海南自由贸易港法规体系建设分析

海南因其独特的地理优势与生态环境，成为中国对外开放的重要试验地。1988年，海南成为经济特区；1996年，海南被定位为旅游城市；2010年，建设海南国际旅游岛成为国家战略。2018年4月11日，党中央和国务院出台《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》；13日，习近平总书记在海南省经济特区30周年大会上宣布，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，稳步推进中国特色自由贸易港建设。本文回顾了海南自由贸易港法规体系建设成效，分析了其中存在的不足，并提出了相关的政策建议。

法规体系建设成效

“基本法”已确立

2018年12月，海南省人大常委会公布《中国（海南）自由贸易试验区商事登记管理条例》。2020年6月，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》，提出“建设灵活高效的法律法规、监管模式和管理体制”，要求“建立以海南自由贸易港法为基础，地方性法规和商事纠纷解决机制为重要组成的法治体系”。同年，海南公布了《智慧海南建设总体方案（2020——2025）》和《2020海南自由贸易港投资指南》。

2021年1月，最高人民法院发布实施《关于人民法院为海南自由贸易港建设提供司法服务和保障的意见》；同月，国家发展改革委、财政部、国家税务总局联合印发了《海南自由贸易港鼓励产业目录（2020）》；3月，海关总署发布《海南自由贸易港自用生产设备“零关税”政策海关实施办法（试行）》；7月，商务部发布《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2021年版）》；11月，最高人民检察院印发《关于充分履行检察职能服务保障海南自由贸易港建设的意见》。

2021年6月10日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国海南自由贸易港法》（以下简称《海南自由贸易港法》）。该部法律明确赋予了海南改革自主权，并突破性地赋予了海南省人大及其常委会海南自由贸易港法规立法权。在该立法权限下，海南省人大及其常委会可以触及《立法法》中的国家立法保留事项，这是全新的法律规定，突破了先例。与海南之前所享有的经济特区立法权相比，海南自贸区法规立法权限更高，进而从根本上为保障海南自由贸易港的建设提供了法律依据。《海南自由贸易港法》第二条明确了海南自由贸易港法规体系的建设内容，即“实现贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往自由便利和数据安全有序流动”，并在各章作出了框架性规定，从而为海南自由贸易港法规体系的建设提供了基本框架思路。

关键突破

《海南自由贸易港法》颁布后，海南省人大及其常委会，以“急用先立”为原则，以“短平快”和“首创式”为特色制定了系列法规，先后制定并颁布了17件海南自由贸易港法规。

2021年6月27日，海南省人大及其常委会发布《国际船舶条例》；9月30日，发布《优化营商环境条例》《反消费欺诈规定》《公平竞争条例》和《社会信用条例》。这些条例就贸易和投资作出了一系列规定，致力于打造具有竞争力和影响力的法治化、国际化营商环境，从法规层面保障市场投资者的权益，增强了境内外尤其是外资企业在海南落地深耕的信心。

2021年12月，海南省人大及其常委会集中发布了《企业破产程序条例》《知识产权保护条例》《免税购物失信惩戒若干规定》《闲置土地处置若干规定》《征收征用条例》《科技开放创新若干规定》《市场主体注销条例》《安居房建设和管理若干规定》和《洋浦经济开发区条例》。这一系列规定和条例从规范市场主体退出到保障产业发展，从规范政府征收到保障生活住房，从发展科技到开发产业园都作出了创新性安排，以针对性与可操作性立法为导向，实现了精细化立法。

2022年3月25日，海南省人大及其常委会发布《海口国家高新技术产业开发区条例》，次日发布《游艇产业促进条例》，继续以法规保障海南自由贸易港的产业发展。此外，海南省正在制定《企业国有资产条例》《土地管理条例》等法规，着力构建海南自由贸易港的法规体系。

生态领域立法也是海南省一直高度重视的领域，2018年以来，海南省制定修订了18件有关生态领域方面的法规，包括《热带雨林国家公园条例》《生态保护补偿条例》等。在营商环境建设、产业发展、生态保护三大领域，海南省都通过法规初步建立了规范体系。

初步形成特色

与全国其他地方相比，海南自由贸易港法规特色主要体现在五个方面：一是《公平竞争条例》全国首创性地单章规定公平竞争审查内容，整合了反不正当竞争和反垄断立法，对保护和提升市场整体公平竞争环境具有重要意义。二是《反消费欺诈规定》首开全国地方专项立法先河，该规定列举了典型消费欺诈行为，明确了经营者义务与政府职责，充分体现了鲜明的海南自由贸易港特色，其设置的分类分档处罚规则具有较强的可操作性。三是《企业破产程序条例》作为地方性法规，首次明确设立破产实务管理部门并细化了管理职责，为企业破产提供了便利，解决了实务难题。四是《知识产权条例》创新商业秘密监管模式，加大了商业秘密的行政保护力度，引入知识产权保护现行行政禁令制度，直击知识产权保护的“痛点”与“难点”。五是《免税购物失信惩戒若干规定》构建了以信用为基础的监管制度，通过实施监管对象分级分类监管与分类分档处罚，有效地预防和规范免税购物失信行为。

