财政资助下科技成果知识产权政府介入权解析

陈一蕾

（中南大学法学院，湖南长沙，410083）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视科技创新和成果转化运用。习近平总书记指出：“科技创新绝不仅仅是实验室里的研究，而是必须将科技成果转化为推动经济社会发展的现实动力。”[1]为打通科技成果知识产权从创造到应用的堵点，政府介入权制度再次浮现在公共视野中。学界普遍认为，政府介入权产生于美国的《拜杜法案》。自2007 年《中华人民共和国科学技术进步法》（以下简称《科技进步法》）首次通过立法的形式引入《拜杜法案》的立法精髓以来，我国已实施政府介入权制度16 年之久。政府介入权作为平衡财政资助机构与项目承担者利益的制度设计，一方面，将财政资助科技成果知识产权归属于项目承担者以刺激科技工作者的创造热情；另一方面，通过保留财政资助机构介入管理的权力以确保公共利益的实现。但是，近日“高校1.31 亿科研经费成果转化率为0”的热搜词条却暴露了政府介入权制度在我国并未充分发挥出其实际效用的问题。本文通过审视我国的科技政策环境，厘清科技成果知识产权政府介入权的产生与发展，总结当前我国关于科技成果知识产权政府介入权的规定缺失，并最终基于中国特色的制度环境提出相应的完善路径。

一、科技成果知识产权政府介入权之规范基础

科技成果知识产权政府介入权对财政资助科技成果知识产权的转化运用有着至关重要的推动作用。通过厘清科技成果知识产权政府介入权的理论内涵、演变历程以及时代属性，有助于明确我国实施科技成果知识产权政府介入权的规范基础，加深对科技成果知识产权政府介入权具体效用的认识。

（一）科技成果知识产权政府介入权的理论内涵

科技成果知识产权政府介入权，是指特定机构或权利人在法定条件下, 对另一权利人的权利领域进行适当干预的活动, 目的是通过权利之间的相互制约, 防止他方权利的滥用, 以达到法律上的利益平衡或公私利益的平衡。[2]科技成果知识产权政府介入权是一种公权力措施，是“介入权”在具体情形下的一种细分权利类型，是对外直接发生法律效果的单方行政行为。科技成果知识产权政府介入权主要分为刚性介入和柔性介入两种类型。所谓刚性介入，指为了国家安全、国家利益和重大社会公共利益的需要，政府可以强行介入管理财政资助项目科技成果知识产权的转化运用，《科技进步法》第32条规定的介入方式即为刚性介入；而柔性介入则是指在条件合理的情况下，财政资助机构可以通过行政指导等方式对财政资助项目科技成果知识产权进行介入管理。

通过深度阐释科技成果知识产权政府介入权理论内涵，Mary Eberle 提出了“双层补偿理论”[3]（又称“双层交易理论”），以论证科技成果知识产权政府介入权的正当性。该理论认为，将科技成果知识产权授予项目承担者将对公共利益产生影响，而政府作为管理者，有义务协调项目承担者与社会公众进行两层公平的交易。第一层公平的交易为项目承担者通过公开知识产权主要信息的方式来补偿公众由于其权利垄断性而造成的成本增加；第二层公平的交易是基于财政资助项目的资金来源于税收，在项目承担者没有实际有效地实施或者以不合理的方式实施知识产权时，公众有权通过政府行使介入权，而项目承担者负有容忍政府介入的相对义务。这种双层补偿理论实际上就是从契约的角度对项目承担者与政府间的权利义务分配之正当性和合理性进行论证。

（二）科技成果知识产权政府介入权的发展历程

通过回溯中华人民共和国成立后我国科技成果权属的制度变迁与改革历程，有学者将科技成果知识产权归属分为“全民所有与无偿使用-全民所有与单位成果权利的分离-科技成果管理与民事权利归属的分离”三个阶段[4]；亦有学者将其分为“绝对国家主义-相对国家主义-不完全的单位主义-单位主义+个人主义”四个阶段[5]。分类依据的不同，导致科技成果知识产权归属的阶段划分不同。由于科技成果知识产权政府介入权来自于人们对于财政资助下科技成果知识产权的归属之争，所以从科技成果知识产权政府介入权的视角出发探讨财政资助科技成果知识产权归属的改革历程，可以助力我们厘清科技成果知识产权政府介入权在我国的发展历程。

