社区养老助餐服务法律问题研究

唐 莹

山西大同大学法学院，山西 大同 037009

第七次人口普查的数据显示，2020年我国60岁及以上老年人口总量为2.64亿，占总人口的18.7%，［1］我国社会的老龄化趋势不可阻挡。社区居家养老是我国城镇老年人选择的主流养老方式，社区养老助餐服务作为社区养老基础性服务项目，主要帮助社区内居家老年人解决吃饭问题。从法律角度分析助餐服务的现存问题，并提出相应的完善建议，将有利于促进社区养老助餐服务的蓬勃发展。

一、社区养老助餐服务的立法现状

（一）社区养老助餐服务的开展情况

社区养老助餐服务以社区现有养老设施为依托，以社区内居住的老年人为服务对象，为他们提供集中就餐、定点取餐、入户送餐等类型的餐食服务，帮助老年人解决做饭、就餐等方面的生活困难。社区养老助餐服务面向社区居家老人，有着显著的公益属性，开展服务的启动资金多为政府出资，通过财政补贴的方式扶持服务项目的初期建设，进而逐步吸纳社会资本加入项目投资和运营。社区养老助餐服务的开展需要由政府及民政部门牵头，中央厨房、老年人日间照料中心、老年人餐厅、餐饮服务企业、送餐服务平台等多方主体共同参与，多种经营方式并存。

具体而言在供餐方式上，可以由所在城市建立的中央厨房统一为各个老年人就餐点供餐，也可以由老年人日间照料中心、老年人餐厅自行配备的厨房供餐，还可以由政府购买餐饮服务企业的供餐服务，由餐饮服务企业供餐。在老年人的就餐模式上，可以让老年人在日间照料中心或社区内专设的老年人餐厅内集中用餐，不少地方启动了由一个老年人就餐点辐射周边社区，吸引周边居住的老年人就近集中用餐的就餐模式，也可以让老年人到社区内设立的固定取餐点取餐，还可以由就餐点、取餐点工作人员，或送餐服务平台送餐员为老年人提供送餐入户服务。在餐食品质上，大多数助餐服务都能为老年人提供适合他们口味的固定套餐或有一定菜式选择权的自选套餐，只有少数地区能为慢性病等特殊情况的老年人提供特别餐食服务。在助餐服务的覆盖面上，目前绝大多数城市的助餐服务覆盖面仍较为有限，仍有大量社区居家老人无法享受社区养老助餐服务。

（二）社区养老助餐服务的相关立法

国家现行法律就保障社区养老助餐服务的安全、顺利开展进行了较为全面的规定，一系列基础性法律为社区养老助餐服务的规范经营提供了法律根据。如《政府采购法》调整政府购买养老助餐服务的行为；《民法典》物权编有助于明晰社区养老助餐服务的各方参与者间的产权关系；《民法典》合同编有利于厘清通过订立合同搭建起来的各方主体间的权利义务关系；《食品安全法》明确了社区养老助餐服务监管部门的职责，以及食品生产者、食品经营者、食品运输者的义务和责任；《消费者权益保护法》赋予接受助餐服务的老年人安全保障权、选择权、公平交易权等消费者基本权利。

除基础性法律做出的一般规定以外，我国还存在关于社区养老助餐服务的特别法律规定，即法律文件以专门条款的形式对社区养老助餐服务做出规定。在中央立法层面，这类特别法律规定包括有国务院颁布的行政法规和各部委出台的部门规章。如国务院2021年12月发布的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》明确规定：“要建立老年人助餐服务网络，打造一批食材可溯、安全卫生、价格公道的标准化社区老年助餐服务点。”国务院2020年12月《关于促进养老托育服务健康发展的意见》强调，支持在社区综合服务设施开辟空间用于为老年人开展助餐助行、日间照料等服务。民政部、市场监管总局2021年9月联合发布《关于强化养老服务领域食品安全管理的意见》，对全面落实养老助餐服务各方主体的主体责任进行了详细规定。在地方立法层面，根据本地方发展社区养老服务的实际需要，部分地方出台了适用于当地的地方性法规、地方政府规章等法律文件。

