中央银行防控金融风险机制研究

张 强 班若愚

2019年以来，为了防止出现系统性金融风险和维持经济稳定，中国人民银行联合有关部门对包商银行和锦州银行等金融机构的风险进行处置，并采取一系列措施稳定金融市场，遏制了金融风险的外溢。2020年，为了应对新冠疫情带来的冲击，多国央行采用降息、回购和量化宽松等常规货币政策工具对冲风险。美联储创设了货币市场共同基金流动性便利（MMLF）、一级市场企业信贷安排（PMCCF）和二级市场企业信贷安排（SMCCF）等新的救市工具。中央银行在防范化解金融风险中有着不可替代的作用，保持金融稳定有利于经济持续健康发展。

中央银行防范化解风险的机制

中央银行的成立与国家保持金融稳定的需要密切相关。在早期没有中央银行的时期，商业银行容易遭遇公众的不信任和挤兑，银行破产的事件频发。而金融体系风险大面积的传播和金融恐慌不仅会对涉及金融行为的当事人造成经济上的损失，也会使国家或地区付出较大的社会成本。中央银行垄断国家基础货币发行权，具有丰富的政策工具和专业的技术水平，代表着国家信用，因此能够通过履行最后贷款人职责来防控金融风险和维护金融稳定（THAMMABAK MOENJAK，2015）。（见图1）

图1 金融风险的来源、种类及央行应对措施

金融风险的来源及类别

风险的来源。金融风险主要来源于实体经济、金融机构和金融市场。其中，实体经济的风险在于，当其资产负债表受到影响时，经济主体净资产变低，消费能力下降，偿付能力不足，进而影响到正常经济活动，风险可能从经济主体传导至金融机构，从而引发银行危机。

风险的类别。金融机构面临的主要风险有信用风险、流动性风险、市场风险和操作风险。当受到较大的信用风险冲击时，商业银行的呆账与坏账大幅增加，不良率快速攀升，可能出现严重资不抵债的情况。金融机构期限错配的运营模式导致其容易发生流动性危机。如果在某一时点，金融机构无法偿还到期负债，且无法从市场上拆入资金，该金融机构将会产生巨大的流动性缺口，从而引发流动性危机。金融机构之间的联系会使金融网络联系得更加紧密，可能出现“一荣俱荣、一损俱损”的情况。当然，这也取决于它们之间联结的方式、机构多样性、金融系统活动密集度和风险集中度。市场风险是外部影响因素，一般是引发金融风险的外部原因；市场风险主要是由于利率和汇率等价格的变动而引发的风险；操作风险是指由于不完善或有问题的内部操作过程、人员、系统或外部事件而导致的直接或间接损失的风险。

防范金融风险是央行的重要职责

首先，央行具有天然的风险防控能力。央行也有三种相应防控金融风险的基本工具，分别是常规货币政策、非常规货币政策和金融监管。中国虽然有专门的银行保险业监督部门和证券业监督部门，但中国人民银行也可以对银行进行宏观审慎监管（刘锡良、周轶海，2011），对系统重要性金融机构、金融控股公司和金融基础设施进行监管。此外，新修订的《中国人民银行法》拟增强中国人民银行的金融监管职能，并赋予其检查监督权。

其次，世界主要国家的央行都将防范化解金融风险、维护金融稳定作为其主要的职责。美联储将监督金融体系风险和确保金融体系稳定高效服务国内外居民、企业和社区作为其重要职责，并于2014年成立了金融稳定性委员会，该委员会的主要职责是监控金融体系内的风险和监测各类资产是否出现泡沫（徐忠，2017）；英国的《财政部、英格兰银行和金融服务局之间的谅解备忘录》规定，英格兰银行负责金融风险的防控和促进金融系统的稳定；日本中央银行实施最后贷款人援助、进行金融危机管理（张强等，2019）。

