高校纪检监察监督与内部审计监督协同运行机制研究

文/江苏第二师范学院纪委 肖文

在十三届全国人大常委会第十九次会议上，“国家账本年检报告”体现了审计监督与纪检监察、司法等监督形式贯通协调产生的强大合力。作为高校监督体系的一部分，内部审计和纪检监察机关在高校内控管理、党风廉政建设和反腐工作中发挥着极其重要的作用。

2019年，江苏省纪委监委出台《关于推进省属高校纪检监察体制改革的实施方案》等文件，省属高校按照要求，结合工作实际，深入推进高校纪检监察体制改革。随着高校纪检监察工作和审计工作职责愈加明晰，纪委政治监督和审计业务监督的要求也逐渐提高。但多数高校审计部门与纪检监察部门的配合力度不够，加之纪检监察体制改革以来，高校党政部门和二级学院对纪委政治监督的定位尚未及时转变，很多主责主业部门的业务监督仍习惯性要求纪委参与监督，监督认识不到位导致高校内部监督合力尚未形成。将高校纪检监察监督与内部审计监督两者相互配合，有助于一体推进“大监督”格局，有助于高校纪委协助学校党委推进全面从严治党、加强党风廉政建设和反腐败工作，一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”。建立起高校纪检监察监督与内部审计监督协同监督的机制，这既是对审计监督赋予的新内涵，也对纪检监察工作提出了新要求。

一、高校内部监督体系存在的问题

（一）内部审计监督存在的问题。高校内部审计部门的侧重对具体的经济事项发表审计意见，主要为检查学校及二级院系经费预算执行情况、行政处级领导干部的经济责任审计、基建新建、修缮工程审计等，可以直接揭露高校内部各环节存在的问题，发挥着预防保护、服务促进、评价鉴证的作用。但因隶属于高校行政部门，其审计工作的开展会受到一定程度的干预。特别在编制审计报告时，不仅需要考虑平衡人际关系，更要披露审计过程中发现的问题，内审人员会背负较大工作压力。

内部审计人员专业素养和配置在高校内部存在严重不足，法律类、工程类、信息技术类的审计人员占比较小，无法满足审计任务中的技术要求。审计力量的不足会在一定程度上影响审计工作开展的深度和力度，审计队伍专业结构的优化能够更大程度上深入揭示审计问题，提升审计结果的权威性。

内部审计能够发现倾向性、苗头性问题并提出整改意见，由于不具备处罚权，若被审计部门及个人不重视审计结果或者存在抵触心理，审计整改的推进将会有很大阻力，导致内审结果得不到充分利用，审计工作缺乏刚性，发现的问题得不到实质性整改，审计成果多浮于表面。

（二）纪检监察监督存在的问题。一是纪检监察部门侧重政治监督，主要监督检查部门和党员干部在遵守和执行党及国家政策法规以及“一岗双责”的相关落实情况。高校纪委是在高校党委和上级纪检监察部门的双重领导下，按照党风廉政建设和反腐败工作部署要求，以“监督执纪问责、监督调查处置”为工作方针，开展党的纪律检查和行政监察工作。双重领导有利于上级纪检监察部门对高校纪委工作的领导更加有力、指导更加明确。但随着高校纪检监察体制的改革，纪检监察职能不断深化，纪委工作的要求、深度以及范围逐渐增多，如果高校党委对纪委新的职责定位认识还不深刻，对高校纪委派驻这一概念理解还存在偏颇，将会从源头上导致纪委监督本质上脱离政治监督这一概念，使高校监督管理停留在基本业务层面，而“三转”的不够彻底，导致纪检监督主体被弱化，执行能力也不够。虽然国家出台《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》等一系列指导性文件，高校纪委也及时出台《全面从严治党纪委监督责任实施办法》等配套规章制度，但由于高校纪委工作人员的人事编制仍然在高校内部，纪检监察部门需要接受党委的领导，导致纪委对同级党委的监督还不到位，造成缺位现象，把对同级党委监督职责与服从同级党委领导割裂开来，履行监督职责不到位。没能严格按照上级要求聚焦中心任务，突出主责主业，把工作重心真正放在监督执纪问责上。二是监督质效不高，监督工作方式方法相对单一，对权力运行情况的监督不到位，离把“权力关进制度的笼子里”的目标还有差距。监督形式老旧，缺乏创新。对“嵌入式”监督的研究不够深入，尚缺乏操作层面的举措，也没有找到行之有效的路径。三是工作中“抓早抓小”有待进一步加强，未能建立健全问题线索主动发现和及时查处机制。纪检监察部门工作开展体现在对已经存在的违纪现象展开调查，工作方式较为被动，往往是在出现问题后再介入调查或处理，形式单一，缺乏过程性动态性监督。存在前期基础工作了解不够深入、具体经济业务等专业素质缺乏等情况。而后续的问责机制目前也不够完善，在一定程度上会影响监督力度和深度。对发生的问题追责问责力度不够，对师生员工“过于保护”，存在“高举轻放”现象，尚未有效破解“熟人社会”的难题。

