县域财政运行压力与风险——以湖北省某市为例

中国人民银行咸宁市中心支行课题组

随着我国经济发展进入新常态，财政收入增速由高速增长转向中低速增长。与此同时，财政支出则呈刚性增长，财政收支矛盾越发凸显，县域财政运行面临较大冲击和挑战。本文以湖北省某市为例，分析当前县域财政运行的压力与风险，并提出相关政策建议。

新形势下县域财政运行现状

受新冠肺炎疫情持续影响及经济下行的冲击，某市县域地方公共预算收入目前仍未恢复至疫情前的水平。2021年，全市县域地方公共预算收入较2019年同期减少1.09亿元。2022年以来，全市县域地方公共预算收入增速更是大幅回落。2022年上半年，全市县域地方公共预算收入同比下降3.2%，回落40.7个百分点。2016——2021年，全市县域地方非税收入占地方公共预算收入的比例逐年下降，由42.9%下降至22.6%，但2022年以来又反弹至29.2%。

房地产税收入增速回落，土地出让收入断崖式下跌。近年来，某市县级政府逐步形成以房地产为主体的自有财力结构。2016——2021年，全市县域房地产五税收入由10.87亿元上升至15.96亿元，县域土地出让收入由14.58亿元上升至74.43亿元，两项收入合计占地方自有财力（包括地方公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营收入）的比重由36.5%上升至62.4%。但受疫情及房地产调控政策影响，2022年以来，房地产相关收入开始回落，对县域地方自有财力的支撑能力明显减弱。2022年上半年，全市县域房地产五税收入规模与上年同期持平，增速回落19个百分点；全市县域土地出让收入规模不足2021年同期的一半，增速也从2021年同比增长113%断崖式回落，同比下降53.3%，两项收入合计占地方政府自有财力的比重下滑至39%。

上级转移性收入逐年下降，地方政府债券转贷收入爆发式增长。受2020年新冠肺炎疫情暴发期转移支付收入基数较高影响，疫情后上级转移支付收入规模逐年下滑。2021年，全市县域收到上级转移支付收入同比下降30.04亿元，占地方可支配财力（包括地方政府自有财力、转移支付收入、债务收入）的45%，回落9.4个百分点。2022年上半年，全市县域收到上级转移支付收入较2021年同期减少6.91亿元，占地方可支配财力的31.5%，较2019年同期回落10.5个百分点。与此同时，县域财政对地方政府债券转贷收入的依赖程度显著提高。2022年上半年，全市县域地方政府债券转贷收入同比增长394.6%，占地方可支配财力的比重上升至37.8%，较2019年同期提高25.7个百分点。

调入资金、预算稳定调节基金及结转结余收入成为预算收支缺口的重要补充。疫情后，县域财政预算内收支平衡压力逐年加大，用于平衡政府公共预算收支的调入资金、预算稳定调节基金及结转结余收入逐年增长。2019——2021年，调入资金及预算稳定调节基金合计数额由14.58亿元上升至27.71亿元，占一般公共预算总支出的比重由6.5%上升至11.9%，比重不断攀升；县域财政使用上年结余资金也是逐年增长，由4.02亿元上升至7亿元。

公共预算支出呈刚性增长趋势，基本公共服务和民生项目占比较高。从支出规模看，公共预算支出呈刚性增长趋势。2016——2020年，全市县域公共预算支出规模增幅达25.5%，年均增长率为4.7%。在疫情暴发期基数较高、县域政府收入下降压力传导之下，2021年公共预算支出增速由正转负。但2022年上半年以来，全市县域公共预算支出恢复增长，同比增长11%。从支出项目看，继续从严控制一般性支出，支出结构不断优化，基本公共服务和民生项目得到重点保障。2022年上半年，全市县域一般公共服务、社会保障和就业、教育、农林水、城乡社区、卫生医疗等民生支出合计占一般公共预算支出的比重高达89.7%。

县域财政运行存在的问题和风险

县域财政收入增长稳定性不足

县域税收、非税收入增收压力较大。随着减税降费政策的持续推进，企业税费优惠政策进一步扩大。2019——2021年，全市县域新增减税降费占县域公共预算收入的比重分别为9.9%、14.5%和6.3%。受暂停征收部分行政事业性收费等政策影响，县域行政事业性收入逐年下降，由2016年的10.7亿元下降至2021年的2.31亿元，后续非税收入增收压力也较大。

某市经济基础较好的某县，税收来源头部效益明显，抗风险能力较差。2 0 2 2 年以来，受原材料价格大幅上涨的影响，该县纳税第一大户处于亏损状态，企业税收下降严重，预计全年减收3亿元，占全县税收收入的比重超过10%，对后续增收影响较大。该市另一县曾经是贫困县，经济基础薄弱，无大型支柱产业，重点税源匮乏。2021年全县仅有两家企业的税收超过5000万元，虽然政府采取了多项经济发展措施，但是可持续发展缺乏经济基础支撑的问题在短期内难以解决。

房地产行业仍处于深度调整期，回暖不及预期，土地出让收入增加压力较大。在房贷利率下调、购房补贴等政策的刺激下，全市县域房地产市场形势有所缓和，目前总体运行平稳，但从全市商品房销售面积、销售金额来看，短期内难以快速恢复和反弹。2022年上半年，全市房地产销售面积及销售金额同比分别下降7.4%和6.7%。全市县域商住用地交易大幅下降，2022年上半年，全市县域完成土地出让收入同比下降53.3%。