总的来说，海南自由贸易港已初步形成以《海南自由贸易港法》为依据，以贸易、投资、产业发展、生态环境保护、财政税收制度等为内容的法规体系，为海南自由贸易港的建设提供了重要的法治保障。

存在的不足之处

尽管海南自由贸易港法规体系已经初步形成，并也取得了较大的成效，但依然存在需要完善的地方，主要体现在四个方面。

整体制度集成创新成果仍然较少。现行的海南自由贸易港法规体系主要解决的是创新难度小的问题，根本性的、集成性的创新成果仍然较少。以《公平竞争条例》为例，该条例首创性地融合了反不正当竞争法和反垄断法，值得肯定，但是在执法机构的设计上并没有取得重要突破。是否合理设置执法机构的定位、职责与分工等将直接决定一部法律法规的执行力度，进而直接影响法律法规的优劣。执法机构的设置与目标、理念有关，也与行政、司法制度有关，更与当地的社会背景有关，所以执法机构的设计不能完全照搬其他地方的经验，也不能片面遵循旧传统。融合了反不正当竞争法和反垄断法的《公平竞争条例》为了提高执法效率，曾在征求意见稿第六条规定了“公平竞争委员会”，但对于该委员会的职能等内容并未明确，仅以“其组成和职责由省人民政府规定”的方式留白，最终该条款被“公平竞争议事协调机制”取代。“公平竞争委员会”的设置具有重要意义，是集多功能于一体的机构，将大大提高执法效率，节约成本，减少冲突。《公平竞争条例》规定的“公平竞争议事协调机制”虽属于创新条款，但更多地是“妥协”的产物，未来海南自由贸易港法规体系的建设应当更加注重集成性创新成果的形成。

数据要素市场与金融制度供给不足。海南自由贸易港法规体系在金融制度和数据要素市场制度方面都存在较大的完善空间。在数据要素市场方面，海南自由贸易港法规存在两大不足之处：一是凸显自由贸易港需求的数据相关基本法律缺失。培育数据要素市场，推动数字经济高质量发展是国家的重要战略，当前中国各省市都在大力推进数据要素市场化建设，纷纷出台“数字经济促进条例”，建立数据交易所。海南自由贸易港2019年9月就发布了《大数据开发应用条例》，但该条例未能聚焦于海南自由贸易港的特色，尤其是基本未涉及有关跨境数据安全有序流动方面的规则。二是与优化营商环境相关的法规并未关注数字营商环境的建构。无论是《优化营商环境条例》《公平竞争条例》和《社会信用条例》，还是《知识产权保护条例》，与营商环境优化相关的法规都未针对数字营商环境的优化作详细规定。当前全球经济格局进入新的调整和竞争阶段，海南自由贸易港的营商环境建设，亟须从优化传统营商环境向优化数字营商环境转变。另外，金融是自由贸易港的核心，但海南目前的资本项目仍有较多限制，个人资本项目的开放水平较低，缺少金融交易平台，最重要的是缺失“海南自由贸易港金融条例”，并且《海南自由贸易港法》也未调整有关金融方面的法律法规适用。目前，海南作为自由贸易港适用的是中国大陆的金融法律。世界主要自由贸易港基本都是离岸金融中心，海南的金融业态发展较弱，要使海南金融业在世界范围内取得竞争优势，海南亟须完善金融制度。同时，具有在岸资金与离岸资金，具有国内市场和国际市场双重性质，是海南自由贸易港独有的特色，但是如何就此设计合理的制度以满足投资、贸易、资金流动的需求，也是海南需要解决的问题。

商事纠纷解决机制欠缺系统性与国际性。2020年6月，海南省人大常委会公布《多元化解纠纷条例》。《海南自由贸易港法》明确提出“建立多元化商事纠纷解决机制，完善国际商事纠纷案件集中审判机制，支持通过仲裁、调解等多种非诉讼方式解决纠纷”。为建立多元化商事纠纷解决机制，最高人民法院第一巡回法庭落地海南，海南法院也设立了涉外民商事法庭和海口知识产权法庭以推动审判机构的改革。另外，海南还建立了海南国际仲裁院，组建中国国际贸易促进委员会海南调解中心、海南国际仲裁院国际商事调解中心、海口国际商事调解中心以及三亚国际商事调解中心等，力求完善多元化商事纠纷解决机制。但目前的《多元化解纠纷条例》更多地集中于框架性、宣示性层面，系统、全面且具有可操作性的调解规则、仲裁规则都未出台。涉外民商事法庭的“国际性”也明显不足，与其他自由贸易港的国际商事法院（例如新加坡的国际商事法院）相比，海南自由贸易港的涉外民商事法庭基本沿用传统国内审判规则。

