论高空抛物侵权中公安机关的调查权

何白珣

（湖北警官学院，湖北 武汉 430034）

随着城市化进程的加快，高层建筑越来越多，高空抛物案件随之频发。此类案件大多会对人们的人身和财产造成损害，具体侵权人也难以确定。针对《侵权责任法》的不足，《民法典》第1254 条第3 款规定了公安机关对高空抛物侵权案件的调查权，即发生高空抛物致人损害的，公安机关等应当依法及时进行调查，查清责任人。根据《人民警察法》的规定，公安机关兼具国家行政机关、司法机关的属性，其主要职责是维护社会治安、惩治犯罪。公安机关在高空抛物侵权案件中调查权的性质是什么？其调查权的成立是否有正当性？应如何行使调查权？这些问题在法条中都没有得到体现。对此，本文将根据警察法、民法的基本理论对相关问题进行探讨。

一、高空抛物侵权中公安机关调查权的性质

通常情况下，公安机关的调查权体现在刑事司法或者治安管理中。只有当某一行为违反了行政法规的规定或者涉嫌刑事犯罪时，公安机关才会介入其中进行调查。前者表现为治安调查权，后者表现为刑事侦查权。《民法典》规定的高空抛物案件中公安机关调查权，是否就是指刑事侦查权或者治安调查权，亦或是公安机关对于特殊情况下调查权的新的拓展？本文认为，高空抛物侵权中公安机关调查权不同于治安调查权、侦查调查权，是一种新型的调查权。

（一）高空抛物侵权中公安机关调查权具有公权力的性质

在法学理论上有公权和私权之分。公权与私权的划分是由古罗马法学家乌尔比安最早提出的。公权力是指国家机关基于社会公众的意志，运用国家强制力，以维护社会公共利益为目的的权利，是处于社会统治地位的公共意志在制度上和法律上的体现。公权力有其鲜明的特征：公权力的主体是社会公众而不是某一个个人；公权力针对的必须是公共事务，单纯的私人事务，公权力不能介入，不然就是对私权利的侵犯；公权力的基础是公共利益，它承担的是公共责任并且是为公共利益服务的，否则，公权力就很有可能异化，变成个人私有①引自MBA 智库·百科（https://wiki.mbalib.com/）。。私权利与“公权力”相对应，是指个人权利。它以满足个人的利益为目的，包括一切不为法律明文禁止的个人行为，如个人的生命权、自由权和财产权等，这些权利是人们维持生存和发展的基础。

高空抛物侵权中公安机关的调查权具有公权力属性。其理由是：首先，该调查权由公安机关行使。根据我国《人民警察法》及相关法律的规定可知，公安机关是人民民主专政的重要工具，兼具有行政机关、司法机关的属性，[1]是公权力机关，代表的是社会公众的利益。其次，该调查权指向的事务具有公共事务的属性。虽然高空抛物的结果侵害的是个人权益，但高空抛物发生后，侵害的范围广，损害的利益不特定，很多时候具体侵权人难以确定，导致受害人与建筑物使用人之间产生矛盾，涉及公共安全及秩序。如果单纯地把它看作私人事务，则不利于遏制高空抛物行为的蔓延，不利于对高空抛物案件的社会治理，所以公安机关行使调查权不是纯粹为了私人的事务。再次，该调查权的设立是为了保护受害者、其他建筑物使用人的权利，具有公益性。《民法典》赋予公安机关调查权，目的就是希望公安机关利用其在调查方面的优势，快速、准确地查找相关的责任主体，既可以保障受害人的权益，也避免其他建筑物使用人承担本不属于自己的责任。因此，该调查权属于国家公权力。

（二）高空抛物侵权中公安机关调查权具有协助性

公安机关介入高空抛物侵权调查是一种有限的介入，不同于公安机关的治安调查权或者刑事侦查权。在治安违法案件或刑事犯罪案件中，公安机关作为行政法律关系或刑事法律关系的主体，对治安违法者或者犯罪嫌疑人进行调查是其职责所在。高空抛物侵权纠纷本属于私权范围，公安机关在此类案件中行使的调查权，从本质上说是一项警察辅助权力。公安机关对高空抛物案件进行调查，一方面可以协助受害人更好地收集证据、查清责任人，一方面对法院调查取证也有协助作用，所以该项调查权既有私权协助的特点，又有司法权协助的性质，属于民事私法协助权。[2]如果高空抛物行为可能构成治安违法或犯罪，公安机关则会行使治安调查权或刑事侦查权，此时会产生“民事行政交叉”或者“民事刑事交叉”问题，也会产生治安调查权或刑事侦查权与民事侵权调查权的竞合，但不能以治安调查权或刑事侦查权来代替民事侵权调查权。民事侵权调查的目的是查清责任人，在具体侵权人不能确定时，还需对可能造成损害的加害人进行调查，以缩小责任承担的范围。

