“双碳”目标下的绿色金融规制研究

文/刘志 段骁伦（长安大学人文学院）

二氧化碳的过度排放一直是困扰人类社会绿色发展的首要问题，全球气候也伴随着二氧化碳的排放，温室效应不断显现，全球气候变暖已经开始影响人类的生活，不仅是自然灾害的增多，而且对人类的身体健康也构成了威胁。

我国为应对全球气候变暖及二氧化碳的排放，积极担负大国责任，促进经济绿色高质量发展，在2020年提出了碳达峰和碳中和的“双碳”目标蓝图。要实现“双碳”目标，最根本的要求就是要有充足的资金支持，绿色金融概念也开始进入大众讨论的范畴，尤其是在金融行业内，各大金融机构研究制定相关政策与优惠扶持。当前我国的工业发展模式仍主要依赖传统高耗能高污染产业，要实现“双碳”必须对这些传统行业进行产业化绿色升级，此外在生态环境整治与修复中同样有很大的资金缺口，这些无疑都需要绿色金融的强有力支持。因此，对绿色金融进行有效规制对实现“双碳”目标意义重大。

一、何为绿色金融

绿色金融，顾名思义是针对绿色产业的金融政策。2002年国际社会提出“赤道原则”[1]，这一原则创造性将对环境的审查纳入金融融资标准，也成为国际金融业普遍遵循的原则。在2016年以前，我国尚未提出正式的有关绿色金融的概念，只是在学术界引发了热烈讨论。直至2016年央行等七部委发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》[2]，这也是国际社会上首次由中央政府提出建设绿色金融体系，绿色金融的概念界定得以给出了官方解读，简单来说就是为改善环境，面对气候变化和资源高效节能利用的相关产业提供金融服务。

二、“双碳”的内涵

基于全球碳排放过高与全球气候变暖，国际社会普遍采取不同措施来达到节能减排的目标。我国为实现降低碳排放，担负大国责任，提出“双碳”目标，即实现碳达峰、碳中和。碳达峰顾名思义是碳排放达到峰值后，慢慢降低。碳中和则是通过采取一些节能手段与生产生活中所产生的碳排放相互折抵，最终达到一定意义上的正负相加得零，实现碳排放为零的目标。“双碳”目标的提出，首先对我国传统行业，如高耗能的煤炭业、钢铁制造业提出了更高的发展要求，但这也与我国当前进行的结构性改革不谋而合，实现绿色高效发展势在必行。

我国作为碳排放的大国，所承担的责任也更多。作为世界上最大的发展中国家，作为世界第二大经济体，我国过去的发展主要依靠高耗能的产业。要实现“双碳”目标，首要任务是对传统行业进行改造升级，政府通过一系列政策扶持、资金支持，促进企业转型发展。当然同样需要对新型绿色产业予以高度重视，制定优惠政策，刺激国内绿色产业快速发展。传统行业的转型升级与新型绿色产业的发展需要金融机构开展绿色金融业务，为他们解决“后顾之忧”，为我国实现“双碳”目标提供资金保障。

三、我国当前绿色金融发展现状

（一）绿色金融制度体系发展

近年来，绿色金融相关政策规则不断完善，我国的绿色金融监管、信息披露、指标评定、技术相关规范等各方面制度正逐步迈向正规，同时更加注重在绿色金融发展方面与国际社会的接轨，不断得到国际社会的认可，部分标准已经与其他国家互认，这无疑对我国绿色金融发展注入了强心剂。在制度与政策层面，我国从2012年推出《绿色信贷指引》开始，接连在2014年、2019年和2021年分别出台《绿色信贷实施情况关键评价指标》《绿色产业指导目录》和《绿色债券支持项目目录》等一系列有关绿色金融的顶层设计规范，这一系列规范的提出，正是契合“双碳”目标的实现，并且推动了绿色金融的规范化和有序化发展，为绿色金融的健康发展提供了指引。

（二）绿色金融产品发展

我国的绿色金融产品主要有三大类：绿色信贷、绿色债券、绿色基金。就绿色信贷来说，在过去几年我国的绿色信贷规模不断增长，截至2021年末，我国的绿色信贷余额就已经达到了1.8万亿美元，这一规模在世界范围来说都是首屈一指。同时绿色信贷的指向更加合理，更有针对性，更加倾向于为传统行业低碳转型和直接低碳产业提供资金支持；绿色债券的发行规模不断扩大，债券标准正实现与国际社会接轨，国家开发银行与中国工商银行发行的绿色债券均获得了气候债券倡议组织贴标认证；绿色基金的规模扩张同样明显，国家绿色发展基金在上海成立，首期募集款项就达到800多亿元，绿色基金的数量也早已超过100只。