具体归纳而言，可以将财政资助科技成果知识产权归属分为“收权-分权-有限放权-完全放权”四个阶段。在前两个阶段，财政资助项目形成的科技成果知识产权都完全归属于国家，不存在需要政府介入管理的情形。而在有限放权阶段，由于项目承担者可以享有特定的知识产权（发明专利权、计算机软件著作权、集成电路布图设计专有权和植物新品种权），为了避免项目承担者权利滥用，引入科技成果知识产权政府介入权成为现实所需。但是，由于此阶段知识产权类型的限制以及我国科技发展较为缓慢，使得科技成果知识产权政府介入权制度在我国鲜少被知晓或应用。直至完全放权阶段，由于财政资助科技成果知识产权完全归属于项目承担者，项目承担者可以自行决定其转让实施方式，资助机构、项目承担者以及科技工作者之间的利益冲突变得更加具象，因此进一步推动了科技成果知识产权政府介入权在我国的发展，并得以在《科技进步法》等法律法规中得到进一步细化。

（三）科技成果知识产权政府介入权的时代属性

我国与美国行使科技成果知识产权政府介入权的制度土壤有着本质区别。首先，两国的国情体制完全不一样。作为制内市场①郑永年教授和黄彦杰博士认为，“制内市场”是一种政治经济模式，在这种模式中，市场的基本逻辑在结构上服从于国家的政治命令，其在概念上不同于在现代欧美占据主导地位的“场内国家”模式，也不同于东亚新兴工业经济体的发展模式。参见郑永年、黄彦杰：《制内市场》，邱道隆译，杭州：浙江人民出版社，2021年，第368-371页。的我国，市场必须遵守制度规则；而作为场内国家②郑永年教授和黄彦杰博士认为，在西方主流经济话语和政策实践中盛行的“场内国家”模式，要求国家严格按照社会契约、产权和法治等市场原则来运作。在某种意义上，这一制度往往允许资本成为控制或规避国家主权的有效手段，特别是在当前盛行的新自由主义意识形态下。参见郑永年、黄彦杰：《制内市场》，邱道隆译，杭州：浙江人民出版社，2021年，第368-371页。的美国，政府也必须服从市场。其次，两国的财政资助模式存在显著区别。美国的财政资助模式主要分为非竞争性资助和竞争性资助。[6]由于这两类资助模式取得联邦政府研发经费的法律依据不同，所以享有的权利、承担的义务以及转化时需要遵循的法律也不同。作为创制科技成果政府介入权的《拜杜法案》仅规范竞争性的财政资助项目，而非竞争性的财政资助项目则由《史蒂文斯·怀特技术创新法》进行规范。但是在我国，所有财政资助产生的科技成果知识产权统一由《科技进步法》进行规范。因此，我国不能简单效仿美国的《拜杜法案》进行科技成果知识产权政府介入权的架构，而应当结合我国国情，对科技成果知识产权政府介入权进行分析与制度构想。

当前，对于国家发展、技术进步有重大影响的科技成果多产生于新型举国体制下的科技项目。新型举国体制下的科技项目是举全国上下一切资源力量攻关核心技术，强调有效市场和有为政府的有机结合，更加注重项目成果的经济效益，所以具有“目标高”“方式新”“导向强”的特点，因此，必须构建起更为完善的科技成果政府介入权制度体系，用更强有力的手段对科技成果知识产权进行保护。为了适应新型举国体制下科技项目的独特属性，科技成果知识产权政府介入权在我国应当具有“强介入”“强协调”和“强经济”的时代属性。其中，强介入性不是指资助机构必须享有科技成果知识产权的所有权，或必须干预项目承担者对科技成果知识产权转化运用方式、转让许可对象的选择，而是指需要加强对财政资助科技成果知识产权从创造到运用的整个流程的监管，当好监督者；强协调性是要求科技成果知识产权政府介入权更多关注市场在财政资助科技成果知识产权转化运用中的作用，有效协调公共利益与私人利益，当好协助者；强经济性，是指在项目承担者无法有效转化财政资助项目形成的科技成果知识产权时，资助机构应当通过技术推介会、产业联盟等方式积极推动科技成果知识产权的转化运用，当好推动者。