（三）高空抛物侵权中公安机关调查权具有程序性

高空抛物侵权调查权是一种程序性权力，也有学者把它归纳为一种事实导向性权力。[3]程序性是与实体性相对应的，实体性权力会涉及法律关系的认定。在高空抛物侵权案件中，公安机关的调查主要是对案件事实进行调查，并将调查获得的事实证据交给法院作为认定责任的依据，而不对案件事实的相关法律关系作出认定，如侵权人与受害人之间、可能加害的建筑物使用者与受害人之间是否存在侵权法律关系，应否承担侵权法律责任、承担责任的范围有多大，如何赔偿等问题，都不属于公安机关调查权涵盖的内容。治安调查权或刑事侦查权则不仅要对事实真相予以查明，还需就其中的法律责任如何承担予以认定，是一种实体性权力。

（四）高空抛物侵权中公安机关调查权范围具有特定性

一般而言，公安机关身兼治安管理和刑事司法两大重要职能，其调查权的作用是为进行治安管理处罚寻找证据或者是为追究刑事犯罪而提供线索。治安违法、刑事犯罪均涉及公共利益，必须需要公权力进行规范；而民事侵权涉及的是私法所管辖的范围，属于自治范畴，一般应当由当事人自己协商解决，而无需公权力进行规范，只有仅凭当事人的力量不能满足其合理的诉求或者说情况紧急，不能迅速得到司法机关帮助的，公权力才可以介入。据此，公安机关能够行使侵权调查权的只有高空抛物侵权案件。因为高空抛物侵权案件涉及面广，当事人限于自身的取证手段、取证能力，很难查找具体的侵权人，必须借助公安机关的调查手段、调查能力解决确定侵权人的问题，而在其他侵权案件中，确认侵权人并不难，公安机关没有介入的必要。

二、高空抛物侵权中公安机关调查权的正当性

（一）符合“以人为本”的价值观

公安机关作为重要的政府组成部门，[4]介入高空抛物案件是公权力对私权的介入。公法与私法的区分源于政治国家和市民社会的分离。只要有国家的存在，就有公权力存在，也就有公私法的划分。在公私法二元论的构架下，有人认为在《民法典》中规定公安机关调查权是用公权力干预私权利,背离民法典编纂的目标。[5]虽然公法与私法的区别是客观存在的，但是随着社会的发展，公法与私法相互渗透，体现为公法的私法化、私法的公法化。《民法典》规定公安机关的调查权，是以立法的形式要求公安机关在高空抛物案件中积极认真履行职责，是运用国家的公权力实现私法领域中对个体权利的保护，彰显了“以人为本”的精神，[6]是公私法相互渗透的最好表现。其实，在《民法典》之前，公权力介入私法也是有先例的，《民事诉讼法》规定的民事强制措施中的拘留就是交由公安机关看管的，所以在《民法典》中规定公安机关的调查权是没有法律障碍的。

