非常规水源利用量在用水总量考核与万元GDP用水量核算中的应用

黄昌硕，耿雷华，赵志轩，杨军飞，盖永伟，左光祥

（1.南京水利科学研究院水文水资源与水利工程科学国家重点实验室，210029，南京；2.长江保护与绿色发展研究院，210098，南京；3.江苏省水资源服务中心，210029，南京；4.江苏省水文水资源勘测局徐州分局，221006，徐州）

2021年1月，国家发展改革委联合科技部、工业和信息化部、财政部、自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、水利部、农业农村部、市场监管总局印发了《关于推进污水资源化利用的指导意见》（发改环资〔2021〕13号），明确提出以再生水替代常规水资源，用于工业生产、市政杂用、居民生活、生态补水、农业灌溉、回灌地下水的要求。在此之后，水利部联合国家发展改革委、住房城乡建设部、工业和信息化部、自然资源部、生态环境部印发了《典型地区再生水利用配置试点方案》（水节约〔2021〕377号），要求在典型地区选择基础条件较好的城市开展再生水利用配置试点。

与开发新水资源相比，利用非常规水源具有生态环境影响小、不争水、不筑坝、不淹地、不需要长距离输水、就地利用、投资少、见效快、成本低等显著优点；在地下水超采区，非常规水源可以作为重要的替代水源。因此，非常规水源利用对于落实区域节水优先、保障区域水生态安全、推进区域高质量发展具有重要意义。

然而，由于对非常规水源的认识和理解存在差异，导致在水资源管理中出现非常规水源到底是什么、最严格水资源管理制度考核中非常规水源的利用量是否纳入考核、在万元GDP用水量核算中非常规水源利用量是否统计到用水总量之中等问题，目前尚未形成统一标准。

一、对非常规水源范畴的理解

目前，专家学者对洪水资源是否纳入到非常规水源中意见不一致。有的认为非常规水源应该包括洪水资源化利用量，国家、省、市级法律法规和政策文件曾对再生水、海水淡化、微咸水、矿井水、雨洪资源、云水资源等提出了明确要求。在国家相关科技支撑计划、重点研发项目中也将雨洪资源定义为非常规水源。张建云院士在2020年“中国水周”接受采访时提及，加强污水资源化、海水淡化、低劣质水处理应用和洪水资源化等非常规水源利用和风险调控。此外，有多位学者也认为洪水资源就是非常规水源。从水资源属性出发，洪水资源不是非常规水源。洪水是由降雨产生的，洪水利用与人的能力有关，而与资源属性无关，洪水水量也是水资源量，归纳到常规水的范畴。

非常规水源应不应该包括矿坑水，学术界争论也很激烈。有学者认为非常规水源不应该包括矿坑水，因为矿坑水是地下水的一种特殊流出形式。亦有学者认为非常规水源应该包括矿坑水，因为矿坑水是通过开发矿产资源，从地下流出来的水，而这个水与地下水的定义完全不同，地下水是蕴藏在地表以下饱和带中的水的总称，地下水资源量是地下饱和含水层逐年更新的动态水量。虽然矿坑水是地下水流出来的，但不在饱和带赋存，也不能逐年更新，因此，矿坑水应该属于非常规水源。

综上所述，从政府、学者到水资源管理工作者，对非常规水源的认识是不统一的。2019年，水利部办公厅印发《关于进一步加强和规范非常规水源统计工作的通知》，明确规定非常规水源区别于常规的地表水和地下水，是指经处理后可以利用或在一定条件下可直接利用的再生水、集蓄雨水、淡化海水、微咸水、矿坑水等。非常规水源是淡水资源的有益补充或替代，将洪水资源化利用、云水资源等排除在外，将矿坑水纳入其范围。至此，在水利系统内部对非常规水源的统一认识就有了一个依据。

二、非常规水源利用量在用水总量考核中的应用

1.问题讨论

2012年《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》中明确，非常规水源开发利用纳入水资源统一配置。2017年水利部以水资源〔2017〕274号文，下发了《关于非常规水源纳入水资源统一配置的指导意见》。但在最严格水资源管理制度考核中非常规水源的利用量是否纳入考核，各级水行政部门在执行过程中无法把控或者把控不准，大部分地区没有纳入到总量指标的考核中。本文分析了近些年水资源管理的相关政策文件，具体见表1，从最开始提出水资源管理，到未纳入到用水总量考核，再到纳入用水总量考核之中，揭示了“非常规水源的利用量是否纳入到用水总量考核”一直以来是个热点话题。