二、科技成果知识产权政府介入权行使的制度障碍

介入权是一种公权力（行政权力），而资助机构行使介入权的行为则为公法行为。[7]法律的规定无疑是对公法行为最为有力的规制手段，但是，当前《科技进步法》并未对政府介入权作出有效规范，存在科技成果知识产权政府介入权实体法规范不足、行使及救济程序缺失、相关配套制度缺失等问题。

（一）科技成果知识产权政府介入权的实体法规范不足

在我国的“拜杜条款”中，只规定了在公共利益、国家安全的条件下，国家可以行使科技成果知识产权政府介入权。这种政府介入权是一种国家强制力介入，是刚性且不可抗的。但是，由于达到“公共利益”和“国家安全”的证明标准极高，一定程度上也导致政府介入权无法在实践中发挥出其具体效用，阻碍了政府在财政资助项目中发挥监督职能。例如，美国除了基于社会利益触发政府介入外，更多的是通过在政府各科研部门设立专门的办公室对财政资金资助形成的技术发明的授权工作进行管理。[8]对于行使主体，当前《科技进步法》第32 条仅用“国家”一词概括表述科技成果知识产权政府介入权的权利行使主体，但是“国家”一词下究竟代表的是整个行政体系下的政府机关还是具体的财政资助机构，抑或是知识产权管理部门，存在多重解释，无法有效定位权利行使主体，易出现无人管理和争相管理两种截然相反的权利行使困境。对于启动方式，现有条款仅规定了财政资助机构自主发现、自主介入的职权启动方式，国家机构与人员的日益精简与财政资助项目的复杂多变之间的鲜明对比，将导致出现财政资助机构监管不及时、督促不到位的权力行使困境。而对于作用对象，当前仅将财政资助机构可介入管理的对象规定为项目承担者，范围过窄，不能充分适应科技成果知识产权转移流转的现实所需。通过美国CellPro 案、Norvir 案、Xalatan 案、Fabrazyme 案的介入申请败诉，一定程度上也印证了法规中统一解释标准和统一中央监管机构的缺失会影响介入权应用规则的一致性，进而不利于介入申请的有效提出。[9]

（二）科技成果知识产权政府介入权的行使及救济程序规定缺失

美国在《拜杜法案》实施细则401.6 介入权的执行中规定了联邦机构行使介入权的程序，包括启动介入权程序之前的书面通知、书面通知应包含的具体内容、项目承担者（受让人或者独占许可人）的可异议期间、事实调查、申诉方式等内容。但是在我国现行法律中，并未对科技成果知识产权政府介入权行使程序进行明确规定。不明确的程序规定可能导致政府行权过程中出现两种极端情况——滥用公权力与过度谨慎行权。因为科技成果知识产权政府介入权属于公法上的行政行为，基于公权力的天然扩张性，无约束下的科技成果知识产权政府介入权在对权力边界的把握上可能出现偏差而滥用公权力，导致侵害私权利；或者由于不清楚行权范围的大小、行权的具体程序而使得部分财政资助机构在行使科技成果知识产权政府介入权时畏首畏尾，无法在面对公共健康或重大安全事件时及时作出正确判断，从而使公共利益受到损害。此外，由于科技成果知识产权政府介入权的行使对项目承担者、受让人、被许可人等权利人的利益影响甚大，因而设置合理的申诉救济程序具有必要性。但是在我国现行法律中并没有对此进行专门规定，导致项目承担者等权利人在收到资助机构下发财政资助科技成果知识产权强制转让许可通知时，不知道如何捍卫自己的合法权益，无法作出更为理性的选择。