（二）具有理论依据，契合公安机关职责

公安机关对高空抛物侵权案件进行调查，是德国著名学者Hans Peters 大力倡导的辅助性原则的体现。该学者认为，如果个人凭借自己的能力不能让自己的利益得以保护，甚至影响到公共利益，国家公益行为才能够加入，后者便是一种补助性的辅助行为。[7]根据该理论，如果个人的力量能够使自己的诉求或利益得到实现，国家公权力则不需要加入，反之，国家公权力则可以加入，在私权利未实现的领域内发挥其作用。高空抛物行为发生后，其作为民事纠纷，应由受害人自己去调查取证，最终确定具体侵权人，但高空抛物案件的特点决定了受害人自己去寻找具体侵权人是非常困难的，于是大多数受害人选择依据《侵权责任法》第87 条的规定，以可能的加害人为被告向法院起诉，法院也愿意适用该条，判决可能的加害人承担受害人的损失。这一做法虽然使受害人得到了救济，但存在打击面过大，让真正的侵权人逃脱法律制裁的弊端，所以，在高空抛物侵权案件中，仅凭受害人自身的力量是不能实现其合理诉求，实现找到具体侵权人的目标的。公安机关作为一种公权力，加入到此类案件的调查中，能够帮助受害人迅速寻找具体侵权人，从而避免让无辜的人承担责任。当然，公安机关调查权的介入不能减少受害人应负的举证责任，如受害人损失的大小、物业有无责任、受害人有无过错等问题仍由受害人举证，公安机关只是在查找具体侵权人上进行调查，这是符合辅助原则的含义的。

公安机关介入到高空抛物侵权案件，也是契合公安机关职责的。作为兼具刑事司法权和行政权的警察权，具有公权力的属性，其职责主要是对违法犯罪行为或危害社会治安秩序的行为进行制止、侦查，①参见《人民警察法》第6 条。目的是维护国家安全与社会治安秩序，保护公民的合法权益。在我国私权的保护上，采用的是“私法自治的理念”，公安机关不介入民事纠纷中，但如果私权利益牵涉公共利益的保护，或者情况紧急，受害人的利益通过司法权不能予以有效保护，公安机关可以在一定程度上介入私法利益，实现警察权对私权救济的辅助功能。[8]在高空抛物案件中引入公安机关的调查权，正是警察权辅助功能的体现。由于高空抛物行为侵害的利益不特定，造成的危害较大，案件发生后，如果公安机关不介入，单纯通过受害人自己寻求司法救济，往往具体的侵权人难以确定，受害人与建筑物使用人之间矛盾加剧，危害公共安全及秩序。公安机关介入后，可以在第一时间到达案件现场，通过勘验、调查等手段查明事实真相，确定具体侵权人或可能的加害人，为法院处理该类纠纷提供重要依据，有力保障受害人的利益，维护社会公共秩序。

（三）有利于保障各方当事人的合法权益

高空抛物侵权案件中当事人之间的法律关系是由民法调整的。[9]受害人主要依靠自己收集证据来维护合法权益。通常情况下，公民收集证据的方法无非是到案发地挨家挨户询问或者自费鉴定，然而就算收集到实际侵害人的指纹，也不可能收集到所有可能加害人的指纹进行比对，这个时候往往受害人因为自身局限而无法进行全面调查，自己承担后果。公安机关介入后，通过调查取证，能够及时查清责任人，对受害人、可能加害的建筑物使用人乃至侵权人的民事权利可以起到很好的保障作用。首先，调查权保障了受害人的民事权利。《民法典》将高空抛物行为发生后公安机关的调查义务规定为一种法定义务，具有强制性，并相应地提出要求，即查清高空抛物案件中的责任人，这也间接说明了受害人的救济能力因公安机关调查权的介入而提高。其次，调查权保障了可能加害的建筑物使用者的民事权利。随着科学技术的不断进步，公安机关在履行调查义务时，可以借助微量物证、监控摄像头、DNA、AI大数据分析等多种方式，尽可能地缩小可能加害的建筑物使用人范围，从而避免无辜的人承受无法查明具体侵权人导致的连坐责任。最后，调查权可以保障侵权人的民事权利。公安机关通过调查，可以查清侵权人的责任，以及相应的物业等主体是否采取了安全保障措施以及提醒等基本义务①《民法典》第1254 条规定：禁止从建筑物中抛掷物品。物业服务企业等建筑物管理人应当采取必要的安全保障措施防止前款规定情形的发生；未采取必要的安全保障措施的，应当依法承担未履行安全保障义务的侵权责任。，分清相关责任人的份额，从而避免责任承担人承担不应由其承担的责任，实现对侵权人的民事权利保护。

三、公安机关调查权行使存在的困境

高空抛物案件发生后，受害人查找实际侵权者比较困难，公安机关对案件进行调查，可以有效查明谁是侵权者。但由于民法典规定得比较简单，公安机关行使调查权仍然存在一些困境，有待通过完善相关制度予以解决。