表1 我国绿色金融政策发展的重要文件

（三）绿色金融相关政策

实现“双碳”目标，离不开国家推出的绿色金融政策，作为最基础的资金支持，绿色金融政策在调整社会资源配置方面发挥的重要作用。从2012年起，我国的绿色金融政策开始逐步建立，尤其是绿色信贷的政策体系，近十年间国家出台多部制度政策，规范绿色信贷，加强对绿色信贷的监管。从绿色信贷到绿色债券、绿色基金，国家出台一系列顶层设计规范，对整个绿色金融的宏观发展指明了发展的方向。

四、我国当前绿色金融发展困境

（一）绿色金融制度体系过于粗放

当前我国的绿色金融制度更多的是从宏观角度进行规制，缺乏相应的微观举措，呈现出“头重脚轻”的状态。

管理部门信息闭塞：

企业在向金融机构申请绿色金融业务时，金融机构往往无法全面了解企业的环境信息，只能依据企业提供的申报材料进行形式审查，这无疑给金融机构办理绿色金融业务增加了不确定性，扩大了可能存在的金融危机。这一现象存在的很大一部分原因就在于环境部门与金融机构之间信息闭塞，缺少工作信息分享，而往往政府环境部门关于企业的环境材料更具有说服力和可信度。若金融机构在审批绿色金融业务时因环境信息不匹配导致所做决策出现失误，让一些本就不符合要求的企业获得绿色金融支持，这必将降低绿色金融的质量，造成社会资源的严重浪费。

（二）绿色金融模式单一

1.绿色金融产品发展不平衡

目前，我国绿色金融产品主要呈现出三种形态：绿色信贷、绿色债券、绿色基金。相较于绿色债券和绿色基金，绿色信贷的规模明显远高于它们，这三者之间，并未呈现出三足鼎立的情形。绿色债券和绿色基金各自产品优势未能体现出来，此处以绿色基金为例，绿色基金作为一种低风险且稳定的投资方式，其吸引的社会资本更为广泛，可以很好地缓解金融机构在绿色融资阶段的困难。而且，我国目前保险机构推出的绿色保险也较少。从整体来说，当前仍很难形成绿色产品多元化发展。此外，我国当前的绿色金融产品业务主要集中在国有银行，一些地方性商业银行或者股份制银行的绿色金融产品难以形成与国有银行绿色金融产品大体相匹配的规模，表明我国绿色金融产品服务平台仍很有限。

2.绿色金融客户呈现出单一化

我国绿色金融产品的服务对象主要是企业，针对个人的金融产品很少。究其原因，在于我国的绿色零售产品起步较晚。目前我国仍处于个人绿色金融产品的起步阶段，仅在一些地方进行试行，且承办个人绿色产品业务的商业银行也仅有零星几家，尚未在全国范围内形成统一的零售体系，加之国内对此产品的政策和宣传力度不够，都成为绿色金融客户单一化的原因。

（三）绿色金融监管不力

1.监管体系不完备

提出“双碳”目标后，我国针对绿色金融监管就加快了制度体系建设。由于监管建设刚刚形成、初具完备体系，问题也在一点点显现，尤其是在实际工作中。首先，绿色金融牵涉的监管部门不仅仅是金融部门，其更加强调的是政府部门与金融部门的协作，这就意味着该类监管部门的监管模式是“多管一”。目前，在实际工作中，主要体现的问题是各部门协作机制不完备，缺乏部门沟通，监管力度和实际监管实施不到位，流于形式。

2.监管手段待完善

绿色金融监管对我国经济高质量发展意义重大，但当前针对绿色金融监管的主要部门仍以央行为主，监管手段也以形式审查企业提交的文件为主要依据，这无疑增加了央行的工作难度和金融风险。仅仅依靠形式审查以期达到监管目的，是远远不够的，在此应当拓宽监管手段，发挥各部门的监管力度，不能仅依靠央行的监管，更多的要从政府、社会监管入手，丰富监管手段和监管主体。监管并非仅对环境业务进行审核，理应是多途径、全方位的监管。

五、绿色金融发展的规制对策

（一）完善细化绿色金融制度体系

1.推进绿色金融法制化进程

实现碳达峰、碳中和对于我国乃至世界发展来说，是一次具有历史意义的深刻变革。实现变革离不开法律法规的保障，必须拒绝立法工作的滞后性，实现立法与社会发展同步甚至超前于社会发展。一方面，有关绿色金融法律的制定需要提上日程，不能仅仅依靠指导意见和通知；其次，确立权利义务主体，明确相关企业有权申请绿色金融，在已经制定的相关产业目录的基础上进行扩充，扩大政策优惠扶持对象范围；另一方面， 明确金融机构对绿色金融项目的审查权利与审查义务，明确规定政府有关部门应对金融机构的审查给予协助；最后，制定企业违约责任，确定银行业和保险业等金融机构的环境责任，通过明确责任，激励各主体增强自身的约束力和风险意识。

