行政诉讼中新生滥诉问题研究及对策

南丽军 邹昕彤

随着立案登记制的全面实施，我国司法体系迎来了一场深刻的改革，为广大公民提供了更加便捷和高效的立案途径，促进了法治社会的建设。这一改革赋予了个体更多的法律保障，同时也激发了公众的法律意识，使更多人开始积极运用法律工具来捍卫自己的权益。然而，正如硬币的两面一样，伴随着这一立案登记制度的强化，我们也必须直面法律权利滥用的问题。权利滥用的概念是多维的，它可以包括的不仅仅是过度使用法律手段，还可能涵盖虚假指控、恶意滋扰、法律程序的滥用以及法庭资源的不必要浪费。这种行为不仅对司法体系造成不必要的负担，还可能侵犯到他人的正当权益，损害社会的法治秩序。行政滥诉作为这一问题的一种表现，引发了社会对于法律体系运作的深刻反思。本文将从多个角度入手，包括法律的明确性、法律教育和法律服务的可及性等方面，寻找解决方案以确保公民在行使其权利时不滥用法律手段，同时维护法治社会的稳定。

一、行政滥诉的界定及其构成

行政滥诉，多见于政府信息公开领域之中。在我国的行政诉讼法中并没有对其进行规定。在2015 年11 月《最高人民法院公报》上对“陆红霞案”的答复中，一审法院认定陆“滥用诉权”，从此，学者们纷纷开启了对“行政滥诉”这一问题的研究；可以说滥诉问题是在司法实践中产生的。但是立法层面依旧没有赋予“行政滥诉”准确的定义，这也导致了学界对“行政滥诉”存在各种各样的解释。综合各学者的结论以及近几年出台的司法解释提及到的“行政滥诉”类型，认为“行政滥诉”的定义为：与本案有牵连关系的原告及其他相关人员由于主观上的恶意，常常通过反复多次起诉的方式，以寄希望于实现与本诉讼无关的其他目的；在客观上造成浪费司法资源的诉讼行为。行政滥诉的内涵可以延伸为原告方在行政诉讼过程中滥用程序规则来干扰诉讼进程和在上诉阶段继续滥用诉权，而本文中所研究的“行政滥诉”问题，主要是针对行政诉讼过程中，起诉阶段频发的滥诉现象。

作为行政诉讼领域范围内的行政滥诉的构成要件，当今学界并无统一意见。有学者认为构成行政滥诉的要件包括拥有诉讼权利的原告方、出于恶意进行诉讼、造成浪费司法资源的局面。[1]闫映全：《行政滥诉的构成及规制》，《行政法学研究》2017 年第4 期，第78-87 页。也有学者认为构成要件包括行为人主体适格、主观上具有过错、滥用诉权后妨碍到正常的诉讼活动 。[2]孔繁华：《滥用行政诉权之法律规制》，《政法论坛》2017 年第4 期，第90-101 页。还有学者认为，起诉人享有诉权而不具备诉的利益、出于恶意进行多次的诉讼行为造成了客观上的损害。[3]江国华、关殷：《行政滥诉要件及其治理探析》，《湖北科技学院学报》2021 年第5 期，第1-9 页。随着新《政府信息公开条例》（以下简称新《条例》）的修改删除了对申请人需要具备“三需要”资格的限制条款，换言之，任何公民都可以申请信息公开，如若不满意行政机关作为继而可以寻求相应行政救济，所以说，每个人都拥有诉权，诉权并非特定人的专属权利。综上所述，原告主观上出于恶意、客观上造成浪费为司法资源行政滥诉的构成要件。