（一）公安机关各种调查权存在竞合问题

公安机关调查权针对的是高空抛物行为，而高空抛物行为具有复合性，存在多种竞合状况。第一，单一的民事侵权。高空抛物侵权行为的行为人仅仅是对特定的民事主体造成了损害，其行为只构成民事侵权。第二，民事侵权+治安违法。高空抛物侵权行为既损害了特定人的合法权益，也侵害了社会公共安全，但没有达到犯罪的程度，此时行为人除承担民事侵权责任外，还需接受治安管理的处罚，承担行政责任，如《武汉市物业管理条例》第49 条规定：在物业管理区域内实施随意弃置垃圾、排放污水、高空抛物等行为的，由房屋、公安、环境保护、城市管理等部门，依照其职责依法予以处理。第三，民事侵权+治安违法+刑事犯罪。高空抛物侵权行为人的行为情节严重，具有极高的社会危害性，符合《刑法》第291 条之二所规定的“高空抛物罪”，该行为也符合行政违法的要件，在损害特定人合法权益时，也构成民事侵权。其行为的复合性决定了公安机关的调查会呈现出三种不同目的的调查权：以确定侵权人为目的的民事侵权调查权、以治安处分为目的的治安调查权、以惩罚犯罪为目的的刑事侦查权。这三种调查权并不是同时存在，在适用上是渐进的。如果行为人的行为只是对受害人的人身或财产造成损害，则公安机关只需行使民事侵权调查权。如果侵权行为人的行为侵害了社会公共安全，构成行政违法，则需要适用治安调查权。如果侵权行为人的行为触犯刑法，则会适用刑事侦查权。由于三种调查权采用的手段、方法和调查结论的作用不同，因此，高空抛物行为发生时，公安机关必须对案件进行准确定性，从而行使其正确的调查权。

（二）公安机关调查权的内容不明确

虽然公安机关对高空抛物侵权案件进行调查有正当性和重大意义，但任何国家机关的职权都应当依据法律的规定，在法律许可的范围内行使。公安机关对高空抛物侵权案件进行调查，是公权力介入私权利领域，其调查的对象范围、手段措施、证据效力都必须明确，否则会发生越权的问题。现行《民法典》只规定了公安机关有调查权，但对如何行使调查权并没有作出相关规定，容易导致公安机关在行使权力时出现越权、推脱责任等问题。因此，明确公安机关行使职权的范围、手段措施、证据效力是十分必要的。

（三）公安机关调查权的法律效果规定模糊

《民法典》对公安机关调查权的要求是依法及时调查，查清责任人。这一规定是不是意味着受害人可以不承担调查义务？如何认定公安机关的“及时”与“查清责任人”？

根据《民事诉讼法》的规定，一般侵权行为采用的是“谁主张，谁举证”的举证原则，因而高空抛物案件发生后，受害人负有举证责任，应由受害人对案件进行调查，最终确定谁是侵权人。但由于高空抛物存在高隐蔽性、建筑物的朝天摄像设备不完善、侵权行为发生迅速等原因，受害人通过自己的调查确定谁是侵权人是非常困难的，于是受害人更多的是依据《侵权责任法》第87 条，将所有可能实施加害行为的建筑物使用人作为被告向法院起诉，以保护自己的权利。《民法典》对公安机关调查权的规定是不是意味着受害人再不用承担调查义务，还是说受害人仍应承担一定的调查义务？对此问题也有不同观点。王利明教授认为，强化公安等机关的调查义务，并不意味着受害人可以免除调查的义务；[10]也有学者认为，应免除受害人的调查义务。[11]

同时，在《民法典》出台之前，《侵权责任法》并没有对如何寻找具体侵权人作出规定。由于高空抛物侵权案件调查比较复杂，加上《侵权责任法》第87 条的规定，所以在发生此类案件时，公安机关一般都不介入案件调查，即便是案件进入诉讼程序，法院依照职权申请司法协助调查，大多数公安机关也是以无法查清具体侵权人为借口而并未进行实质性调查，属于行政不作为。现在《民法典》不仅规定民事侵权调查是公安机关的一项法定义务，而且要求公安机关依法及时查清责任人。公安机关如果未能按上述要求履行职责，则是行政不作为，应承担相应的行政责任。那么，什么是“及时”？如何理解“查清责任人”？概念的模糊容易导致责任认定的偏差。

