水库农村移民集中居民点用地指标体系构建

朱 滢，谭 畅

(长江勘测规划设计研究有限责任公司，湖北 武汉 430010)

0 引 言

水利水电建设征地农村移民搬迁安置方式一般分为集中居民点安置、分散安置和进城集镇安置[1]。其中城集镇移民安置点规划一般先参考城市居住区规划设计标准，再根据各地征地指标、建设标准及要求进行指导性调整，现已有明确指标要求。而对于农村移民集中居民点，《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》《水利水电工程建设农村移民安置规划设计规范》《水利水电工程建设征地移民安置规划大纲编制导则》等规范、导则中，仅对工作程序与步骤提出设计实施要求。在具体规划设计中，一般以镇规划标准和地方相关村庄规划要求为参考，建设用地分类和比例、道路工程、公用工程设施等指标主要参考《镇规划标准》的要求。在具体操作过程中，往往出现镇规划技术指标与农村移民集中居民点特征不匹配的问题。

现有移民安置指标的相关研究主要针对：移民生产安置标准[2]、土地补偿标准[3]、安置后评价指标体系[4]等，鲜有关于水利水电搬迁安置规划设计指标体系的研究。在水电工程移民安置规划领域，已有对国土空间规划衔接[5]、用地标准、道路规划[6]、住宅设计[7]等方面指标的思考，但缺乏系统性研究。在村镇规划标准的相关研究中，主要关注点集中在“镇”这一层级，主要为定性层面的研究与分析。针对上述问题，本文对农村移民集中居民点规划用地指标体系进行了初步探索，构建了移民安置用地指标体系。

1 规划依据的发展历程

2007年以前，水利水电农村移民集中居民点的规划建设主要以GB 50188-93《村镇规划标准》为依据。随着国家对“三农”日益重视，2007年起，多个文件中提出了“城乡统筹”“新农村建设”“美丽乡村”等举措，《城市规划法》被修订为《城乡规划法》。2007年，镇与村分开制定规划标准，GB 50188-2007《镇规划标准》仅对村庄规模进行了等级划分，村庄层面的建设用地比例等规范标准被下放至各省市。

2014年7月住建部发布的《村庄规划用地分类指南》[8]中，仅对村庄用地分类提出了指引性建议。考虑到全国各地村庄建设的差异性，各省市在近几年纷纷出台村庄规划编制导则，从规划编制的目的要求、规划内容、实施保障、规划成果等方面明确了要求，但村庄规划建设指标等内容均未体现。

2 实践中的问题

2.1 用地性质与分类不适用

农村移民居民点安置规划设计一般参用《镇规划标准》中的用地类型，包括居住用地(R)、公共设施用地(C)、道路广场用地(S)和公共绿地(G1)等，均为城市用地类型，且未与新版城市用地分类标准[9]衔接。但农村集中居民点用地性质为农村集体建设用地，非城市建设用地，因此《镇规划标准》中的用地分类并不适用于农村移民集中居民点。

2.2 用地比例不符

城镇人口规模少则千人，多则万人、数十万人，而农村移民集中居民点人口规模一般百人，千人以上的居民点属于特大型安置居民点。城镇与农村移民集中居民点人口规模之间的巨大差距影响着用地类型与比例。城镇聚居区除解决居住问题外，还需配置完善的公共服务、商业服务、医疗、对外交通枢纽、集中绿地广场等，因此在用地比例上，城镇建设用地中居住用地仅占28%～43%[10]。但农村移民集中居民点主要是解决移民居住的问题，并提供最基础的社区服务、商业配套、医疗站等，其他公共服务配套设施如学校、枢纽站点主要与附近城镇共享。因此在用地比例上，农村移民集中居民点的居住用地占比较大，同时考虑到农村集中居民点一般为一户一院的联排形式，道路交通用地占比较城镇居住区的更高。因此城、镇规划中各类建设用地的比例不适用于农村移民集中居民点。

2.3 基础设施配置标准与发展需求不符

农村移民集中居民点一般以《镇规划标准》中，新建镇区规划人居建设用地指标的最低要求80 m2/人为标准，主要目标是解决移民“住的了”的问题，但未与移民日益提升的生活水平相适应，与移民后期扶持“十四五”规划中移民“安稳致富”的任务不符。如：在基础设施配置上，《镇规划标准》主要考虑道路、供水、排水、供电、电信等方面的规划建设，忽略了农村移民生活燃料、供热采暖等设施的配套[11]，导致移民居民点在规划建设过程中所需要的指导标准远超出现有相关规范导则的范畴。在道路交通规划上，忽略了私人小汽车的普及，居民点停车难的问题愈显突出。此外，还面临公共服务设施考虑不充分、建设标准过低的问题[12]，公共设施的配置缺乏与移民居民点产业转型升级、移民创业就业的结合，不利于移民安置的可持续发展。

3 研究方法

受水利水电工程建设征地移民管理的限制，移民安置规划需考虑征地补偿费用的控制、集约高效合理利用土地、改善生态环境和保护耕地等要求，需要对人均建设用地面积进行较为严格的规定[13]，这是本研究的基础条件。