（三）科技成果知识产权政府介入权的配套制度缺失

实践中，财政资助机构以及项目承担者多关注财政资助项目带来的最终利益，并未对科技成果知识产权的基本信息进行归纳总结、建库管理；即使有机构对财政资助项目的知识产权信息进行了数据化管理，不同资助机构之间也未形成有效的信息互通或资源共享，因此，公众无法第一时间或全面获取财政资助下科技成果知识产权的基础信息。虽然我国在《促进科技成果转化法》《知识产权强国建设纲要 (2021—2035 年) 》《科技成果登记办法》等法律法规中对财政资助项目知识产权信息披露义务进行了规定，但是由于并非强制性政策，且专门保存科研项目成果信息的机构较少[10]，导致当前无法从公布的知识产权数据上把握我国重点发展的领域和财政资助专利技术运用转移的效率[11]。与我国财政资助项目知识产权信息开放不足形成鲜明对比的是美国在2013 年提出《提高公众获取联邦资助科研成果的备忘录》，用以长期保存公共资助直接产生的未分类研究成果，并通过data.gov数据开放平台加强联邦政府各机构之间的跨部门协作，以提高公众检索和分析的便利性，从而使联邦研究资金的影响和作用最大化。[12]此外，美日德以及我国台湾地区均设置了关于财政资助项目知识产权转化收益的反哺机制，这样既可实现产权利益共享促进科技研发，又可建立资金循环系统减轻财政负担。[13]但是从2011 年开始，为了促进科技成果转化，我国开始在中关村开展科技成果处置和收益权改革试点，将科技成果转化收益由完全上缴中央国库调整为分段按比例留归单位，到2014年已赋权单位获得转化产生的全部收益。[14]过于一刀切的剥夺资助机构的收益权，不利于政府持续深入地进行财政资助和科学研发。

三、科技成果知识产权政府介入权行使的完善路径

当前，我国以新型举国体制为核心进行科技研发，新型举国体制尤为强调政府在财政资助项目中的介入管理作用。通过完善现有法律规定，从实体法规范、行使及救济程序、配套制度三个角度切入，构架符合中国实践的科技成果知识产权政府介入权制度，推动基础研究成果向应用研究转变，促进财政资助科研成果知识产权转化运用。

（一）完善科技成果知识产权政府介入权的实体法内容

在《科技进步法》的框架下，协调《专利法》《科技成果转化法》等法律法规，通过补充科技成果知识产权政府介入权的介入类型、明确科技成果知识产权政府介入权的行使规范等方式，能够更好地发挥政府的组织者作用，保证科技成果充分发挥经济效益与社会效益。

第一，补充科技成果知识产权政府介入权的介入类型。行政指导等柔性管理方式乃是行政民主化潮流的产物[15]，应当确保财政资助机构通过行政指导等柔性监管（介入）方式，加强对财政资助项目科技成果知识产权的全流程监管。例如，在项目承担者通过自身力量无法有效实施科技成果知识产权时，财政资助机构可以通过组织搭建技术推介会、行业座谈会等方式，加强知识产权权利人与技术需求者之间的联系，推动财政资助项目科技成果知识产权的转化运用。以辽宁省为例，通过建立科技成果信息库和企业技术需求库，在保障科技成果供给的同时，有针对性地组织开展精准对接，2021 年以来，依托各类载体举办撮合对接、路演、培训等成果转化活动1 455 场，服务企业20 694 家(次)，推动科技成果本地转化3 981 项。[16]此外，由于财政资助项目科技成果知识产权天然带有的公益属性，基于扶贫支边、援助小微企业等的需要，资助机构可以作为市场主体加强与项目承担者的协商谈判，以合理条件介入科技成果知识产权在落后地区、小微企业的转化运用，推动财政资助项目科技成果知识产权的均等化、可及性发展。例如，美国通过资助霍林斯制造业拓展伙伴计划（MEP）推动美国各州政府、地方政府、产业界、大学等的紧密协作[17]，促进联邦技术成果在美国中小制造业企业快速转化和应用，以提升中小制造业企业竞争力。在我国知识产权转化率不高的背景下，通过柔性介入更能发挥政府在促进知识产权成果转化中的主动性，更有利于财政资助项目知识产权的转化运用。

