现可持续和稳定的经济增长。

二、长期经济增长视角下减税降费政策的理论逻辑

首先，在西方经济学的主流文献方面，税收与长期经济增长之间的文献以宏观理论分析为基础，其核心聚焦于新古典增长模型中的转移动态和经济系统均衡；较多的经验分析文献基于时间序列数据，以向量自回归类模型(VAR、SVAR等)展开分析讨论，且其关注时间周期也较短，多在数个季度之间[2-5]。还有大量文献聚焦于税收政策调整的短期的经济效应机制，不再展开讨论。其次，部分文献聚焦于新中国税收体制的变迁历程[6]。最后，基于我国现阶段的减税降费政策的实践，关注减税降费政策的长期经济效应的文献逐渐增多，张斌(2019)分别从总量和结构、短期和长期的角度提出减税降费可持续的现实选择[7]；郭庆旺(2019)提出，在减税降费背景下，若要保证财政健康发展，必须深化财政体制改革、制定财政整顿策略、精简机构、削减财政补贴等等[8]。

税收政策的长期经济增长效应的理论机制也受到各经济学派的关注。首先，西方主流经济学派的税收理论更关注税收政策的短期效应，以凯恩斯学派、供给学派和内生经济增长学派为例，三者均强调税收政策的短期效应。其次，在税收政策的长期增长效应方面的文献较少，政治经济学视角和经济发展阶段论主要强调税收政策的“适应性”，税收政策应与经济发展阶段，或者与生产关系结构相适应。最后，在制度经济学视角，税制结构调整与制度变迁进程也应就有“适应性”。制度变迁将会影响长期经济增长，税收政策的长期经济效应将取决于税收政策和制度结构适应性和匹配性。制度经济学指出变化的产权结构和不断调整的交易成本将不断降低市场交易中制度性成本，促进经济长期增长。从制度经济学视角来说，税收政策的调整和改革，一方面应与不断变化的制度体系相适应，一方面应与该地区的经济基础和产业结构相适应。本文基于WILLIAMSON的制度层次理论[9]，对税收结构调整的进程进行识别和研讨，建立减税降费的理论判断。

WILLIAMSON的制度层次理论的研究框架如表2所示，将税收行为变化嵌入到制度层次理论中，该理论框架有助于理解近年来减税降费政策的设计理念和理论逻辑。WILLIAMSON的制度层次理论既提纲挈领地绘制了新制度经济学的理论逻辑，又有效地概述制度生成与演化方面的进程，有助于对多样化、多层次的制度开展研究。因而，制度层次理论框架有助于理解近年来持续性减税降费政策和从长期经济增长视角下建立减税降费的理论逻辑。WILLIAMSON的制度层次理论，4个层次是环环相扣，递进推进，层次分明。第一层次为社会嵌入层，被视为自发形成的，其变化频率约为100～1000年；第二层次为制度环境层，其目的是制定正确的制度环境，此时的制度环境既可以是人为设计的，也可以是进化形成的，其变化频率约为10～100年；第三层次为治理结构层，其目的是设计正确的治理结构，指人类在制度环境的约束下市场主体的自主选择行为，其变化频率约为1～10年；第四层次为资源配置层，其目的是市场主体实现边际最优，其变化频率为持续不断的。

表2 WILLIAMSON的制度层次理论与减税降费的理论逻辑

将税制体系和税制结构的变迁进程嵌入WILLIAMSON的制度层次理论，从第一到第四层次依次为：税收与国家，税收制度，税制改革，减税降费，如表2所示。第一，社会嵌入层是税收与国家，在历史进程中，典型的税收与国家的关系特征为领地国家、税收国家、生产国家、福利国家等[10-11]。第二，制度环境层是税收制度，如我国统收统支制、财政包干制和分税制等财政体制下的税收制度。第三，治理结构层是税制改革，如分税制改革以来，增值税、营业税、消费税、个人所得税等税种设计，均是不间断的调整和优化。第四，减税降费政策定义为资源配置层，如2016年以来，我国连续推出减税降费政策，服务于供给侧结构改革和向高质量增长转型发展；以及2020年新冠疫情以来的保增长和保就业的减税政策。不断调整的减税降费政策直接作用于市场主体的资源配置，激励市场主体追求最优行为。但是，显然可见，资源配置层并不仅仅包括减税降费，也包括部分税种的税率变化，税种的开征与退出等税制结构的调整。