四、高空抛物侵权中公安机关调查权的完善建议

（一）严格区分公安机关的各类调查权

根据前面的分析可知，高空抛物行为具有复合性，相应地公安机关的调查权也有三种：民事侵权调查权、行政违法调查权、刑事犯罪调查权，且三种调查权的内容、手段不同，故在发生高空抛物行为时，公安机关应严格区分各类调查权。

第一，当高空抛物行为只构成民事侵权时，公安机关的调查目的就是查明责任人，其承担的是民事侵权调查，没有竞合问题，起到的是辅助性作用。

第二，当高空抛物行为损害了社会公共安全，构成民事侵权+行政违法时，公安机关担负民事侵权调查（协助者）和行政违法调查（执法者）双重角色：一方面要依据《民法典》的规定，通过侵权调查，协助受害人查找责任人，另一方面要依据《治安管理处罚法》的相关规定，对相关行为行使调查权，对违法者进行行政处罚，以维护社会公共安全。如果通过调查能够确定具体的侵权人，则受害人可以要求实际侵权人承担赔偿责任，公安机关也可以对侵权人进行治安管理处罚。如果通过调查不能确定具体的侵权人，则只能寻找可能的加害人，但公安机关不能对可能的加害人进行治安管理处罚。

第三，当高空抛物行为危害了社会公共秩序，构成民事侵权+治安违法+刑事犯罪时，公安机关既要依法行使民事侵权调查权、行政违法调查权，又要依法行使刑事侦查权，出现三种调查权的竞合。对于行政违法行为和刑事犯罪行为，刑法学界认为它们在质上没有区别，只是在量上有所差别。此种情形下，行政违法行为被犯罪行为所吸收，行政违法调查权为刑事侦查权所吸收，公安机关只需行使民事侵权调查权和刑事侦查权，其角色与上述情形相似。如果通过调查能够锁定犯罪嫌疑人，也就确定了谁是侵权人，则既可以实现侵权调查权的目的，也可以对具体的侵权人进行刑事制裁。如果无法确定具体的侵权人，公安机关的刑事侦查权则宣告终止，但民事侵权调查权还需继续，通过调查，对可能实施加害的行为人予以确定。

从上面的分析可以看出，高空抛物案件产生的后果不同，公安机关行使的调查权也不同。高空抛物案件发生后，公安机关应准确把握每个案件的性质，严格区分各类调查权。既要避免把可能的加害人认定为侵权人承担侵权责任，对于高空抛物侵权行为构成行政违法或犯罪的，也必须追究行为人相应的法律责任，不能让其逃脱法律的制裁。

（二）明晰公安机关调查权的内容

公安机关调查权的行使是公权力介入私权利的行为，在调查范围、手段措施、证据效力上都应当予以明确。

1.公安机关调查权的范围

公安机关介入民事侵权调查，在范围上需要遵循必要性原则，只有那些通过民事司法救济无法得到有效处理的案件，公安机关才能介入，一般包括情况紧急，当事人不能立即获得司法机关的帮助或者是依靠当事人的力量或法院依职权调查难以查明事实真相，无法实现当事人诉求的情况。所以，并不是所有不能确定具体侵权人的民事案件都需要公安机关的介入，目前公安机关能够介入调查的案件只有高空抛物侵权案件。同时，在调查高空抛物具体案件时，调查范围也仅限于确定具体的侵权人或可能实施侵害的责任人，至于其他的证明义务，如损害的数额、受害人是否有过错等，则由受害人负举证责任或由法院依职权进行。

2.公安机关调查权的手段

高空抛物行为涉嫌刑事犯罪或治安违法时，公安机关的调查权表现为刑事侦查权或行政违法调查权。由于刑事犯罪或治安违法没有质的区别，上述两种调查权的行使手段差别不大，但根据比例原则，在人身权利的限制上，刑事侦查权要比治安违法调查强。如果高空抛物行为仅仅是单一的民事侵权案件，公安机关应采用什么手段合适？笔者认为，此种情况下采用治安违法调查权比较适宜。因为刑事侦查权对被调查者的人身权利有较大的限制，如果高空抛物不构成犯罪，采用刑事侦查权就与比例原则相悖，而治安违法调查权采用的询问、勘验、检查、对物证的扣押、鉴定等措施，能够达到在对被调查对象的人身权利不过度侵犯的同时又查明责任人的目的。