第二，明确科技成果知识产权政府介入权的行使规范。对于科技成果知识产权政府介入权的行使，当前主要需要明确行使主体、启动方式、作用对象三个要件。对于行使主体，基于财政资助机构作为财政资助项目的张榜方、资助方，不仅实时掌握了项目从产生、开展到结束的系列信息，更充分了解项目的痛点、难点和堵点，所以将其作为行使主体参与财政资助项目科技成果知识产权的转化运用具有得天独厚的优势。而对于启动方式，基于国家机构的精简和工作人员精力的有限，在美国和我国台湾地区都规定了“依第三方申请而启动”的行使，可以一定程度上分担行政机关的监督压力，更好地促进项目承担者等权利人对知识产权进行转化运用。因此，建议构建以职权启动为主，以申请启动为辅的介入权启动模式。在具备启动介入权程序的条件而财政资助机构并不知晓或怠于行使科技成果知识产权政府介入权时，其他企业、公民等都可以提出启动政府介入权执行程序的申请。对于作用对象，由于财政资助项目形成的科技成果知识产权可能会出现多种转化运用情景，建议将作用对象扩大到知识产权转化运用过程中的不同参与方，即不仅仅是项目承担者，也要及于项目承担者依法转让、许可的其他第三方。

（二）完善科技成果知识产权政府介入权行使及救济程序

威廉姆·道格拉斯曾言：“权利法案的大多数规定都是程序性条款，这一事实决不是无意义的，正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”[18]在公权力与私权利协调的场合，程序正义变得更为重要。从科技成果知识产权政府介入权的行使程序及救济程序两个视角切入，规范资助机构的权力行使、赋予项目承担者陈述申辩的机会具有现实意义。

第一，完善科技成果知识产权政府介入权的行使程序。法律程序的实现能够保证国家行为的形式合理性和形式正义性，介入权作为政府的一项行政权力，其行使应遵循程序正当原则。根据该原则，行政机关实施行政行为时，对可能影响公民、法人或者其他组织合法权益的，应当事先告知事实及理由，保障公民、法人或者其他组织陈述、申辩的权利，并在事后提供相应的权利救济等。具体到科技成果知识产权政府介入权的行使上，首先，需要明确资助机构的书面告知义务，即财政资助机构在行使政府介入权之前应通过书面告知项目承担者等权利人，告知内容包括执行介入权的依据、事实和理由，并写明权利救济的时间、方式以及对象。其次，需要赋予项目承担者等权利人陈述申辩的机会。相关权利人有权在一定时间就资助机构的介入提交答辩意见和相应证据。同时，在必要时，可以通过听证会等方式受理权利人的陈述申辩。最后，需要对利益受损的项目承担者提供权利救济。例如，明确规定当资助机构不正当行使政府介入权并对项目承担者产生实质性损害时，应当如何对资助机构进行处罚、对项目承担者进行赔偿。

第二，完善科技成果知识产权政府介入权的救济程序。对于科技成果知识产权政府介入权的救济程序，应当从科技成果知识产权归属者和申请政府予以介入的第三方两个视角分别进行完善。对于科技成果知识产权归属者，通过在法律规范中明确指出项目承担者、发明人、受让人或者获独占许可人因为财政资助机构行使政府介入权而遭受不利影响时的申诉救济程序。例如，在科技成果知识产权归属者收到财政资助机构发放的介入通知时，有权在法律规定的时间范围内向财政资助机构进行申诉，若财政资助机构仍决定予以介入管理，在财政资助机构下发维持决定后的一定时间内，科技成果知识产权归属者有权向财政资助机构的上级单位进行复议。在申诉、复议期间，财政资助机构无权强行实施或许可他人实施科技成果知识产权。而对于申请政府予以介入的第三方，为保障申请介入模式的良好运行，应当要求财政资助机构在驳回介入申请时说明驳回理由和驳回依据，并明确申请者在介入申请被驳回时提起行政复议的权利。

（三）完善科技成果知识产权政府介入权的配套制度

科技成果知识产权政府介入权能够及时、有效、稳定的实施不仅需要明确的权利行使规范，更需要相应的配套制度予以保驾护航。科技成果知识产权政府介入权的配套制度主要包括信息披露制度与收益分配制度两部分。