通过对新中国成立以来移民安置目标进行梳理，明确新时代乡村振兴要求下的移民安置目标，将“增加移民收入，使移民生活水平不断提高，逐步达到当地农村平均水平”[14]的安置目标分解为用地控制指标，参考镇规划标准九大类用地指标体系、村庄三大类用地指标分类，结合农村移民集中居民点与村庄在形成基础和属性、形态特点、建设主体和规划设计依据等方面的异同，在“五级三类四体系”的国土空间规划体系[15]的大框架下，提出适应于农村移民集中居民点规划设计的用地分类，并构建移民安置用地指标体系。

4 农村移民集中居民点用地指标体系构建

4.1 明确移民安置目标

随着水库工程移民相关安置政策的完善和体系化，移民生产、生活的关注度逐渐增加，移民安置的目标要求越来越高。移民安置从改革开放以前的“重工程、轻移民”“重搬迁、轻安置”转变至改革开放之后“达到或者超过原有水平”。《水利部办公厅关于大中型水库移民后期扶持“十四五”规划编制工作的指导意见》(办移民[2020年]98号)中对移民安置总体目标的要求为“水库移民平均生活水平达到所在县级行政区农村平均水平”，移民的生活水平逐渐向乡镇居民生活水平靠拢。

美丽乡村时期以前的移民安置规划，主要解决移民住的问题，其用地指标体系前瞻性有限。而目前正在实施的乡村振兴战略，与农村移民集中居民点的提档升级不谋而合。

4.2 指标体系构建基础

农村移民集中居民点的产生主要是由水利水电工程引起的，居民点主体属于非自愿移民(involuntary resettlement or forced immigration)，即因兴建工程项目而引起的较大数量、有组织的人口迁移及社区重建活动[16]。

针对村庄的新农村、美丽乡村建设主体为市、县级政府相关部门，规划建设的依据因地域的不同会产生较大差异[17]。不同于自然村庄，农村移民集中居民点为统筹建设，受投资建设主体的影响，规划设计依据以水利水电相关规范要求为主，具有统一性、集约性特征，房屋占地面积、道路、绿化遵循着一定的规范要求，并参照各地生活需求进行适当调整，口径较为一致。农村移民集中居民点规划建设的组织性、统一性，为指标体系的构建提供了重要基础。

4.3 构建用地指标体系

根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(2017年)和《水利部办公厅关于大中型水库移民后期扶持“十四五”规划编制工作的指导意见》，梳理、细化移民安置目标中生活水平提高的具体要求，包括人均居住面积、基础设施水平、公共服务设施水平的维持和提升，以及与周边生态环境和谐，实现村容村貌与地域文化特色的协调。同时，紧密结合乡村振兴战略规划提出的5大类、22项指标体系[18]，进一步完善、量化移民安置点指标体系，见表1。总体构建集中居民点的用地指标体系，分为控制性指标和指导性指标[19]两大类型(见图1)。

图1 农村移民集中居民点规划用地指标体系Fig.1 Planning land use index system of rural resettlement sites

控制性指标起到控制、约束的作用，体现移民安置规划的法律效应。主要通过刚性量化标准对安置点的建设强度、布局等进行规定和限制，从而规范移民规划建设单位和个人的建设行为。

指导性指标起到指引、建议的作用，定性指导移民居民点的规划建设。主要对应移民安置目标中“村容村貌协调”的要求，细化相应指标，并和地区美丽乡村、乡村振兴等要求衔接，提出适宜移民居民点的风貌指引要求。

表2 农村移民集中居民点用地分类与城市建设用地、村庄用地分类的比较

4.4 居民点用地的分类

农村移民集中居民点用地类别严格上应是村庄建设用地(H14，农村居民点的建设用地)，在住建部发布的《村庄规划用地分类指南》中已明确定义了村庄规划用地，细分为3大类、10中类、15小类。本研究在该用地分类基础上，参考GB 50137-2011《城市用地分类与规划建设用地标准》，将农村移民集中居民点用地划分为2大类：第一大类是移民居民点建设用地，包括居住用地(VR)、公共管理与公共服务用地(VA)、道路交通用地(VS)、公用设施用地(VU)和绿地广场用地(VG)；第二大类是非居民点建设用地，主要包括对外交通设施用地(VN)，具体内容以及与城市建设用地、村庄用地的比较见表2。

5 结 语

本文梳理并提出现阶段搬迁安置规划设计面临的问题，通过明确现阶段移民安置的总目标，将安置目标分解、细化为针对性指标体系框架，并参照村、镇用地指标标准，规范化农村移民集中居民点的规划设计。将水利水电建设征地下，农村移民搬迁安置农村集中居民点纳入国土空间规划系统中，紧密衔接乡村振兴、美丽乡村建设等国家政策战略，通过将水利水电建设思维与城乡规划思路相结合，促进农村移民安置点建设标准和水平的统一和提升，并逐渐融入“五级三类四体系”中，使农村移民安置点的规划建设成为推动城乡发展、乡村振兴的重要立足点。