税收制度仍需要系统优化。零关税是海南自由贸易港的重要制度设计，根据《海南自由贸易港建设总体方案》，海南将在2025年启动全岛封关，税收制度改革是海南自由贸易港的重点也是难点。就目前来说，海南的税收制度还需要优化。以金融税收为例，海南自由贸易港目前没有税收优惠，银行、证券、保险等主要金融业务不在鼓励类产业清单中，无法享受15%的企业所得税税率优惠，这与世界上主要的自由贸易港相比没有竞争优势。

总的来说，海南自由贸易港法规体系建设仍处于初期阶段，总体上集成性创新成果仍需要加强；在具体制度方面，金融制度、数据要素市场规则、商事纠纷解决机制与税收制度等都存在优化空间。

政策建议

提升改革创新意识，强化集成性创新成果。为了推动集成性创新成果的出台，海南需要提升改革创新意识，可以建立适当的容错免责机制，在制度上培育创新文化，拓展创新空间。同时，为了使创新成果具有集成性，避免“碎片化”和“重复化”的创新，海南省应当做好立法统筹，设置立法规划项目。立法部门应当积极利用信息沟通平台，通过大数据、人工智能等技术，打破“信息孤岛”，强化立法部门与各级单位的联系，尤其是与实践部门沟通，建立需求对接机制，减少立法与社会、市场需求之间的错配。在容错免责机制方面，立法部门可以借鉴英国“监管沙盒”的立法思路，设计制度试点规则。由于海南自由贸易港的建立无先例可循，所以海南自由贸易港法规体系的设立还应当强化跨领域合作，尤其鼓励理论与实践的深入研究。以试点为思路，以研究为基础，以实践为根本，以风险防控为关键，总结经验教训，稳妥推进海南自由贸易港法规体系的完善。

多管齐下完善金融监管与金融税收制度。目前海南自由贸易港适用的是国内金融制度，为了匹配海南自由贸易港的建设需求，海南金融制度的完善需要多管齐下。一是利用《海南自由贸易港法》赋予的立法权解决在岸资金与离岸资金的问题，设置双重账户体系，建立双重账户之间的特殊通道，进而为全岛封关提供法规支撑。二是推进分类监管改革，建立离岸金融监管体制。可以设立专门的离岸金融监管机构，建立离岸混业金融监管模式，并综合借鉴中国香港、新加坡等金融监管措施，完善海南离岸金融制度。三是系统设置跨境金融税收制度，与国际税收体系改革相衔接，进而为海南金融的发展提供配套措施。

聚焦数据与数字健全基础性制度。党的十九届四中全会首次将数据增列为生产要素，2022年国务院印发的《“十四五”数字经济发展规划》中明确提出要更加优化数字营商环境。世界银行目前已经提出了数字营商环境评价指标，海南自由贸易港的建设离不开数据要素市场的培育。中国香港和新加坡等世界主要自由贸易港建立时期，数据的重要性尚未凸显，海南自由贸易港培育数据要素市场、健全数据的基础性制度同样无先例可循。目前，为了提升投资和贸易自由的便利度，基于大数据和人工智能技术，海南已经出台了诸多政策与法规，例如智慧政府的建设与《大数据开发应用条例》等，具有发展数字营商环境的基础。为了更好地激发数据要素的价值，海南自由贸易港的法规一方面应当规范数据隐私、数据安全与数据产权等问题，另一方面也要细化数据交易、数据共享等数据流通规则。海南可以打造离岸数据交易中心为目标，出台《数据安全法》规范与数据相关的安全问题，包括网络安全和国家安全等；出台《数据流通法》规范数据共享、数据利用、数据交易所涉及的问题，包括数据权属、数据收益分配、数据第三方服务商的权利义务等问题。海南还可以借鉴中国各地和世界代表性国家或地区目前已有的经验，打造海南自由贸易港的数据要素市场特色，例如发展数据信托、数据银行、数据服务商、数据经纪人等。

创新试点国际商事法庭与临时仲裁制度。海南作为自由贸易港，需要的是国际化、多元化商事纠纷解决机制，现阶段其商事纠纷解决机制尚不能满足该需求。一方面仍须细化仲裁规则和调解规则；另一方面需要提出商事法院创新改革方案。2018年6月，以“一站式”解决纠纷为特色的中国国际商事法庭落地广东深圳和陕西西安，是中国的国际商事法庭在全球首创式的将调解、仲裁与诉讼相结合，并设立专家委员会制度，在管辖、证据、裁判文书等方面均有突破性的设计。由于中国的国际商事法庭以化解国际商事纠纷为目标，所以与海南自由贸易港的需求完全适配，海南可以积极申请中国国际商事法庭落地海南。未来海南引入国际商事法庭时，可以考虑进一步创新规则，将海南国际商事法庭打造为离岸国际商事法庭，增强“国际性”。另外，海南还可以引进临时仲裁制度，允许当事人基于意思自治通过仲裁协议，自行选择仲裁员组成仲裁庭进行仲裁，从而在尊重当事人意志的基础上，提升商事纠纷化解灵活性，降低程序成本。