第一，完善财政资助项目知识产权信息披露制度。建立财政资助项目知识产权信息披露制度，实际上就是要建立财政资助项目信息和知识产权信息的联系。[19]在美国实践中，主要通过构建科技信息管理制度，建立联邦资助机构与项目承担者之间的协同工作机制，实现对联邦资助科研活动中形成的各类科技信息的统一管理，并通过分类管理、规范标注和多重审核、使用范围划分、使用授权等方式，最大程度促进信息的有效生成、广泛传播和利用。[20]而对于我国，主要可以从落实财政资助项目知识产权信息报告制度、明确财政资助项目知识产权登记标注规范、建立财政资助项目知识产权信息数据库三个方面进行完善。其中，财政资助项目知识产权信息报告制度要求项目承担者在研发前期对知识产权进行预警分析，在研发过程中对知识产权原始数据进行信息归集，在研发后期对知识产权进行价值评估，并持续追踪知识产权转化运用的情况。财政资助项目知识产权信息标注规范要求我国制定标准文件规范知识产权信息的标注内容，对财政资助项目知识产权信息进行统一管理和分类。在进行知识产权信息登记时，要求知识产权信息登记机构必须对资助机构、项目承担者、财政资助项目类别、申请时间、权利人等基础信息进行记录，同时需根据财政资助项目类别、风险层级等对其他相关信息选择性地进行记录。在完成前两项财政资助项目知识产权信息披露制度后，我国应当建立统一的财政资助项目知识产权信息数据库，按照财政资助项目所属的不同学科类别、统一的标准对知识产权信息、科研数据进行管理和留存。同时，在保护国家安全、商业秘密和个人信息的前提下，财政资助机构应当及时向社会公众进行公开，并提供信息查询、筛选等公益服务。

第二，建立财政资助项目知识产权收益反哺机制。财政资助项目知识产权收益反哺机制不仅仅是财政资助机构拓宽加深科技项目研究深度、广度和难度的关键，也是平衡财政资助机构、科研人员、项目承担者三方利益的有利举措。财政资助项目知识产权转化运用所得收益的分配顺序应当依次为资助机构、科研人员、项目承担者。在利益平衡原则的指导下，根据项目承担者的单位性质与资助机构的资助金额，规定不同的收益分成方式与分成比例，具体可参考台湾地区《政府科学技术研究发展成果归属及运用办法》第17条，即如果项目承担者是学校、医院、研究院等公益机构，国家可以适当减免项目承担者需缴交的财政资助科技成果知识产权转化收益费用；对于财政资助机构资助的金额不足项目运行总金额50%的，财政资助机构可以与项目承担者通过合同的方式约定缴交的比例或者予以免缴。在项目承担者向财政资助机构缴交完相应比例的费用后，应当按中央及地方相关规定支付给科研人员相应的费用，最终剩余的科技成果知识产权转化运用收益由项目承担者自行保管运用。通过钟卫等人对比中美两国高校成果转化收益分配机制的研究，发现美国成果转化活动开展比较成功的大学往往会从收入中拿出1/3的资金反哺教学和科研活动，而中国高校成果转化收入中用于教学科研活动的比例普遍偏低，甚至没有。[21]因此，建议高校将所得的一部分科技成果知识产权转化收益用以反哺教学和科研活动，以实现成果转化与教学科研的良性互动。

四、结语

“科技成果知识产权政府介入权”作为《科技进步法》第32 条的核心，是财政资助项目科技成果知识产权权利归属和利益分配制度的调解器，其条文的制定与运行对于我国科技创新和技术发展具有重要的推动作用，必须预设好权利的保留范围与救济手段。[22]本文通过揭示科技成果知识产权政府介入权行使的制度障碍，从实体法规范、行使及救济程序、配套制度三个角度提出完善意见，以期实现科技成果知识产权政府介入权的有效使用。但是，法律的生命在于实施，当前需要资助机构不断总结梳理行使科技成果知识产权政府介入权存在的难点、堵点、痛点；需要立法部门、执法部门加强协作，及时根据实践需求对相关法律法规及制度文件进行修改完善；需要公众发挥主人公意识，积极监督资助机构以确保其正当行权、及时行权、合理行权，如此才能最大程度实现财政资助项目科技成果知识产权的转化运用，助力我国经济科技高质量发展。