表1 水资源管理相关政策文件分析

2.应用分析

（1）早期相关规划数据分析

在国务院2010年批复的《全国水资源综合规划》中明确，到2030年，全国河道外经济社会用水量7113亿m3，配置本地地表水、地下水、跨流域调水、其他水源的水量分别为5536亿m3、937亿m3、474亿m3和166亿m3，其中166亿m3其他水源主要指的是再生水、雨水利用、海水淡化等，与水利部对非常规水源的定义相比缺少微咸水、矿坑水两部分，但当时（2008年）的其他水在全国的利用量仅为29亿m3，微咸水、矿坑水利用很少。

（2）近年非常规水源利用量的变化

根据马涛等的研究，2018年我国再生水利用量为73.5亿m3，非常规水源利用量为86.4亿m3；刘九夫等研究认为，我国雨水集蓄利用量为9.2亿m3。根据《2018年全国海水利用报告》，海水淡化利用工程规模达到1 201 741 m3/d，即具有4.39亿m3/a的海水淡化能力。结合2018年《中国水资源公报》相关数据来推算，实际海水淡化规模利用率约为25%，即海水淡化利用量约为1.1亿m3，微咸水、矿坑水等其他非常规水源开发利用量约2.6亿m3，占非常规水源开发利用量的3.0%。

（3）非常规水源利用量综合分析

根据中国煤炭加工利用协会的相关数据，2018年我国产煤量36.8亿t，产水量约为产煤量的1.5～2倍，而实际利用量非常有限，结合其他矿产资源的开发，矿坑水每年的排放量远大于60亿m3以上，综合其他4项非常规水源，全国每年非常规水源利用量潜力是巨大的。

综合上述水资源管理相关政策文件与应用分析，建议为鼓励加大非常规水源利用量，各地对超出非常规水源最低利用量的部分应不纳入总量考核目标之中，超出的部分还要出台细则，在最严格水资源管理制度考核时，给予加分奖励。

三、万元GDP用水量核算中非常规水源利用量的应用

2014年3月14日，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议中提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，随着习近平总书记提出要像抓节能一样抓节水，各地陆续在高质量发展考核指标中将万元GDP用水量这一指标纳入其中，各级政府高度重视这一指标的实现情况，有力推动了水资源管理工作，提升了各地水利系统在政府部门中的地位。万元GDP用水量的计算公式为E=W/G。其中，E为万元GDP用水量，m3；G为国内（地区）生产总值，万元；W为用水总量，m3。

1.问题提出

《水资源公报编制规程》（GB/T 23598—2009）中明确指出：供水量应根据水源不同类型分为地表水源、地下水源和其他水源三大类，其他水源供水量主要包括雨水利用、污水处理再利用和海水淡化工程的供水量。用水计量点应与供水计量点一致，即供水量等于用水量。在《水资源公报编制规程》附录B表B.24中，指出需计算单位国内生产总值用水量，但未阐明如何计算。

2.问题讨论

2020年4月国家统计局发布的《用水统计调查制度》中明确：本制度汇总的区域取用水量数据，按年度编印于《中国水资源公报》。截至目前，各年的《中国水资源公报》在计算万元国内生产总值用水量时，是将其他水源的利用量纳入到用水总量W之中的，但在省地市层面编制的水资源公报中鲜有将其他水源纳入用水总量中的。因此，在计算万元GDP用水量的分子时，也没有将其他水源利用量纳入到用水总量中。

随着《水利部 国家发展改革委关于印发“十四五”用水总量和强度双控目标的通知》（水节约〔2022〕113号）的出台，认真研读相关政策文件，总结发现在计算万元GDP用水量时，一般采用两种方法：一种是考虑政策的延续性，将用水总量目标确定的非常规水源最低利用量（年度）纳入到计算万元GDP用水量的W中，为鼓励非常规水源的利用，超出部分则不纳入W中；第二种来源于社会上对万元GDP用水量的认识，尽管学术界认为水耗是净消耗的概念，而万元GDP用水量是取水量的概念，但政府官员和广大群众达成基本共识，称其为万元GDP水耗。基于第二种情况，在计算万元GDP水耗时，没有将非常规水源的利用量纳入到W中去，同时这种方法无论是对加强水资源管理，还是调动各级政府对非常规水源利用的积极性，均有明显的促进作用。综上所述，采用第二种方法来计算E更加合理。

四、结 语

本文讨论了非常规水源的组成、非常规水源利用量如何纳入到用水总量考核中，区域万元GDP用水量核算中是否要考虑非常规水源利用量。分析表明，非常规水源由再生水、集蓄雨水、淡化海水、微咸水、矿坑水五部分组成。为鼓励加大非常规水源利用，各地对超出非常规水源最低利用量要求的利用量应不纳入到总量考核目标之中。同时，无论非常规水源利用量有多少，均不应该纳入到万元GDP用水量核算中。该建议为水资源管理者提供了一个思路，在提升非常规水源利用率和利用效率的同时，保护环境、节约水资源，实现水资源的可持续利用，支撑区域的高质量发展。 ■