二、社区养老助餐服务中现存的法律问题

（一）服务定位尚待明确

在现行的中央立法层面，暂无对社区养老助餐服务进行定位的相关规定。在地方立法层面各地的规定并不一致，有的地方性法律文件定位较为模糊，如山东淄博市《关于加快推进长者食堂建设，不断推进养老助餐服务水平的意见》将社区养老助餐服务定位为“是公益服务项目，满足老年人就餐需求”。有的地方性法律文件在定位中强调了助餐服务需要解决的重点难题，如浙江温州市《关于加强老年人助餐服务体系建设的实施意见》将实施目标定位为破解失能、独居、高龄老年人“吃饭难”问题并兼顾其他老年人助餐需求。少数地方性法律文件对社区养老助餐服务进行了重点明确、层次分明的定位，如北京市《关于提升北京市养老助餐服务管理水平的实施意见》在总体要求中明确规定：重点满足失能、失智、高龄等确实不具备做饭能力老年人的助餐服务需求，兼顾满足其他老年人就餐的便利性、多样性，立足于保基本，提高市场化、便利化、多样化水平。当前一些地区由于助餐服务定位不明确，没能合理设定服务开展的范围和经营模式，致使社区老年人就餐点遭遇经营困难，盈利能力十分有限，对社会资本的吸引力不足，需要公共财政持续投入，长此以往将极大增加公共财政负担。

（二）重点保障人群范围不统一

社区养老助餐服务要彰显其公益属性，就必须确保最需要服务的弱势老年群体实际享受到助餐服务带来的福利。因此需要对服务受众进行类别划分，从中筛选出需要重点保障的人群，并给予补贴和优惠。当前各地的地方性法律文件对重点保障人群的划分标准并不一致。如天津市《关于推进老年人助餐服务工作试行办法》将重点保障人群设定为该市户籍80岁以上的老年人，该市户籍60岁以上低保、低收入且照料等级为重度的老年人；江苏南京市《关于开展助餐点项目建设的实施意见》将重点保障人群设定为：无劳动能力，无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人的老人、农村五保老人、低保及低保边缘的老人，经济困难的失能、半失能老人，70周岁及以上计生特扶老人和百岁老人。目前各地对重点保障人群的不同划分有待进一步统一，同时要根据老年人自身情况的变化去动态调整重点保障人群范围。

（三）对社会资本吸引力不足

要使社区养老助餐服务广泛而持续地开展下去，单独依靠公共财政支持是不够的，需要不断吸引社会资本参与到服务供应中来。现行各类法律文件对吸引社会资本的总方针进行了明确规定，并设置了配套的税费减免措施以提升项目对社会资本的吸引力。国务院发布的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》强调要建立助餐服务合理回报机制，引导更多市场主体参与助餐服务。在税费减免政策方面，财政部、税务总局等六部门联合发布《关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》规定，为社区提供养老服务的机构取得的服务收入免征增值税，并按90%计算应纳税所得额；相关不动产免征契税、房产税、城镇土地使用税，免征不动产登记费、土地闲置费等费用。国务院办公厅发布的《关于促进养老托育服务健康发展的意见》提出，探索允许空置公租房免费提供给社会力量供其在社区为老年人开展助餐助行等服务。

尽管现行法律大力支持社会资本参与社区养老助餐服务，但实际参与的社会力量仍十分有限，公共财政支出的压力并未得到有效减轻，究其原因还是社区养老助餐服务作为公益性服务项目，即便享受了各项税费减免待遇，服务经营者的盈利空间仍较为有限，对社会资本吸引力不足。要在实现公共利益的前提下兼顾社会资本的盈利预期，探索新的服务经营模式势在必行。

（四）消费者权益有待提升

我国现行的《食品安全法》及相关部门规章为老年消费者与助餐服务经营者间形成的养老助餐服务合同提出了质量要求。要将这些法律规定落到实处，需要地方立法出台更为详尽的配套措施，目前各地的相关立法仍有待完善。此外，当前助餐服务消费者所享有的选择权还较为有限，尤其对一些因身患疾病而有特殊餐饮需求的老年人，普通助餐服务所提供的餐食无法满足他们的需求。部分老年人因健康原因导致行动能力受到限制，无法到就餐点集中用餐，应当为他们提供必要的就近取餐或送餐入户服务。但广泛推广送餐服务将大幅增加运营成本，如何在满足老年人需求的同时控制成本确保盈利，需要做出相应改进。

三、完善社区养老助餐服务的法律对策

（一）明确社区养老助餐服务的定位

应当通过中央立法的形式对养老助餐服务进行明确定位，以打破目前各地方性法律文件反映出的对服务定位认识不统一的局面。定位要充分体现保障性和普惠性的原则，首要是满足老年人群体的最基本餐饮需求，优先解决经济困难、不具备做饭能力老年人的吃饭问题，在此基础上尽可能扩大服务覆盖面，为广大老年人群体提供普惠性助餐服务。餐食价格标准以中低价为主，价格与大多数老年人的消费能力相匹配。对餐食种类和搭配进行适度限制，满足老年人基础就餐需求的同时有利于控制成本，多吸纳社会工作者、志愿者参与提供服务，也将有利于进一步减少人力成本和财政负担。此外应当对老年人不同层次的餐饮需求予以区别对待，对于经济条件较好、要求较高的老年人，倡导他们自费享受普通餐饮服务企业提供的服务。