首先，关于为何把主体范围界定扩大到“本案原告及其相关人员”，是因为在实践中，经常会出现不只是滥诉者一人提起诉讼，此人还会经常伙同或者唆使其亲属、朋友等人去其他法院进行滥诉活动的情形。以罗某某诉四川省成都市锦江区人民政府案为例，经一审法院查明，原告罗某某因为拆迁问题为由，与其父以及其妹多次向锦江区政府、成都市政府等行政机关申请政府信息公开。申请之后，又分别以个人名义提起大量的行政复议和行政诉讼案件，本案正为其中一起滥诉案件。可以说，罗父和罗妹都滥用了行政诉权。但是值得注意的是，法院在查明其他相关人员是否滥用诉权时，要严格遵循“与本案有牵连关系”——牵连关系这一说法多被用于民事诉讼的理论研究中，但是行政诉讼领域同样可以借鉴。此处所指的牵连关系，是指当事人基于相同事实或者相同法律关系或者暗含的或己经显露的共同争点而与案件之间具有某种关联性。[4]严仁群：《论牵连管辖》，《中国法学会民事诉讼法学研究会2009 年年会论文集》（2009 年），第125-129 页。换言之，这就要求法院在甄别当事人是否滥诉时，要审查当事人在其他法院提起的诉讼与本案有无关系，而不是以其以前提起与本案无牵连关系的行政诉讼的案件来证明其在本次诉讼中有滥诉行为。值得注意的是，如果当事人为了维护社会公共利益而起诉，表面看起来本案与原告利益相关性低或者毫无利益关系，那么此时根据行政诉讼自身的公益性、行政诉讼为了约束公权力、保护公民权利的立法目的，司法机关不宜将此种情况认定为行政滥诉，[5]杜文涛：《行政滥诉问题研究》，北方工业大学2020 年硕士学位论文，第16 页。而应将其认为具有诉的利益。

关于“滥诉者主观上基于何种目的进去起诉”，主流观点认为，“起诉者应当具有主观恶意或者故意提起诉讼”。也有一些学者认为“无理缠诉更多的是基于法律知识的欠缺，在主观上并不存在恶意”，[6]陈光中：《诉讼法理论与实践》（下册），中国政法大学出版社2003 年版，第331-335 页。无可否认，无理缠诉属于行政滥诉这一范畴。但是当原告方多次提起诉讼，本人也应该意识到自己在进行无理由的缠诉、滥诉，在滥用权利并且放任此种情况发生，此时可以认定为其主观上具有恶意。而有些当事人的确因为无知而多次提起诉讼，但是经过法院说理释法之后，依旧继续起诉，此时原告的无意就转化为恶意。并且在2017 年，最高人民法院颁布的《对于规范当事人行使行政诉权的意见》也提及“认定滥用诉权时，要把握其主观是否具有恶意的标准”。

在审查判决文书时，我们常见法院在认定原告滥诉行为时经常引用“浪费司法资源”这一概念。然而，要明晰界定何为“浪费司法资源”并非一项简单的任务，它需要考虑多个因素的综合影响。当我们谈论滥诉时，通常是指原告以一种不当的方式，故意或无意地滥用法律程序，导致了一系列不良后果，特别是对司法系统的资源消耗和法益的侵害。首先，滥诉可能导致法院人力、物力、财力资源的不必要浪费。这包括法官不得不处理没有实质性依据或重复的诉讼案件，造成法庭开支的不合理增加。其次，滥诉可能干扰了被告或行政机关的正常工作，使他们分散精力应对无谓的法律诉讼，或因长时间参与诉讼而无法履行职责。此外，滥诉还可能挤占其他正常行政案件进入诉讼流程，导致合法诉讼的滞后，不公平的法律待遇，以及社会资源的浪费。总体而言，滥诉的界定基于其造成的不利后果和对法益的侵害结果。因此，当法院认定原告构成滥诉时，通常需要考虑上述因素，以确保公平公正的司法程序，同时维护司法资源的有效利用，以实现法治社会的目标。这是一个需要精心权衡的复杂问题，需要法律界和学者不断研究和讨论。

二、行政滥诉形成的原因

在明确定义行政滥诉并界定其构成要素后，接下来需要深入分析导致行政滥诉形成的具体原因。行政滥诉的形成可以归结为以下几个关键因素：

（一）法律规制的不足及惩罚力度不够

上文已经提到，虽然我国行政诉讼法没有将“行政滥诉”纳入规制范畴，最高人民法院已经认识到行政滥诉问题的严重性，以答复案件和出台司法解释等形式对其进行一定的规制，但是上述方式对滥诉行为规制的力度远远不够。以《对于规范当事人行使行政诉权的意见》为例，条文中规定要从严把握判断是否构成滥诉、恶意的标准，但也只是从“原告提起诉讼之数目、频率、目的和正当利益”来判断，并未在此基础上提出更细致的判断标准，这就导致由法官最终决定原告是否构成滥诉，甚至会导致出现“同案不同判”的局面。

