试论生态产品价值实现机制的制度构建——以浙江省丽水市为例

汤昱星 程弋娉

浙江元新律师事务所 浙江 丽水 323000

引言

生态产品价值实现机制，是“绿水青山就是金山银山”的“两山”理念蕴含的“转化论”的直接和生动体现，大体上可理解为生态系统生产总值（GEP）与国内生产总值（GDP）的转化与实现机制，某种程度上构成“两山”理念的核心内容之一。近年来，“两山”理念愈发深入人心，生态产品价值实现机制的探索和实践逐步深化，就科学性、制度性、信息化等方面而言，制度构建问题颇值得探讨和研究。

1 “两山”理念与丽水实践

2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中明确提出，“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”。如何将生态优势转化为经济优势，即是生态产品价值实现机制须主要回答的问题之一。与以往不同，顺应绿色、低碳及环保发展趋势和要求，正在逐渐打破唯GDP论的一元考核指标体系，GDP与GEP二元考核指标体系正在逐步建立。对浙江省丽水市来说，其充分发挥“两山”理念重要萌发地、先行实践地及全国第二批创新实践基地的优势，在丽水市“两山”发展大会上率先提出，构建生态产品价值实现机制的目的在于加快高质量绿色发展，以“绿起来”带动“富起来”，进而加快“强起来”；评价生态产品价值实现机制的标准在于“两个较快增长”，具体是指，GDP和GEP规模总量协同较快增长，GDP和GEP之间转化效率实现较快增长。早在2018年7月，就已经在全国范围内率先提出了GDP和GEP双核算、双评估、双考核机制，并积极开展了富有成效的尝试，一定程度上走在了全国前列。当前，丽水市的生态产品价值实现机制尚处在前期的探索阶段，系统性的制度体系尚未实质建立，但以从实践层面为我们提供了宝贵的经验。

2 生态产品价值实现机制中面临的有关制度性问题

生态产品价值实现机制运行过程中不可避免地会遇到一些难题，如：如何破解生态价值核算难，明确GEP的核算范围，统一核算标准？如何破解GEP转化难题，探索GEP与GDP之间有效的转换机制？如何破解实施难题，解决基础设施建设资金短缺、人才缺失困境、交易市场规则缺失问题，等等。这些难题或多或少均与相关制度有关，并成为潜在的制度性问题。

2.1 生态系统生产总值（GEP）的核算

实践中，浙江丽水通过完善生态产品目录清单，选取1-2个乡镇（街道）开展生态产品价值核算评估试点，完善指标体系、技术规范和核算流程，探索组建服务全国的生态产品价值核算评估机构，科学评估各类生态产品的潜在价值量，积累了一定的经验。

2.1.1 科学合理确定GEP的核算范围。生态产品目录清单所反映的即为已确定的GEP核算范围。核算范围的科学合理性直接体现在其范围的宽窄上，过窄则无法充分体现出生态系统的生产总值，过宽将导致某些生态系统价值基于现有科学技术无法有效核算。

我国有学者认为，生态系统生产总值，系指生态系统为人类提供的产品与服务价值的总和。核算生态系统生产总值，即为分析与评价生态系统为人类生存与福祉提供的产品与服务的经济价值。因此，生态系统生产总值是生态系统产品价值、调节服务价值和文化服务价值之总和[1]。笔者认为，核算范围既包括食物、原材料、能源等产品的直接使用价值，还包括调节功能、防护功能、景观价值、文化价值等调节或文化服务的间接使用价值。相较而言，产品的直接使用价值更易进行核算。

2.1.2 选择科学严谨的GEP核算方法。一般来说，组建生态产品价值核算评估机构，完善指标体系、技术规范和核算流程等往往以有效选取核算方法为核心内容之一。科学严谨的核算方法基本建立在科学、有效、合理的核算思路、核算单元、核算边界、核算框架等基础上。目前，核算方法一般包括能值分析法、物质量评价法和价值量评价法3种主要方法，其中，价值量评价法在实践中被普遍采用[2]。因此，最好应按不同核算事项选择适当的核算方法。

实践中，以下核算体系或方法可供参考或选择：

2.1.2.1 现有经济核算体系。按照现行《中国国民经济核算体系》、国际《环境经济核算体系》，可对相当一部分生态产品的价值进行核算。

2.1.2.2 监测体系的数据及参数。我国水文、草原、森林、环境等监测体系，可为核算调节服务价值提供基础性数据或参数。

2.1.2.3 生态系统估算模型。在相关核算数据、参数缺乏时，可通过选取测量样本，建立生态系统模型进行估算。

2.1.2.4 实际市场评估技术。面向实际市场的生态系统产品和服务，可通过市场交易直接确定市场价格，包括主市场价值法、费用支出法等进行估值。

2.1.2.5 替代市场技术。仅具有类似替代品市场交易价格时，可通过类似替代的方式对生态系统产品或服务进行间接评估，比较常用的有人力资本法、机会成本法、替代成本法、恢复和防护费用法等。

2.1.2.6 模拟市场技术。无直接或参照价格时，可通过条件价值法或意愿调查法等构造假想或模拟市场来进行估算。

2.2 生态系统生产总值（GEP）与国内生产总值（GDP）的转化

通常而言，价值转化的路径具有多样性，可体现在生态农业、生态工业、生态旅游业、健康养生业等诸多产业样态上。浙江丽水即通过建设农业绿色发展先行示范区、绿色有机农林产品基地、大健康产业园建设、绿色能源领域的市场化开发、5A级旅游景区创建、旅游度假区建设、康养小镇、影像产业、品牌体育赛事等多种方式让生态产品价值实现机制在各产业链条上遍地开花。有关学者研究认为，生态产品的非替代性、经济稀缺性是其价值产生的前提[3]。且GEP产出的最终使用去向，一部分提供给了经济体系，另一部分则直接提供给了人类[4]。笔者认为，从现有研究和经验来看，应包括对GEP直接使用价值与间接使用价值的转化。