县域财政预算收支平衡难度进一步加大

在财政收入中低速增长的新常态下，结转收入和返还性收入不断减少，面对财政支出刚性增长，县域财政有效保障的难度加大。

结余收入及调入资金规模缩水，资金调度难度加大。从县域预算执行情况来看，部分县域调入资金、预算稳定调节基金及结转结余收入逐步成为弥补县域公共预算资金缺口的重要组成部分。据财政部门反映，近两年调入资金大幅增加主要来源于政府性基金收入调入、清理专户调入以及收回部门上年结余资金。随着结余收入的逐步缩水、专户的逐步清理以及土地出让收入大幅下跌，未来收入调入难度将进一步增大。

为确保中央对地方税收返还和转移支付资金及时调度，2022年中央对省级税收返还比例由0.6下降至0.59，省级对县市税收返还比例大幅下降，其中某市两个县返还比例由2021年的0.7下降至零，另三个县返还比例由2021年的0.7下降至0.59。受此政策影响，全市县域返还性收入均存在不同幅度的下降，进一步增加当地财政运转难度。

民生类支出刚性增长，民生支出负担较重。目前，各级政府要为疫情防控和疫后经济社会复苏的有关支出提供资金保障，造成县域财政在医疗卫生、社会保障等民生类支出增长较快。同时，上级政府要求地方财政在教育、农林水、节能环保等方面的支出只增不减，进一步增加了县域财政的支出压力。2019——2021年，全市县域民生支出在地方财政一般公共预算支出中的占比均超80.0%，再加上保工资、保基层运转的一般公共服务类支出在地方财政一般公共预算支出中的比重近九成，当前全市县域财政部门的财力主要维持保运转、保工资、保民生，拿不出更多的资金投入到经济建设和社会发展中，难以满足经济发展建设类资金需求。

县域债务风险总体可控但存在隐患

疫情暴发以来，全市县域债务余额规模逐年增长，增速较快，债务余额规模由2019年的154.26亿元上升至2022年6月的267.71亿元。从政府债务风险相关指标来看，总体风险保持在可控范围内。2021年，全市县域政府债务率为64.3%（政府债务率=负有偿还责任的债务余额/财政总收入），远低于国际通行的100%——120%的警戒标准，但是债务规模高速增长带来了一定的风险隐患。

县域政府整体还本付息压力较大。

2022年，全市县域预计需偿还债务本息金额达33.3亿元，除发行再融资债券15.41亿元外，本年需安排17.89亿元用于还本付息，预计占全年县域地方一般公共预算收入的23.7%。同时，财政部要求各级政府要逐年继续降低再融资比例，提高自主偿债率，明确以后年度到期的债券还本支出不能再单纯地依赖借新还旧，进一步增加县域政府的还本压力。

土地出让收入不及预期，后期偿债压力较大。当前县域专项债券偿债资金较为单一，偿债资金主要来源于土地出让收入，存在较大的风险隐患。某县反映，如果土地市场持续低迷，县域政府需要从其他财力中挪出资金弥补偿债缺口，或将进一步加剧基层运转困难。

隐形债务限期化解压力较大。2018年，中央开启隐形债务化解工作,要求10年内化解隐形债务，目前距离清零时间仅余6年。从债务主体看，隐形债务的债务主体主要是地方融资平台的城投公司和交投公司等。受宏观经济形势、疫情、房地产回暖不及预期等因素影响，平台公司运营也面临较大压力，部分县域自身基本项目盈利不足，偿还利息尚有不足，依靠其自身盈利化解隐形债务可能性较小，或将进一步增加地方财政运行压力。

政府相关公共风险呈上升态势

近年来，政府相关公共风险呈上升态势，而应对公共风险需要提供有效的财政支持。在利用财政化解和防范公共风险之余，财政自身风险的积聚也不容忽视。

部分县域的机关事业单位养老保险压力较大。受人口老龄化、保险费率下调，以及在职人员与离退休人员比例结构变化等影响，部分县域财政负担越来越重。如某县反映，2021年全县机关事业单位“供养”比例约为1.46∶1，“供养”压力较大。

在经济杠杆率居高不下的大背景下，可能存在金融风险向财政风险转化。为维护金融稳定，在金融机构自身无力化解风险的情况下，政府往往采取追加注资、成立资产管理公司、冲销呆账等途径化解金融风险。目前某市县域金融市场运行总体平稳，但近两年出现一些地方性商业银行和国有企业因流动性问题或债务违约被政府接管或资产重组等风险事件，县域金融风险上升态势值得警惕。

政策建议

加强地方政府财源建设，推动财政收入持续增长。一方面，持续完善地方税收体系，着力优化地方财力结构，增强地方收入内生动力，推动预算收入高质量可持续发展；另一方面，继续挖掘国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入增收空间，提升其对财政收入增长的贡献度。同时，进一步盘活财政存量资金，把闲置、沉淀的财政资金用好，刺激经济重新恢复活力。

完善政府收支管理机制，确保县域财政平稳运行。按照中央经济工作会议要求，坚持把“三保”放在县域财政支出的优先位置，坚决兜牢“三保”底线，进一步做细做实财政预算，提升财政预算科学性和精细化程度，把财政资金真正用在刀刃上；同时提升转移支付质效，充分发挥转移支付效力，给地方更大财力使用自主权，缓解地方财政收支压力。

提高政府债务管理效能，稳妥化解政府债务风险。合理放宽一般政府债券新增限额及政府再融资债券规模，缓解短期地方政府收支压力。同时，加快建立健全债务风险评估预警和应急处置机制，合理安排发行节奏，增强还款能力，稳妥化解地方政府债务风险隐患，确保财政可持续。

推进相关领域深化改革，防范化解公共风险转移。完善社保基金运行机制，合理确定财政对社保基金的补助责任，提升统筹层次，并积极委托上级部门开展基本养老保险基金投资，实现基金保值增值。强化对金融机构的政策支持和引导，加强金融机构公司治理，进一步提升金融机构盈利能力和风险防控能力。