目前，高校专项检查和以案促改工作稍显滞后，高校纪检监察部门更多通过前期的宣传、教育、提醒等手段开展党风廉政教育及反腐败工作，对违纪违法违规案例的剖析不够深刻，未能与组织部门及时有效沟通，也未能及时对当事人进行批评教育，没有做到利用身边人身边事警示教育更多人。查办案件后的教育问题、制度完善问题、事后反思等未能进行较好的延伸。

（三）外部监督缺位。践行群众路线，就是要以实际行动来切实维护群众利益，把群众参与看作监察审计工作中的重要力量。外部监督能够提供最直接的证据，是监督和揭露各种腐败现象的根本，同时群众的积极参与会产生一定的震慑作用。在实际工作中，一些职能部门发挥监督主体作用的意识不强，推进工作时仍习惯依靠纪委参与，有时甚至出现“职能部门布置工作交纪委检查落实”的现象。对于关键少数的监督，纪检监察部门既没有找到行之有效的监督渠道，也缺乏监督的勇气，没有很好地履行提醒、监督责任。国家持续推进党风廉政建设与反腐工作，群众的监督意识也越来越强，但多数是基于自身利益损失进行的被动监督，不是对权力的监督或者主动监督。如何利用外部监督力量提高群众监督的积极性、主动性，筛选有效举报信息等，都是外部监督亟须解决的问题。

（四）监督联动性差。鉴于纪检监察与审计是两个相互独立的部门，分管领导之间存在各自开展工作时内容重叠的情况。目前，在监督侧重点不同的工作内容下，高校两部门的联动性不够好，资源共享缺失的情况下会造成一定的人力资源浪费，也会造成被监督对象产生逆反心理，消极面对，不配合监督工作的开展，不积极落实整改。而整改监督也会出现重复整改的问题，重复的监督整改是否能够同时达到两个部门的要求难以确定，但持续性的整改及整改反馈，不利于推动被监督部门、被监督人的整改积极性，存在应付了事，表面整改等敷衍行为，监督延续性无法得到保障，整改效果难以达到最初的要求。

二、构建高校内部审计与纪检监察监督协同运行机制

在高校内部监督能力有限的情况下，应充分实现监督合力，灵活运用外部监督，拓宽监督深度和维度。构造覆盖面更广的内部监督网络，提升监督效果，充分展现监督体系的最大效力，努力克服监督的被动性和滞后性，减少内部监督盲区。

（一）加强制度保障，健全协同运行制度，增强监督效果。强化制度约束为进一步规范高校监督水平和保障监督执行权力有积极作用。党的十九届五中全会提出要深入贯彻新发展理念，推动深化内部审计管理体制改革，健全完善内部审计工作机制。十九届四中全会和中央纪委四次全会提出建立健全党和国家监督体系的要求，完善组内各项制度，强化对权力运行的制约和监督。作为高校，应积极贯彻落实会议精神，结合新出台的政策法规积极修订校内制度，健全和完善高校监督制度体系，持续深化制度改革，提高高校内部监督工作规范化、标准化和法制化水平，完善实体性规章制度，明确监督目标，修订程序性规章制度，用制度保障监督工作。