在直接使用价值转化方面，通过科学合理的转化路径，生态系统产品价值一般可较顺利地实现价值转化，实践中较易实现，如生态农业、生态工业等，但应注重对多种转化路径进行选择和优化，积极关注成本因素和转化效率。

在间接使用价值转化方面，对间接使用价值的转化存在一定的难度，转化路径不易发现，需要不断探索实践，如生态旅游业、健康养生业等，而且有些间接使用价值目前无法进行转化，充满不确定性，因此更应重视转化可能性和转化技术。

2.3 生态产品价值的实现机制

有学者主张，可建立以政府为引导、以市场为主体，建立生态产品从资源到资产再到资本的运营转化机制[5]。生态产品价值的良好实现，应以必要的资金投入、专业化人才队伍及契合的配套制度等作为基础条件。浙江丽水采取根据生态产品质量和价值确定财政转移支付额度、横向生态补偿额度的体制机制，健全生态产品市场交易机制，完善促进生态产品价值实现的金融体系，建立生态产品标准体系，强化人才科技支撑，推进开放合作交流等多种方式方法，进行了积极的探索，构建了生态产品价值实现机制的雏形。

具体来说，资金投入对确保生态产品价值实现机制创新运行、打破技术壁垒等至关重要，某种程度上具有决定性和根本性作用，既可通过政府采购、财政转移支付制度或横向生态补偿制度等筹措资金，也可向银行、小额贷款公司、民间资本等进行必要融资，确保必要的资金投入。并让人才成为内在驱动力，通过教育机构、科研机构、实践、国际合作等多种途径大力培养专业型及复合型人才。同时，可从实体和程序两方面建立和完善相关市场交易规则，设立专门机构或行业自治组织，确保市场转化渠道畅通。

3 生态产品价值实现机制的若干制度构建

针对目前生态产品价值实现机制中存在的有关制度性问题，可考虑构建相对完善的制度体系，全面涵盖生态产品价值实现机制的事前、事中及事后。笔者认为，当前生态产品价值实现机制的有关缺陷主要为政策缺陷，一定程度上可通过逐步构建生态产品价值实现制度体系予以解决。正如有关学者所指出的，发达国家经验表明，建立以法律、资金、技术为要件的系统化制度体系是生态产品价值实现的基础条件[6]。

3.1 生态产品价值的评估制度

打破旧观念，树立新理念，对生态产品价值应有全新的认知，正确权衡经济发展与环境保护的关系。对生态产品进行科学合理的计量和估值，是确保生态产品价值的顺利实现的前提和基础，因此构建生态产品价值评估制度意义重大。

作为生态产品价值实现机制制度构建中的基础性问题之一，即如何以维系生态系统原真性和完整性为导向，建立一套科学、有效、合理、可执行的生态产品价值核算评估体系。清晰的产权界定是有效开展生态产品价值核算评估工作的前置性条件。产权界定是一门学问，可形成一套独立的科学体系。建立评估制度，应兼顾技术性和可行性，目的在于明确核算范围和核算标准等，主要包括评估机构、评估人员、评估范围、评估标准、评估方法等内容，以形成切实可行的评估体系。

3.2 生态产品价值的转化制度

畅通“两山”转化通道，将生态产品的评估价值顺利转化为经济价值、社会价值、生态价值、人文价值，破解转化难题，实现两个较快增长，以科学合理的转化路径为钥匙和密码，因此生态产品价值的转化制度十分重要。

转化体系的构建，可以说是生态产品价值实现机制制度构建中的核心问题的核心。在广义上，转化体系可理解为以法律、资金、技术为要件的系统化制度体系，可涵盖技术转化路径、基础配套设施、转化成果评估和认定、转化效率评定以及交易规则等全链条要素。在狭义上，转化体系一般专指具有实操性的技术转化路径。建立转化制度，应注重探索性和包容性，目的在于明确转化路径，提升转化效率等，主要包括转化路径、可行性论证、实施方式、预期效果的评估及实际效果的考核、绩效考核评价、生态补偿及责任追究等内容，使转化体系逐步形成。

3.3 生态产品的市场交易制度

在政府大力支持之下，发挥市场机制作用，畅通公众参与途径，培育要素市场，实现生态产品价值转化产品、服务的顺利变现，应通过市场交易平台并在交易规则之下进行，因此生态产品的市场交易制度不可或缺。

生态产品的市场交易制度是制度体系中的关键一环。生态产品价值成果的最终转化应以转化平台为支撑，使生态产品能够顺利流入市场以实现其经济价值。回应生态产品价值实现市场交易制度滞后，紧紧围绕生态产品政府采购、生态产品交易市场培育、生态产品质量认证等工作内容，积极探索市场交易制度体系。交易体系主要包括交易主体、交易方式、交易管理、电子商务、行业管理、争议解决等内容，探索可复制、可推广的经验，使交易体系不断成熟和完善。

4 结束语

生态产品价值实现机制是一项系统工程，我们应当不断凝聚共识，不断总结和提炼智慧成果，以“两山”理念为科学指引和根本遵循，为高质量绿色发展添砖加瓦，实现人与自然的和谐共生。