（二）统一动态划定服务重点保障人群

鉴于当前各地对助餐服务重点保障人群的范围设定不一致，有必要使中央立法以行政法规或部门规章的形式，在关于养老服务的法律文件中对基础性养老服务的重点保障人群范围做出较为详尽的统一规定，例如经济困难、行动不便、空巢独居、高龄等因素都可作为纳入重点保障人群的考量标准。在有了中央统一立法的前提下，各地出台地方性法律文件时，对享受养老服务补贴和优惠的人群范围划定就有了统一标准，从而确保财政补贴支出的精准有效。

老年人对各类养老服务的需求是一个不断变化的过程。就社区养老助餐服务而言，老年人的健康状况变化可能影响到其做饭自理能力，疾病将导致老年人对餐食产生不同需求，老年人的家庭关系变化如子女外地就业、丧偶等也将使助餐服务需求发生变动，因此需要对重点保障人群的划定保持动态监管。以广东省广州市为例，该市推行老年人照护需求评估制度，由老人自行申请评估其行动能力、疾病医疗等情况，确定能力和照顾需求等级，以此作为享受各项基本养老服务和补贴的根据，评级有效期为1至2年。经济较发达地区可以此为参考，确保各项基础养老服务能优先匹配给最需要的老年人。

（三）创新更具吸引力的经营模式

社区养老助餐服务可以广泛推广公建民营的运营模式，公共财政资金在服务项目启动和前期运营阶段发挥主导作用，大力支持服务网点的建设。在基础设施建成后，主要依靠民营资本投资并开展后续服务经营活动。为了确保养老助餐服务的可持续发展，应当保障服务经营者切实享受法定的税费减免政策，并在此基础上加大房租、水电费等方面的费用减免力度，帮助服务经营者实现盈利预期。经营者在公共财政和政策的扶持下，也需要不断探索和创新经营模式，实现公共利益与经营者盈利的共赢。

各地在创新社区养老助餐服务的经营模式方面进行了多种尝试，其中部分地区的经验值得推广和借鉴。如广东省广州市在拓展社区养老助餐服务网点的过程中整合现有社会资源，积极推动高校、企事业单位的食堂餐厅向老年人开放，一定程度上节约了建设成本。［2］又如山西省太原市将国家建设社区食堂的倡导与社区养老助餐服务相结合，在市内布局多处社区食堂。食堂面向社区周边普通市民提供基础餐饮服务，同时兼顾老年人群体的口味需求，并在价格上给予60岁以上老人优惠待遇。［3］这种经营模式既满足了社区老年人的助餐需求，也最大限度扩大了服务对象范围，大幅提升了盈利空间，为可持续开展社区助餐服务奠定了物质基础。

（四）保障并丰富消费者权益内容

社区养老助餐服务应当实现餐食价格的可接受性和服务的可及性，为此需要在价格亲民的前提下进一步丰富消费者的选择权，对重点保障人群中有特殊困难的老人提供专门性服务。中央厨房可以面向重点保障人群开展低盐、无糖、素食等特殊订餐及配送服务，确保因病有特殊餐饮需求的困难老人吃好饭。针对重点保障人群中的行动不便的老人，应当将餐食送到就近取餐点或安排工作人员送餐入户，相应的送餐服务支出由公共财政负担。而普通老年人群体可以通过自费形式接受市场上各类餐饮服务企业和外卖送餐服务平台的多元化服务，以满足他们更高品质的需求。

各地方政府及职能部门应出台相应的配套措施，使养老助餐服务在各环节都有规可循，提升服务的合理化和规范化。以北京市为例，2019年北京市配套出台了《北京市养老助餐配餐服务管理规范（试行）》，这一文件对大到助餐服务经营者资质要求、助餐服务基础设施应具备条件，小到餐食口味要求、烹饪后至食用期间的时限、食物保存温度、就餐点桌椅设计要求等事项均有规定，内容详尽且贴合老年人消费需求。各地在制定专门的地方性法律文件时，应当以老年人需求为出发点，多一些富于人性化的细节性规范要求。