成立内控控制制度建设小组，编制完成高校内部控制手册和内控评价手册，全面推进内控体系建设，充分发挥纪委监督和内部审计监督的重要作用，注重审计成果运用。建立健全联席会议机制，定期组织内审部门与纪检监察部门进行业务沟通交流，厘清各部门职责，保障并强化监督部门的独立性，明确监督介入时间以及配合方式，形成互动监督格局。各级领导应当积极配合并提供所需技术支持，共同查找监督薄弱点，进行风险排查，商讨监督工作实施方案，建全问责机制等，让审计结果形成闭环，加强执行力度，为监督体系在实际工作中的落实提供参考，提高审计、监察效率，建立更加完善的监督机制。

（二）丰富监督手段和监督方式，统筹多向监督。在互联网体系不断发展的新常态下，运用IT技术为构建大监督格局拓宽渠道。通过建立奖励机制，设立奖励标准，对提供有效举报信息的群众予以奖励，相应建立保护举报机制，解除举报人的后顾之忧，积极引导和鼓励群众参与监督。除常规性的举报途径外，利用互联网增设多种举报途径，扩宽举报路线，真正做到线上线下结合，足不出户就能提供举报信息。与此同时，高校内部监督部门也要变被动等待为主动出击，多开展基层调研，问卷调查、走访等，主动收集碎片信息，形成大数据信息库。对于收集到的信息通过甄别筛选作为监督工作开展方向的参考，并建立反馈机制，对纪检监察、审计不涉密工作做到公开化、透明化，及时将工作进程予以公布，积极推进高校党务、政务信息公开，增强信息透明度，增强群众参与感。

同时，要加大监督宣传力度，激发群众自主监督意识，让被监督部门和人员适应外部监督常态化，主动接受群众监督。不断加大外部监督在高校监督工作中的占比，做好内外配合工作，做到人人建立起廉政风险意识，更好发挥外部监督作用。

（三）优势互补、资源共享，争取高效率的工作质量。积极推动实现监督信息的共享。高校内部审计部门通过开展财务收支审计、经济责任审计、建设项目审计等与纪检监察部门共享，查找发现的违纪线索、内控管理漏洞等，提供具体数据和证据支撑，缩短纪检监察部门前期调查的工作效率，明确调查重点，利用审计发现的问题“准、狠、快”地展开调查核实。纪检监察部门则通过群众信访、基层调研等方式获取有效信息，反馈审计部门为其开展审计重点选取方向，及时对问题党员干部进行问责处理，保证审计质量和效率的同时，达到从严治党的目的。

对于一般性问题，由审计部门牵头提出审计意见，纪检监察协同内审部门共同督促整改，使被审计单位或个人及时纠正问题，避免问题继续恶化。对于违纪违法违规行为，由纪检监察部门及时介入，内审部门配合立案查办，增强震慑力。丰富监督手段，加强监督力度。利用各自专业的工作能力和技术方法解决监督环境下信息不对称的问题，共同促进监督部门间的信息沟通和成果交互，提高监督工作效果，提升高校内部监督总体效应，构建一套适应高校的监督体系（详见图1）。

图1 高校监督体系框架图

三、结语

推进高校内部审计与纪检监察协同运行机制的研究，有助于增强高校内部监督效果，降低高校内控风险，优化高校体制机制，建立高校监督免疫系统；有助于高校将全面从严治党引向深入，构建风清气正的校园政治生态环境。本文从体制内监督、党内监督和群众监督三个方向出发为学校资金、党风廉政建设、反腐败斗争提供全方位保障，为构建高校监督体系提供研究参考。