河湖管理标准体系构建研究

2023-02-10季业成孙一栋郭培培

中国水利 2023年1期

季业成，张瑛，孙一栋，郭培培，陈斌

（绍兴市标准化研究院，312000，绍兴）

一、研究背景

我国河湖众多，地质构造复杂，水系类型多种多样，河湖管理是我国生态文明建设的重点和难点。

标准化工作是实现各行各业快速、安全、可持续发展的重要手段，是规范市场秩序、协调开发活动的有效方法，在很多领域与行业中发挥了巨大作用。近年我国涌现出一些先进河湖管理工作经验并已取得示范效果。但由于各种原因，这些先进的河湖管理工作经验没有及时转换成有效标准规范，没有得到大规模推广与应用。因此采用标准化手段，利用标准进行规范指导、示范引领、技术支持等，是我国将河湖管理工作经验、成果进行标准化转换和推广的重要载体。

二、河湖管理标准现状与问题

1.河湖管理标准现状

截至2021年12月底，我国共有河湖管理领域国家标准和行业标准47项（如表1所示）。共有9家不同归口单位，其中有38项标准归口在水利部与全国水文标准化技术委员会。

表1 河湖管理类国家与行业标准汇总

另一方面，在现行的8项国家标准中，标龄超过10年的有5项，占比62%。现行行业标准中，标龄超过10年的有24项，占比63%。

2.存在的问题

通过对河湖管理标准的梳理,可以看出我国在河湖管理标准化工作方面还存在不足。一是国内河湖管理标准的制定涉及部门众多，造成部分标准未统一，使管理工作者在实际应用中难以选择有效标准。二是现有标准总体技术水平不平衡，技术类、设备类与说明类标准偏多（37项，占78%），管理类标准较少，对于管理工作者的要求与规范近乎空白。三是河湖治理是一个十分复杂的过程，需要多方面着手、多部门协调工作，从标准角度而言，单单河湖管理类标准无法成为河湖管理者的工作模板。因此迫切需要制定统一的河湖管理标准体系，研究河湖管理不同标准之间系统性、协调性、适用性以及完整性，从不同维度与层次进行标准选择，并将国内先进河湖管理工作经验转化为标准，通过河湖管理标准体系进行完善。

三、标准体系的构建

1.标准体系构建原则

根据标准体系构建的基本要求及国家标准《标准体系构建原则和要求》（GB/T 13016—2018），结合河湖管理工作特点，本研究认为河湖管理标准体系构建应遵循以下几项原则。

（1）目标原则

针对我国目前河湖管护工作形势严峻、管护情况复杂、河道治理人员变动频繁、工作缺少相关标准的现状，明确构建河湖管理标准体系的目的是进一步做好河湖管理工作，提升群众满意度。

（2）系统性原则

河湖管理标准体系作为一个系统性标准框架，内部标准应相互联系、相互作用、相互约束、相互补充，使其能协调有序地进行河湖管理日常运作，并针对性地解决应急环保等问题，获得一定社会效益。

（3）科学性原则

通过对河湖管理工作现状进行调研与评估，结合当前我国河湖管理的现有标准与工作规范，运用科学的方法构建标准体系，使得该标准体系能够客观地反映实际需求并前瞻性地预见未来河湖管理标准化工作发展趋势。

（4）层次性原则

河湖管理标准体系应严格遵循层次性原则，通过系统分析的方法，对河湖管理各个层次的子标准集进行分析和安排。根据标准的适用范围明确划分层次，使体系内标准之间的关系更加清晰，做到体系的协调统一、重点突出。河湖管理标准体系由多层次组成，基础通用标准为母层，是体系内其他标准的基础与依据。管理保障标准体系和管理提供标准体系为子层，在母层的基础上提出标准实施的具体细节。

（5）公共参与原则

河湖管理标准体系的构建以保障群众利益、便于群众参与、利于群众监督为原则，使有关标准让群众看得懂、管得到、用得上。

2.河湖管理标准体系结构

河湖管理标准体系由通用基础标准体系、管理保障标准体系、管理提供标准体系三大子系统组成，简称为“三大模块”。通用基础标准体系是管理保障标准体系和管理提供标准体系的基础，管理保障标准体系是管理提供标准体系的直接支撑，管理提供标准体系是管理保障标准体系的完善。三者之间的内外联系通过基础性功能、管理保障性功能、管理提供性功能区分。

（1）河湖管理通用基础标准体系

河湖管理通用基础标准体系在河湖管理标准体系中处于第一层，在河湖管理范围内作为其他服务标准的基础普遍使用，具有广泛的指导意义，是河湖管理过程中应遵循的基本要求。

河湖管理通用基础标准体系由标准化导则、符号与标志标准、数值与数据标准、量和单位标准以及术语与缩略语标准5个子体系构成（如图1所示）。其中符号与标志标准体系对工作场所和公共区域水域的安全标志以及沙滩安全旗的颜色、含义、性能规范做出了规定，明确了使用原则与要求。数值与数据标准体系对水资源监控管理数据库、水质数据库及水利工程建筑与管理数据库做出了要求，统一了数据库库表结构、标识符的设计与定义以及数据表示、分类存储和维护，促进了数据共享，提高了水资源等数据的科学管理水平。量和标准单位体系由《国际单位制及其应用》《有关量、单位和符号的一般原则》及《空间和时间的量的单位》3个标准组成，对河湖管理所涉及的量与单位都进行了定义与统一，避免了因为单位不同造成的歧义。术语和缩略语体系对水资源、水工金属结构、水利信息化及相关术语组成作了统一规定。