中央银行防范化解金融风险的工具与手段

中央银行防范化解金融风险的工具和手段可分为常规货币政策、非常规货币政策和金融监管措施。

常规货币政策。常规的货币政策对维护货币稳定和促进经济增长比较有效，具体包括数量型货币政策工具和价格型货币政策工具。数量型货币政策工具有基础货币投放、准备金等；价格型货币政策工具有利率和货币市场操作等。

非常规货币政策。非常规货币政策有两种，分别是信用宽松政策和量化宽松政策。在极端金融风险的冲击下，常规货币政策的操作目标、中介目标和传导机制都会受到较大的挑战，为了应对极端情况下引发的金融风险，央行会采取非常规的货币政策工具。其中，信用宽松政策是指为应对系统性金融风险，中央银行扩大银行业抵押品范围，加大逆回购，以及向非银企业贷款、购买非银部门长期证券。信贷宽松政策放松银行部门的抵押品风险，同时也向非银部门购买风险程度较高的资产，从而减小风险资产和无风险资产之间的利差，降低信贷成本，促进金融体系释放更多的资金流向企业和居民。量化宽松政策是指中央银行大量购买政府债券或外币资产。量化宽松政策执行后，投放到经济体系的基础货币将大幅增加。目前，实行量化宽松政策的央行主要有美联储、英格兰银行等，该政策体现为中央银行资产负债表的扩表，目的是为了应对系统性金融风险，通过促进消费信贷和对整个金融体系注入充裕的流动性，从而避免金融的恐慌和促进金融市场秩序的恢复。

金融监管。对金融机构进行监管也是中央银行防范和化解金融风险的重要手段。宏观审慎是从整体及宏观方面来考虑和防控系统性金融风险。加强系统重要性金融机构监管是为了解决“大而不能倒”的问题，系统重要性金融机构是在考虑资产规模、联结程度、可替代性、业务复杂程度和全球影响力等方面来确定。加强金融控股公司监管是为了防止金融业风险和实业风险交叉传递，防止大股东控制和掏空金融机构关系，督促金融控股公司储备足够抵御风险的资本。（见表1）

表1 中央银行防范化解金融风险的工具与策略

中国央行防范化解金融风险框架体系

中国人民银行防范化解金融风险的职能部门主要有货币政策制定和实施部门、金融稳定管理部门、宏观审慎管理部门和金融市场管理部门。此外，还有相关的辅助支持机构，例如调查统计部门和会计核算部门。

货币政策的制定和实施是货币政策部门的主要职责，也是中央银行的核心职能。货币政策的主要目标是通过货币政策来实现币值稳定和维持经济的稳定，防控和化解金融风险。

由于中央银行的很多调控政策都是通过金融机构和金融市场传导至实体经济的，因此绝大多数国家的中央银行有一个和金融市场互动的职能部门，中国人民银行则设置了专门的金融市场管理部门。央行拥有能保持金融市场平稳运行的联系网络、工具和金融市场基础设施，其金融市场部门的主要职责是监督和管理金融市场。

金融稳定部门是央行处置和防范金融风险的专门机构。负责识别、预警、评估和处置跨市场、跨业态、跨区域的金融风险，组织实施存款保险制度，管理存款保险基金。

宏观审慎管理部门的职责侧重于系统性金融风险。中国人民银行宏观审慎管理部门具备较完善的防控系统性金融风险的体系：一是通过建立宏观审慎政策框架、基本制度和宏观审慎监测体系，定期进行风险评估；二是建立系统重要性金融机构的评估、识别和处置机制；三是对金融控股公司进行监管。此外，还负责外汇市场宏观审慎管理，实施跨境资金的逆周期调节等。

调查统计部门和会计核算部门则主要做一些辅助性的风险监测和防范工作。

完善中央银行防范化解金融风险的政策建议

中央银行风险管理分散在货币政策制定和执行、宏观审慎管理、金融风险处理和金融市场管理等职能部门。职责集中在两个方面：一是防控金融风险，维护金融稳定；二是作为最后贷款人，对金融市场和金融机构进行救助，以恢复金融市场秩序和帮助金融机构重回正常的经营轨道。