反观我国民事诉讼法之规定，原被告双方之间恶意串通提起诉讼，法院可以对其采取相应的处罚措施；如若情节严重、构成刑事犯罪，还需追求其刑事责任。根据刑法有关“虚假诉讼罪”之规定，此罪界定范围也是在“民事诉讼领域”，而排除了行政诉讼。可以说，民事诉讼领域对滥诉的有效打击建立在民刑两个部门法律“联动”之上，而行政诉讼法不仅在法律条文中没有相应规定，刑法同样没有对行政滥诉的处罚措施。

除此之外，我国民法领域素来以“诚实信用”作为其基本原则，法院在民事诉讼领域中以此为基础建立了失信人惩戒制度。而行政法并没有诚信原则做支撑，没有惩罚机制的约束，仅仅寄希望于当事人自觉遵守规定、不滥用诉权，以现实状况来看，对民众过于苛求。正如日本学者盐野宏所说 :“有人将专门申请信息公开当作兴趣或爱好，似乎以此为职。”[7]李广宇：《政府信息公开司法解释读本》，法律出版社2011 年版，第118 页。

诉讼成本低廉，同时也为滥诉现象的滋生提供了土壤。诉讼成本的低廉性质如同一把双刃剑，在某种程度上既为方便群众提起诉讼提供了便利，又加剧了滥诉现象频发的问题。按照我国行政诉讼法及相关费用交纳办法的规定，政府信息公开诉讼费用仅为50 元，而在法院裁定不予受理本案或驳回原告起诉的情况下，这些费用将被全额退还。这意味着当滥诉案件被法院认定为上述两种情形之一时，可以说这类案件的诉讼成本几乎可以被视作零。这种低成本的情况更会鼓励大量模仿行为，进一步加剧了滥诉问题的严重性。这一现象引发了对法律体系的深刻反思，因为低廉的诉讼成本实际上鼓励了滥用法律程序的行为，而非真正合理而必要的司法救济。因此，我们需要认真考虑是否需要对诉讼成本进行调整，以平衡便民与防止滥诉之间的关系，从而更好地维护司法公正和法治原则的完备。

（二）实践中对立案登记制的错误解读

在2015 年，随着新修改的行政诉讼法的出台，其中新增了“人民法院对合乎起诉条件的起诉状，应当登记立案”的规定，标志着我国法律制度正式将立案审核制向立案登记制的转变。这一法律变革旨在解决“立案难”的问题，使更多合理合法的案件能够顺利进入司法审判程序。然而，在实际操作中，一些法院对这一规定存在着错误的解读和执行。一些法院将这一规定错误理解为“不论起诉状是否符合起诉条件，一律予以立案”，却忽略了原告递交的起诉状是否符合起诉条件的基本前提。此外，我国行政诉讼法在立案阶段实行形式审查，这为一些滥用诉权的人提供了法律漏洞的机会。[8]杨翔、谷国文、江华：《落实立案登记制 保障当事人诉权》，《人民法院报》2015 年4 月15 日，第8 版。这些人趁机滥用法律程序，从而引发一系列的行政滥诉活动。这一现象不仅严重影响了司法资源的合理分配，还扭曲了法律的初衷，进一步加剧了行政滥诉的问题。因此，有必要深入反思和修正这一错误解读，以确保立案登记制得以更加合理和有效地实施，同时加强对滥用诉权行为的打击，从而维护司法正义，保障合法权益，以及确保法律体系的稳定和法治原则的完备。只有这样，我们才能更好地应对行政滥诉问题，实现法治社会的健康发展和持续进步。

（三）信息公开渠道不畅通

1.信息公开的广度与深度尚待加强。尽管新修订的条例扩大了信息公开的范围，例如将主动公开信息条款从原先的十一款增至十五款，并纳入了公众关注的“土地、房屋征收”和“社会援助”等信息公开，这表明我国政府公开的信息事项增多，政府透明度逐渐提高。然而，针对不予公开的事项，新条例仅规定“可以不予公开”，这意味着信息公开的决定权完全掌握在政府手中，为政府是否公开信息留下了过大的自由裁量空间。