2.完善绿色激励政策

绿色激励政策更多是从财政政策倾向扶持和税收优惠角度来考虑。从一方面来说，国家通过采取一定的宏观调控手段将更多的财政资金向绿色金融产业倾斜，比如，通过财政补贴、降低贷款利息等手段，吸引企业申请绿色信贷，一定程度上促进企业重视绿色发展，降低碳排放。另一方面，通过税收优惠，尤其是对节能产业、低碳产业实施减免税收等优惠政策，刺激企业进行转型发展，吸引社会消费绿色产品，提高企业对绿色产业的投资兴趣。

（二）拓宽绿色金融融资通道

1.积极探索绿色金融产品

丰富绿色金融产品，尤其是探索绿色金融零售产品和绿色基金。当前绿色信贷和绿色债券已经基本形成良好发展势头，绿色零售产品和绿色基金仍处于发展初期。绿色零售与绿色基金对于社会公众来讲，投资小、风险低、收入稳定，符合大多数社会群体的投资需求。着重探索新能源汽车贷款以及绿色节能家电的优惠补贴，吸引公众购买绿色产品，扩大绿色零售产品在社会的影响力，增强社会公众对新能源产品的可接受度和兴趣度。

2.吸引社会资金进入绿色金融产业

绿色金融产品应当是全社会普遍可消费的产品，能够吸引更多的大小投资者积极投入其中。一方面，金融机构要经常开展宣传活动，增强大众对绿色金融产品的了解度；其次，向当地企业宣传绿色产品，吸引企业资本注入绿色金融，吸引中小企业积极投身绿色事业。另一方面，通过发行绿色基金、绿色债券，吸引社会闲散资本流入绿色金融中，更有利于当地绿色金融事业发展，促进实现“双碳”目标。

3.创新绿色信贷模式，将企业责任与绿色信贷相融合

企业在申请信贷过程中，金融机构应当对企业的绿色生产进行形式审查，结合企业的环评报告、排污数据以及政府环境部门有关该企业的环境罚单等情况，综合考虑是否审批通过该企业的信贷申请以及信贷规模。借鉴当前已经发展成熟的社会个人征信模式，创新企业绿色征信模式，将企业绿色开发、绿色发展情况纳入社会企业发展的综合考虑范畴，并且企业的绿色开发与发展应当与企业年度纳税及信贷挂钩，建立相关税收优惠及信贷优惠制度，以此来刺激企业更加注重绿色发展、低碳环保的发展模式。

（三）强化绿色金融监管力度

1.明确各部门监管职责

目前，我国绿色金融监管是以央行为主，央行所担负的监管任务过于繁重，在此基础上，可以适度下放监管职责，由部分金融机构成立专门监管部门对绿色金融进行监管，这些部门对央行负责，仅对央行汇报工作。

绿色金融监管从审批到资金下放，每个环节所涉及的部门不同，各部门负责的内容也各不相同。加强央行、金融机构、政府环境部门等涉及绿色金融的有关单位和各部门的信息沟通和有效联动，细化相关部门的职责，避免出现“九龙治水，无效治水”的现象。同时企业要成立相关责任部门，负责与政府和银行对接，对企业的绿色金融专项资金使用情况与企业绿色产业发展进行全程记录，政府相关部门及银行部门结合企业自身发展情况，决定下一批绿色专项资金的到账时间与金额。

政府环境部门需要发挥自身优势，为金融机构提供企业真实的环境发展材料。环境部门可以有效利用先进监管技术手段，由政府牵头打造监管信息共享平台。综合利用技术手段，形成政府部门对企业绿色生产的全方位实时监管，由金融机构加强对企业绿色金融款项使用的监管，打造政府、银行与企业间的信息连接平台。与此同时，强调社会监督的重要性，积极探索社会大众对绿色金融的监督模式，保障公众的监督权，为公众打造“监督有据，投诉有门”的监督投诉模式，并且相关部门要对公众的投诉进行整合，及时作出答复，采取措施，将此作为后期企业申请绿色金融资金时的重要参考依据，最终形成“以央行监督为主，金融机构与政府监督为辅，社会公众监督为重要补充”的全社会广泛监督的新型监督模式。

2.优化信息披露制度

绿色金融的发展离不开信息分享，构建统一的信息共享机制平台，这对于企业和金融业来说将促进相关绿色产业的发展。一方面，制定信息披露的详细目录。无论是企业还是金融业，应当统一标准，这将极大地提高工作效率，也让金融机构对企业的申报材料更加清晰明了。另一方面，制定的统一标准将在一定程度上促使企业更加注重自身的绿色发展，防止企业出现虚假材料申报的情况出现。

六、结语

当前，全球碳排放过高和全球气候变化是国际社会普遍面临的挑战，推动经济高效节能低碳发展成为全球各国普遍认知，这正是人类命运共同体的体现。中国作为世界上最大的发展中国家，所担负的责任也是巨大的，当前我国已经采取有效手段和措施促进节能减排，并且已经取得一定效果。“双碳”目标的提出，会继续加速中国经济绿色、低碳、高效发展。