建立健全金融稳定法律法规体系，坚持市场化与法治化原则防范、处置和化解金融机构风险。首先，为了更好地处置金融机构风险，应出台专门的风险处置法律法规和完善《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》，明确中央银行救助金融机构的触发条件和相应的救助形式，限定救助对象、救助标准和退出机制，规定金融机构自救的条件、方式方法、职责及处罚条款。其次，进一步完善《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》等规定，压实金融机构及其股东的主体责任。完善中国版金融业“生前遗嘱”机制和有序清偿制度，防止“大而不能倒”的问题。最后，当金融机构面临破产且失去融资能力的时候，可以采取市场化的手段，通过中央银行和存款保险基金合作，在维护市场稳定的基础上，使金融机构逐步解体。中央银行在救助金融机构时应避免过度救助，为了防止道德风险还应该设立惩罚性的利率；此外，还应该建立和完善重大金融风险形成过程中金融机构、监管部门、地方政府的终身追责和惩戒机制。

制定科学化精准化的货币政策，维护金融体系的稳定性。一是制定和实施货币政策过程中充分考虑金融周期因素。二是动态追踪和评估持续低利率货币政策对宏观杠杆率的影响。三是进一步丰富、完善处理和防控金融风险的工具箱，增加工具储备。通过多种政策向银行和非银金融机构提供流动性，拓展抵押品范围，创设融资便利工具；增加购买中长期债券等量化宽松债券。四是加强货币政策与财政政策协调配合。五是设定使用非常规货币政策的条件和原则。要防止流动性过于泛滥，导致通货膨胀；在注入流动性时，将尽可能地用央行外生的流动性激发金融机构内生的流动性。六是制定具有针对性的货币政策支持暂时遇到困难的企业，做到“精准滴灌”。

完善宏观审慎管理框架，提高防范系统性金融风险能力。首先，进一步建立宏观审慎政策指引机制，以规范宏观审慎执行准则；构建中国宏观审慎压力测试制度和建立逆周期资本缓冲机制；将房地产金融等重点领域纳入宏观审慎管理范畴。加强对系统重要性银行的监测分析，完善系统重要性银行的日常监测及分析报告制度，密切监测系统重要性银行的运营情况和风险变化，强化系统重要性银行宏观审慎管理。其次，完善对金融控股公司的监管，补齐监管短板。一是遵循宏观审慎管理理念，对金融控股公司进行全面、持续、穿透监管，强化监管约束，规范其健康发展。二是关注与其他行业监管部门的职责存在交叉和重叠的地方，防范交叉性金融风险。三是对监管效果进行评估。

有针对性地化解具有“灰犀牛”特征的金融市场风险。一是会同相关部门做好房地产金融调控，加快构建房地产金融管理长效机制，在抑制资金过度流入房地产的同时，保持房地产市场合理流动性，防范化解房地产金融风险。二是应做好有关防范地方政府隐性债务风险的工作，坚决遏制隐性债务增量，稳妥化解隐性债务存量。

真实反映风险救助资产的形成和核销情况，保障公共资金安全。央行在处置风险过程中除了动用行业保险保障基金以外，还需要利用再贷款资金进行救助。一般这种资产也会进入央行资产负债表，体现为“稳定贷款”或“稳定再贷款”。因此，中央财政部门应针对中央银行资产负债表中稳定贷款类科目制定相应的会计准则，以“借、用、管、还”为抓手，做好稳定贷款类资金的数量控制、效果评估、风险监控和回收计划，保障公共资金的高效、规范和安全。

完善存款保险基金制度。一是厘清央行的货币当局、银保监会的金融监管当局和存款保险公司的风险处置当局三者的定位和角色。二是充分发挥存款保险公司的早期纠正功能和完善风险触发机制，做到早发现、早纠正。三是赋予存款保险公司独立和完整的处置权。