基于税收体制与制度层次理论的匹配分析，在长期经济增长视角下的减税降费政策的理论逻辑为：第一，减税降费政策是不断调整的政策改革；第二，长期经济增长视角下的减税降费政策应遵循税制改革的大方向；第三，税收制度的不断改革和完善，应与社会的市场环境和制度环境相适应，形成税收制度和社会发展的良性地、协调地、互相地作用机制；第四，与社会发展相协调的税收制度，有利于国家的稳定和发展。

首先，减税降费政策是不断调整的政策改革，也就是说，减税降费政策是持续不断的，不断调整的。在减税降费的政策实践中，从2016年开始，以增值税、个人所得税、企业所得税、社保缴费等主要税种为核心，减税降费政策不断调整和优化，如逐步降低税率或费率，逐步扩大专项扣除范围，如逐步提高研发费用的加计扣除比例等。因而，减税降费政策措施是结构性和普惠性减税政策并举，特别是在2020年的新冠肺炎流行背景下，中央政府继续执行制度性减税政策和实施新的结构性减税举措。不断调整的减税降费政策将最优化市场主体的福利和保障市场主体的发展壮大，市场主体的发展壮大则是市场经济的转型改革和不断发展的根基。

其次，长期经济增长视角下的减税降费政策应遵循税制改革的大方向，也就是说，长期经济增长视角下的减税降费政策就是税制改革。从2016年开始，在企业所得税方面不断提高小型微利企业的所得税应纳税所得额标准和研发费用加计扣除比例；从2018年开始个人所得税征管改革向综合型改革；从2016年开始持续降低增值税税率和从2019年开始逐步降低社会保险费率等。上述减税降费政策的不断调整，其逻辑为：一是逐步降低间接税比重，继续保障企业利益，做大做强企业主体；二是逐步向综合型的个人所得税改革，布局和建构直接税税制体系。上述减税降费政策调整与“十四五”规划纲要指出提高直接税比重的税制改革方向相吻合。从长期经济增长视角来看，以税制改革为方向的减税降费政策，既是服务于短期内市场主体的福利行为，也是长期内助力于经济结构转型和经济发展，也就是税制结构的调整和优化，属于税制改革范畴。

再次，税收制度的不断改革和完善，应与社会的市场环境和制度环境相适应，进而建立服务于市场体系和国家稳定发展的成熟的税收制度体系。以我国的实践来说，我国的经济体系从计划经济体系逐步向市场经济体系转变，税收制度也从统收统支、财政包干制、分税制财政体制下税收政策不断调整、改进和完善，与经济体系相配套、相协调的税收制度也将反作用于经济体系和社会进步。

最后，与社会发展相协调的税收制度，有利于国家的稳定和发展。现代国家的国家治理和社会发展是以财政安全、财政可持续性、税收汲取能力为基础的。自现代国家出现以来，社会发展与财政体制协同演进，财税体制的功能与社会发展内容相匹配，与社会发展相协调的财税制度，进一步促进国家的稳定和发展。现阶段，我国面临建立现代市场经济体系的重任，要求建立现代财税制度和现代税收体系，而现代税收体系的衡量标准则是税收制度是否与市场经济体系相适应，是否服务于市场环境的优化和国家稳定发展。

三、长期经济增长视角下的减税降费政策设计原则

在“十四五”规划的新发展格局和向高质量发展经济转型背景下，减税降费政策应不仅着眼于减税降费的短期效应，更应该立足于长期的和可持续的经济发展，不断调整和优化税制结构。在与经济系统的作用机制中，税收政策应突出税收的中性作用，在经济系统均衡的调整、配置和实现过程中使得税收的财政调控作用最大化。因而，我们提出在长期经济增长视角下减税降费的设计原则。

第一，税收法定原则。在税收政策执行过程中强调和落实税收法定，推进税费征管的透明化、公开化。在供给侧结构性改革和向高质量发展转型背景下，一系列减税降费政策的推行实施，要保障税收政策的红利惠及市场主体，其核心是保障减税降费政策的有效推行和落地，而应明晰政府收费和税收条目，树立税收法定的原则，有利于减税降费政策的有效落实。税收法定原则既有利于树立市场主体的税收意识，也有利于明晰市场主体的责任，厘清税费征纳的来源、规则和用途，建立良好的市场主体和政府间关系，也有利于市场主体的税收遵从，减少偷税漏税现象。在税收法定原则的基础上，税务部门要进一步保障税费征管的透明化、公开化、简便化。税费征管的透明化既能保障减税降费政策的推行，也有利于树立政府的服务意识，服务于市场主体的纳税行为，与放管服改革相适应，共同营造良好的营商环境，推进减税降费政策的有效落实。