3.公安机关调查结论的证据效力

高空抛物案件发生后，公安机关通过对相关事实调查形成调查结论，作为案件的证据予以出具。我国民事诉讼实行证据种类法定化，采用的是“是主张、谁举证”的原则。《民事诉讼法》第63 条规定了八种证据类型，公安机关的调查结论不属于上述类型。对于公安机关调查结论属何种证据，学界有鉴定意见、勘验笔录、证人证言、公文书证四种观点。[12]公安机关调查结论虽与鉴定意见有相似的地方，如在案件发生后，由公安机关通过专业手段收集证据，确定案件事实，但它与鉴定意见是由特定机构针对专门性问题鉴定后得出的结论的含义不符。公安机关的调查是综合性的，既有对现场的勘验，也有对当事人的询问、走访等，形成的结论既包括对案件事实的认定，也包括对案件涉及的法律关系的阐述。因此，公安机关的调查结论与勘验笔录不同。证人证言是证人把自己知悉的案件事实表述出来，而公安机关的调查结论除了对案件事实的认定外，还包括对责任人的认定表达，与证人证言的要求不符。书证作为证据的一种，是用文字、符号或图画体现出的思想内容对案件事实予以阐述。因制作者的不同，书证分为公文书证和私文书证。公文书证是国家机关、人民团体、企事业单位的工作人员依法制作的。从形成时间上看，公安机关调查结论是在案件发生后形成的，书证则是在案件发生的过程中产生，[13]似乎有所不同，但从证据的性质上看，公安机关的调查结论是公安机关依据《民法典》的规定，在案件发生后，通过询问相关人员、勘查现场等调查活动而形成的书面材料，用以证明侵权案件事实的发生，并确定谁是侵权责任人或可能实施侵害的责任人。笔者认为，从证据的分类来看，公安机关调查结论应属于书证中的公文书证，但目前相关法律对此并没有规定。

（三）明确界定公安机关调查权的法律效果

1.受害人的调查义务并未完全免除

《民法典》关于公安机关调查权的规定只是将案件中确定责任人的义务由受害人转移到了公安机关，但并不意味着受害人不再承担调查义务。一方面，高空抛物造成他人损害是一种侵权行为，根据民事诉讼法的规定，受害人提起诉讼时，负有举证的责任，其有义务收集证据、查找责任人。如前所述，公安机关的调查是一种有限的介入，其调查的对象主要是侵权责任举证事实中的一部分，即具体侵权人是谁的问题，对案件中其他需要举证的内容，如受害人受到损失的情况、物业有没有责任、受害人自己有没有过错等则不承担调查义务。公安机关的调查权本质上是一项警察辅助权力，是在不得已的情况下公权力向私权利的延伸，所以不能用公安机关的调查直接代替受害人调查活动。另一方面，从具体案件来看，受害人作为高空抛物侵权行为的亲历者，在一些情况下是能够提供一些证据以确定具体的侵权人的。但如果侵权人赔偿能力有限，受害人往往就会隐瞒具体的侵权人，而以具体侵权人不明为由将全体业主作为被告起诉，从而让无辜的人承担法律责任。如果将调查行为作为受害人的一项法定义务，则受害人对隐瞒具体侵权人的行为要承担相应的法律责任。

2.明确公安机关调查权不作为义务的认定

《民法典》第1254 条规定公安机关行使调查权的时间和目的，就是要求公安机关在第一时间查清侵权责任的承担者。如果公安机关没有达到上述要求，则构成行政不作为。根据行政法的规定，公安机关行政不作为的情形表现为：一是对自己的法定义务拒不履行，包含明确拒绝和未按时履行义务；二是没有尽到职责全面履行自己的义务。

高空抛物侵权案件调查中，公安机关的不作为体现为：

第一，明确表示拒绝履行调查义务或者拖延时间，不按时完成调查义务。目前《民法典》对调查权行使的时间仅规定为“及时”，但什么是“及时”没有客观标准，不同的人有不同的理解。高空抛物案件都是突发事件，相关证据具有一定的时效性，需要公安机关及时进行调查。如果没有在第一时间去现场调查，极大可能会发生侵权人出逃、证据毁灭等情况，从而影响案件处理的进程和结果。为了准确认定公安机关是否“及时”，相关部门应结合实践经验，从立法上明确相应的时间规定，如参照治安案件调查程序，将调查期限确定为三十日。[14]