图1 通用基础标准体系

（2）河湖管理保障标准体系

河湖管理保障标准体系是河湖管理标准体系的第二层，是针对标准化领域管理提供保障。河湖管理保障标准体系按照现行国家标准《服务业组织标准化工作指南第2部分：标准体系》（GB/T 24421.2—2009）要求，结合河湖管理的实际工作内容，包括环境管理标准、人员管理标准、设备管理标准、财务管理标准、信息管理标准和安全与应急标准6个子体系（如图2所示）。

图2 河湖管理保障标准体系

环境管理标准体系从水生态环境的全生命周期出发，划分了水环境污染评价标准、水环境污染防治标准、水环境污染检测标准3个子体系，建立了一套从预防、检测到评价的水生态环境标准体系。人员管理标准体系结合河湖管理的工作需要，划分了人员健康管理标准、水利行业岗位管理标准和水利水电工作人员操作规范标准3个子体系。设备管理标准体系根据河湖管理所需要的设备类型，划分了水文巡查设备标准、水污染防治设备标准和水环境检测仪器管理标准3个子体系。安全与应急标准体系是对河湖管理过程中具有存在有安全风险的项目进行管理，包含了检测仪器安全、水利水电工程设备安全、水利水电工程施工安全3个部分；应急标准对于河湖管理方面主要是应急清污标准。信息管理标准体系由水文资料管理、河流代码管理、湖泊代码管理、水利空间信息管理、水资源监控管理、水利信息公用信息管理6方面组成。

（3）河湖管理提供标准体系

河湖管理提供标准体系是针对标准化领域中提供的服务。根据河湖管理的工作内容，河湖管理服务提供标准体系由服务提供规范、质量控制规范、运行管理规范、服务评价与改进标准4个子体系构成（如图3所示）。

图3 河湖管理服务提供标准体系

服务提供规范由水文巡测标准、排污管理标准和清洁流域建设标准3个子体系组成；质量控制规范由河湖治理标准、江河流域规划环境影响评价标准、城市水域保洁工作标准、水闸堤坝安全评价标准、城市水文监测分析评价标准5个子体系组成；运行管理规范由例会制度管理标准、河湖水域巡查标准、水资源管理保护工作标准、河道水域及岸线管理工作标准、河湖水域污染防治工作标准5个子体系组成；服务评价与改进由标准化实施检查评价标准、标准化工作持续改进标准、满意度调查管理标准3个子体系组成。

四、标准研制的重点方向

河湖管理标准体系建设的主要任务是不断完善河湖管理方面标准体系，面向重点区域制订一批欠缺且急需的标准。根据现有国家标准与行业标准体系来看，河湖管理类标准主要集中在设备管理与技术规范类，对河湖管理相关的运行管理规范方面较为薄弱，本研究对此提出几个重点方向。

1.河湖长制工作标准

应紧紧围绕河长制、湖长制工作精神，从加强水资源保护、河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监督等方面出发，制订河道巡查规范、河湖长制例会规范等标准，明确巡查、述职、考核、奖惩、信息公开与报送、宣传推广等工作要求。

2.河湖水域清洁工作标准

河湖水域清洁工作标准应从水面清洁与水岸清洁两方面出发，制订《水面清洁工作标准》《水岸清洁工作标准》《河道（湖泊）养护工作人员工作规范》等标准，明确工作人员的作业要求、设备要求、安全要求以及应急要求。

3.水域岸线管控工作标准

水域岸线管控工作是落实我国生态文明体制改革的一项重要内容，因缺乏相关标准导致部分河湖管理保护范围被侵占，干扰了正常的水事管理秩序，破坏河湖生态环境。应及时制订《河湖管理范围划定标准》《水域岸线空间管控标准》《湖泊管理与保护范围标准》等相关标准，实现水域岸线管控工作标准化。

五、标准体系的实施与持续推进

1.顶层推动，次第推进

河湖管理标准化建设是一项多方参与的系统工程，需要从政府层面出台相关标准化政策，进行引导和协调，从顶层推动整个行业的标准化工作，产业上下游全链条分工协作、共同努力。作为河湖管理标准化工作的指南针，标准体系的建设不是一蹴而就的，需要分阶段、分层次推进标准化工作，通过各阶段目标的完成推动河湖管理标准体系的完善。

2.强化宣传，实行推广

采取多渠道、多形式的方式广泛宣传标准化工作，分期、分批、分层次对河湖管理标准体系进行宣传，并重点开展一线工作人员的标准规范培训，将标准的实施落实到基层，提升河湖管理工作人员的实施效果。同时选取合适的河道、湖泊开展河湖管理标准体系试行工作，积累经验，不断完善河湖管理标准体系内容，并在此基础上逐步推广，为全国的水治理标准化提供经验。