第二，统一性原则。即保障减税降费与税制改革统一，统筹减税降费政策和税制改革调整，保证税收制度与市场体制的适应性、协调性。推进减税降费政策与税收结构优化相衔接，保障税收体系的长期性、可持续性。“十四五”规划指出，优化税制结构和健全地方税收体系是建立现代税收制度的重要内容，而减税降费的改革举措也与之相互联接、相互协调、相互推进，进而才能建立科学、长期的税制结构变迁的逻辑和体系，实现税收体系的可持续性和长期性。在减税降费的政策改革中，在2020年前核心举措包括增值税税率的进一步下调和个人所得税的专项扣除的改革举措；在2020年后的核心举措包括降低社保缴费和降低中小微企业、个体工商户等市场主体税费负担。上述改革措施既表明减税降费政策的不断调整，在不同市场体制和社会环境下优化和调整减税降费的政策措施，也表明在新的市场环境下税制结构需要不断优化和完善。虽然，上述改革取得较大的进展，但是税制结构在调整的步伐、力度方面，在减税降费政策和税制改革调整的统筹性、统一性方面，在政策设计的长期性、全面性、整体性方面，需要进一步的提高和完善。

第三，弱化任务性，加强监督性。弱化税收计划性和税收任务性，税收任务性将扭曲市场机制，造成资源误置，损害市场主体的福利效用，应该减少税收征管过程中任务性和扭曲性，加强税收征管过程中监督和问责机制，保障市场体制的公平性和市场机制的高效性，保障市场的资源分配机制。在2019年全国非税收入的同比增长速度高于税收收入增速19个百分点⑤，该数据表明，虽然减税降费的政策效果有显著性，但是非税收入的大幅增长，也应该引起政府机关和相关部门的关注，弱化税费征管过程的任务性，加强监督和问责机制，侧面保障税收征管过程效率性和公正性。地方政府和税务部门应该深化预算收入管理，科学设计预算收支额度，减少预算偏离，减少在经济目标推动下的各级政府任务的层层加码，减少税收计划性和税收任务性，减少税收扭曲。2021年3月，中共中央发布《关于进一步深化税收征管改革的意见》指出，“基本建成以‘双随机、一公开’监管和‘互联网+监管’为基本手段、以重点监管为补充、以‘信用+风险’监管为基础的税务监管新体系，实现从‘以票管税’向‘以数治税’分类精准监管转变”。在新时期的税收征管的监督机制中，要充分利用信息科学技术，加大税收法律法规的宣传、普及和简化税收征管程序，减少税收官员的垄断权和自主决定权，联接监督体制和问责机制，保证税收征管政策的透明化，继而减少税收管理中的腐败行为，发挥税收政策的调整和调控作用。因而，提高和发挥政府收入预算管理的科学性，将减少税收任务的扭曲，而减少税收任务性和计划性，强化税收征管的监督机制和问责机制，进而优化经济系统的资源配置，提高经济效率。

第四，强化绩效管理，健全奖惩制度。深化财政预算绩效改革，提高税收征管效率和财政支出资金的使用效率，保证财政资金服务于社会效用最大化和市场主体福利的优先级；提高财政收入的绩效管理，保障税收征管法制化的基础上深化对逃税、漏税现象的监督和管理，健全税务部门的奖惩制度，提高税务部门的积极性、主动性。“十四五”规划纲要指出“强化预算约束和绩效管理”和“全面实施预算绩效管理”，保障对税收征管过程和财政资金支出中的监督管理，减少制度成本和协调成本，提高税收征管效率和资金使用效率。建立税务部门的奖惩制度，促进和提高地方政府和税务部门挖潜增收的主动性和积极性，增强地方财政的基本保障能力。

[注 释]

① 数据来源：国务院公报，http://www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5593438.htm。

② http://www.gov.cn/xinwen/2022-01/27/content_5670654.htm。

③ 数据来源：财政部官网，http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202002/t20200210_3467695.htm。

④ 数据来源：财政部官网，http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202101/t20210128_3650522.htm。

⑤ 数据来源：财政部官网，http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202002/t20200210_3467695.htm。