2.政府信息公开缺乏有效的引导机制[9]李畅：《政府信息公开诉权滥用的司法规制》，《山东法官培训学院学报》2020 年第2 期，第163-175 页。。在实际操作中，许多行政相对人由于不了解如何获取政府信息，因而选择通过提起行政诉讼来要求政府公开其所需的信息。另一方面，部分相对人所申请的信息并不属于公开范围之内，由于缺乏相应的引导机制，行政相对人对行政机关的答复表示不满，进而对行政机关产生信任危机，最终选择通过提起行政诉讼来解决问题。

三、行政滥诉规制的法理依据

（一）宪法以及行政诉讼法的依据

尽管我国宪法未直接规定滥诉的禁止，然而在其第51 条中明确规定：“我国公民行使权利时，不得损害公众的利益。”这一法条体现了宪法对于公民行为的社会责任和法治原则的高度重视。同样，行政诉讼法将“保护公众合法权益”确立为其核心目标，强调行政机关的合法性审查和公平程序，以维护社会的公共秩序。因此，深入分析可以发现，当公民参与滥诉活动时，其行为不仅令社会资源受到不必要的浪费，更重要的是，它明显侵犯了社会整体利益。这种行为违反了宪法所强调的公共利益的原则，背离了宪法对公民行为的社会责任的要求，也不符合行政诉讼法旨在确保公众合法权益得到保护的法律立法宗旨。在这一背景下，行政滥诉规制成为确保宪法原则得以充分落实的必然要求，也有助于维护社会的正常秩序，以实现法治社会的长远发展目标。因此，可以得出结论，宪法以及行政诉讼法为行政滥诉规制提供了明确的法理依据，旨在确保公民行为的合法性、公平性，以促进社会的稳定和法治的进一步巩固。

（二）政府信息公开条例的依据

2019 年新《条例》的立法目的修改为：“为民众依法获取信息提供途径，建设法治政府，施展政府信息对公众生活需要的服务作用。”由此可见，政府应保障公民的知情权和监督权，而公民要在法律允许的范围内正当行使此两项权利，而行政滥诉正是公民由申请获取政府信息后引申出的违法行为。由此可见，行政滥诉不仅不符合“公民依法获取信息”的规定，而且更不利于建设法治政府，从而不符合本条例的立法本意。

综上所述，行政滥诉行为不仅侵扰正常诉讼秩序、破坏民众依法行使权利的途径，还损害大众的利益，与立法本意相违背，所以，需要规范行政滥诉行为。

四、对行政滥诉规制的措施

（一）完善法律条文和惩戒措施

首先，立法者要及时回应实践中出现的新问题。修改行政诉讼法时，要将“行政滥诉”及相关内容新增到法律条文中，明确行政滥诉的概念，也可以将诚实信用原则作为认定行政滥诉的标准之一，这就要求当事人以诚实的态度善意提起诉讼，而非缠诉滥诉，[10]王晓儒：《滥用行政诉权问题研究》，河北大学2019 年硕士研究生论文，第28 页。以及在已经知晓政府信息的前提下，仍然继续坚持提起诉讼[11]黄文凯：《政府信息公开中滥用诉权的构成要件研究——基于254 份裁判文书的实证分析》，《汕头大学学报》（人文社会科学版）2019 年第11 期，第76-83 页。。适当提高诉讼成本，对有滥诉记录的当事人进行“阶梯收费”制度。也可效仿民事诉讼法对“虚假诉讼”的规定，赋予法院一定惩罚权力，诸如罚款、拘留等。如若在修法后行政滥诉率依旧居高不下，也可以在刑法中新增“滥用诉权罪”来规制情节特别严重者。

其次，相关立法部门出台的意见要进行细化。以上述2017 年出台意见为例，最高人民法院不仅要列举出“滥用诉权”“恶意诉讼”的类型，还要提出“诉讼之数目、频率”一个大致判断标准，例如诉讼数量10 件以上为滥诉，从而能够为法官判决时提供一个参考范围。