第二，没有全面履行自己的职责，“查清责任人”。查清责任人是公安机关行使调查权的目的。如果调查结论中没有明确的责任人的指向，则是没有全面履行自己的职责，属于行政不作为。高空抛物案件中，如果能够查明谁是侵权人，也就达到了查清责任人的目的，当然不会构成行政不作为。但高空抛物案件具有隐蔽性和调查技术上的有限性，很多时候无法查明具体的侵权人，此时公安机关是不是就构成行政不作为？值得指出的是，法律规定是查清“责任人”而非“侵权人”。责任人是承担责任的人，在高空抛物案件中，除了侵权人外，还包括可能实施加害行为的建筑物的使用人或管理人。所以，公安机关在某些时候虽未能确定具体的侵权人，但如果确定了可能的加害人等其他责任人，也不构成行政不作为。公安机关是否构成行政不作为，不是以公安机关是否实际调查出具体侵权人为判断标准，而是以是否履行了相应的程序及实际内容为判断标准。[15]

综上，在认定公安机关调查义务不作为时，在期限上作出明确规定是必要的，查清责任人并非仅指查明具体的侵权人，也包括查清其他责任人。

（四）完善公安机关调查权的保障措施

1.完善相关的立法

第一，完善行政立法的规定。针对高空抛物问题，目前我国民事立法和刑事立法均作了规定，①《民法典》第1254 条第1 款规定：禁止从建筑物中抛掷物品。《刑法》第291 条之二规定：从建筑物或者其他高空抛掷物品，情节严重的，处一年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。有前款行为，同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。但行政立法对此没有明确的规定，所以实践中，高空抛物案件发生后，公安机关对行为人进行治安处罚的比较少。应完善行政立法在高空抛物方面的规定，从民事、行政、刑事三方面对高空抛物行为进行综合治理，使公安机关介入高空抛物案件有更全面的法律支撑。第二，要做好《民法典》与《民事诉讼法》的衔接工作。一是通过修改法律条文或者制定司法解释，将公安机关调查结论规定为民事证据的种类。二是对调查结论的运用规则作出规定。基于高空抛物侵权案件产生后果的复杂性，对于公安机关调查结论，是由当事人自己向人民法院提交还是由法院依职权向公安机关主动调取，法律上对具体情形应予以规定。第三，完善行政复议与诉讼制度中关于高空抛物侵权公安机关调查权的规定。毕竟公安机关介入高空抛物案件是公权力介入私法领域的行为，当事人或者利益相关人如果认为公安机关的行为侵害了其合法权益或者对公安机关的调查结论不服，则可以依法向公安机关提起行政复议，或者向法院提起行政诉讼。

2.完善公安机关与其他相关主体共同治理机制

公安机关作为调查的主体，应明确公安派出机构为高空抛物案件的责任部门，建立快速处置机制。公安派出机构是接警的第一责任人，由其作为处理高空抛物案件的责任部门，在实践中是可行的。鉴于派出机构的技术手段相对落后，应选派受过专门培训的技术人员充实到公安派出机构，专门负责从事高空抛物案件的调查。同时应将高空抛物的现场勘查及案件的侦破与其他刑事案件一样作为民警和责任部门的考核目标，不断提高专职人员的业务水平和现场处置能力。小区物业作为建筑物的管理人员，应履行相应的监管职责，如进行安全知识宣传。通过讲座、专栏的形式，对相关的法律知识进行宣讲，提高居民的守法意识。通过对高空抛物典型案件的分析，让人们意识到高空抛物行为的严重后果，提高提供案件证据的主动意识。[16]公安机关应督促、指导物业完善对高层小区的监控系统，合理分布朝向、点位，最大限度减少监控盲区。目前监控是解决高空抛物问题最直接的途径。一方面，通过监控可以确定高空抛物的位置，提高查清高空抛物行为人的几率；[17]另一方面，安装监控会对楼栋的居民起到震慑作用，可以对高空抛物行为的产生起到预防作用。有条件的小区可以安装AI 监管系统，通过大数据分析社区、道路监控，对有可能加害人的轨迹进行锁定，排除没有作案可能的人，进而缩小可能加害人的范围，从而更快地确定真正责任人。