最后，可以效仿民事诉讼领域失信人执行制度，建立行政“失信人黑名单”。将符合一定滥诉标准（诸如在1 年内就同一案件反复起诉10 次以上）的当事人列入黑名单中，对其起诉权利进行一定的限制。值得注意的是，将当事人列入“黑名单”会对当事人行使权利产生限制作用，所以要审慎使用“黑名单”制度、完善救济制度，法官在告知当事人被列入“黑名单”前，要赋予当事人陈述申辩的权利；当相对人被列入黑名单后，要给其设置相应的复议、诉讼等救济渠道[12]吴君垚：《政府信息公开滥诉的合理规制》，苏州大学2020 年硕士研究生论文，第25 页。。还可以根据当事人在一定期限内的表现，如若其表现良好，可以提前退出“黑名单”。

（二）完善立案登记制及立案前准备事项

首要之务在于各级法院必须深刻理解立案登记制的内涵，并按照“符合起诉条件”的前提来受理案件。在此过程中，可以慎重考虑设立庭前咨询程序，即在当事人提交诉状时，由相关工作人员详尽告知其在涉及滥诉行为方面应当承担的法律责任。对于那些可以通过形式审查迅速鉴别的滥诉行为，应当授权接受诉状的工作人员根据法律规定，果断作出不予立案的决策。深入一步，各级法院之间必须建立高效的信息互通机制。当事人递交起诉状时，工作人员应当借助内部联网系统迅速核查是否存在相同或相似案由的先前起诉记录，以有效减少滥诉案件进入后续司法审判程序的机会，从而最大程度地减少司法资源的不必要浪费。实际上，浙江省已开始试点由法官和行政复议人员共同鉴别行政滥诉案件，这一举措表明了积极的探索和创新。此外，各地法院还应主动探索建立法院间联网和法院与行政机关之间的协作机制，以更加高效地减少滥诉案件进入审判程序的机会。这些举措不仅能够更好地捍卫司法公正，确保合法权益得到充分维护，还能够降低社会资源的浪费，推动法治社会的持续建设和不断进步。

（三）畅通信息公开渠道

首先，政府机关应该加大主动公开信息的力度。政府机关应该按照新《条例》规定，不断增加主动公开的内容，对于房屋征收、社会保障、医疗卫生此类民生重点关心领域进行全面信息公开，给群众一针“定心剂”。依托互联网平台拓宽信息发布渠道，政府官方账号入驻各个网络平台进行时事信息发布，这样不仅能减少网络谣言产生，还能丰富群众获取信息途径；政府机关要及时更新信息，避免群众需要获取信息，发现其网站已经停更几年变成“僵尸网站”，这样有悖于建设服务型政府。根据新《条例》第 23 条之相关规定，打造信息搜索、阅览、下载等功能的统一政府信息公开系统，让每个群众都能、都会查找到自己需要的信息，这也符合“数字政府”建设的需求。对于不会使用网络的老年人，可以通过报纸、电话、政务大厅线下人员相关便捷服务，为其提供信息获取的服务。政府还可以在线上线下设置专门的窗口引导相对人进行政府信息公开，这样从源头上减少群众多次申请政府信息公开及提起行政诉讼。

其次，对于“可以不予公开”此类灵活规定的信息，立法上应该对应公开的信息采取概括性界定，详细罗列出不予公开的信息，[13]赵泽君：《论〈政府信息公开条例〉及其与民事诉讼证据收集制度之协调》，《法治研究》2019 年第6 期，第140-150 页。从而做到在最大范围内公开信息。而政府机关在实践中，遇到此类信息，只要不属于保密范畴，应当对其进行公开，尽量做到信息公开最大程度。

五、结语

我国《行政诉讼法》和新《条例》都是以保护民众利益为主、以限制公权力为主，但是在实践中出现了损害行政机关利益以及浪费司法资源的损害公权力的行政滥诉行为。所以我们要从立法方面及时修改法律或者出台司法解释对其进行司法规制，加大政府信息公开力度和建立相应引导配置从源头减少滥诉行为，完善立案登记制减少滥诉案件进入审判程序、挤占司法资源。同时，也要注意在规制滥诉行为时，要正确把握规范滥诉行为的限度，不可伤害到公民正常权利的行使。