在国土空间规划改革背景下村庄规划实施对策浅析

作者简介：范秀梅（1984-），女，汉族，本科，研究方向为测绘技术、规划利用，土地收储政策研究等。

摘要：在新时代国土空间规划改革背景下，在构建乡村振兴格局、实现“多规合一”、落实“三区三线”、户籍与宅基地制度深化改革等政策引领下，国家相关部门对实用性村庄规划提出了新的要求。国土空间规划改革旨在优化土地利用结构，协调城乡空间发展，提高土地资源的综合利用效益，在此背景下，我国乡村振兴战略的实施需要通过村庄规划来打造宜居宜业的农村社区，提升农村环境品质，拓宽农民收入来源渠道，推动农村经济转型升级。文章从“主动与被动”“上与下”“编与管”和“远与近”等角度去探讨村庄规划实施对策，以期为实用性村庄规划实施提供一些理论参考，有力助推乡村振兴工作。

关键词：村庄规划；公众参与；乡村振兴；实施对策

文章编号：1674-7437（2023）12-0107-03     中国图书分类号：TU982.29     文章标识码：A

国土空间规划改革是我国推进城乡一体化发展、优化空间布局的重要举措，也是加强国土空间管理、提高资源利用效率的必然要求。村庄规划作为国土空间规划中的重要组成部分，对于实现农村发展、保障农民权益、改善农村环境具有重要意义。近几年国家明确要求村庄规划以生态文明为目的，高度重视全域空間规划，更好地提升空间利用率。文章以北高镇埕头村村庄规划为例，对该村村庄规划编制过程中存在的问题进行梳理和总结，探讨村庄规划实施对策，以规划创新推动乡村高质量发展。

1   研究区概况

1.1   区位优势明显

北高镇位于福建省莆田市荔城区东南沿海（119.14E，

25.34N），地处兴化湾南岸。该镇的东部与秀屿区埭头镇相邻，北临兴化湾，西部与黄石镇、秀屿区笏石镇接壤，南部与秀屿区东峤镇相邻。北高镇的行政驻地与莆田市主城区距离约为24km。埕头村位于北高镇东南部，是北高镇桥东片中心，225县道及201省道（黄北第二通道）从片区穿越，区域交通条件优越。北侧与竹庄村相邻，西侧与栏山村、吴城村及盐场用地相邻，东侧与埕前和前亭村相邻。

1.2   有一定的产业基础

北高镇埕头村以加工和销售金银珠宝为主导产业，沿225县道已形成较具规模的珠宝一条街，共有店面1 000多间，吸引大量知名企业和批发中心入驻。珠宝街周边有加工企业300多家，从业人员1.5万人，年交易量达20多亿元[1]。

1.3   建设用地结构集中

埕头村建设用地相对集中，大多连片集中分布，主要分布在225县道、201省道（黄北第二通道）两侧，局部适度分散，新旧建筑交错分布，朝向不一，整体形象一般。

1.4   基础设施有待进一步完善

村内公共设施建设相对薄弱，缺乏完善的健身设施、文化娱乐场所、社会福利设施、健身场所、停车场等。埕头村的道路交通条件相对较差，道路狭窄、路面不平整，缺乏交通标志和标线，给村民出行带来不便，村内尚无雨污水管道系统，导致雨水无法有效排放和处理，雨水一般会随着地形的自然流动汇集，最终排入自然水体或周边地势低洼处，地势低洼处的积水会给村庄带来不便和安全隐患，积水会进入居民房屋、影响道路通行。除此之外，区内存在若干条水渠，村庄地势低洼，容易受到降雨或河水上涨等因素的影响，产生洪水灾害，给村庄的建筑、农田和居民的生命财产带来严重损失，甚至危及人员安全，甚至导致道路中断、通信中断等问题，影响救援和应急管理的效果。

2   村庄规划编制情况

2.1   上轮村庄规划情况

埕头村上轮规划《莆田市北高镇埕头-山前片区村庄规划（2013-2030）》编制时处于村镇体系规划阶段。由于多方原因，导致规划实施较为困难。一是，村庄规划存在理论体系不完善、标准不统一的问题。很多村庄规划建设中，热衷于将城市规划的思维和方法直接应用于村庄规划，并没有结合村庄建设的实际情况，导致规划建设缺乏实用性；二是村庄规划未分类实施，各村庄规划千篇一律，加上各地存在任务倾向，对埕头村庄基地分析不足，缺乏地域性，指导性较弱；三是，在全面推进乡村振兴的背景下，产业发展应作为村庄规划的重要内容。然而，原有村庄规划对埕头村黄金珠宝产业发展关注不足，导致参考性和落地性不强。

2.2   本轮村庄规划编制实践

机构部门改革和“多规合一”的国土空间规划重构，打破了乡村规划与管理部门的分割壁垒，为村庄规划提供了契机。本次规划加强在前期调研、中期方案编制、后期成果的工作力度，统筹谋划村庄发展定位、主导产业选择、用地布局等，力求编制高标准、实用性强的村庄规划，指导埕头村经济发展，在支撑乡村振兴中发挥扎实的基础性作用。

2.2.1   多形式结合深入调研，充分了解村域基地条件

为充分了解村域基地条件，本次规划编制团队采用现场踏勘、集中座谈、入户访谈、发放问卷、部门对接、微信建群多种方式，与领导干部、村民代表、新乡贤等进行充分沟通，对村庄现状基本情况、存在的主要问题及主要诉求认真摸排。

调研主要包括一些重要地点，例如全省首家微型民间黄金珠宝博物馆、妈祖文化广场、瀛洲书院、珠宝一条街、妈祖灵慈宫等，这为产业布局、国土空间整治等打下了牢固的基础。

2.2.2   分类分级编制村庄规划，积极做好产业对接

规划期内将埕头村定位为“集聚提升中心村庄”，符合村庄发展需求，也兼顾乡村振兴的发展定位。同时，结合埕头整体产业现状，埕头村构建了“农旅结合、以旅强农”以及“以金饰文化为本，工匠文化+妈祖文化体验”的文旅模式。

2.2.3   规划“留白”与弹性预留，增加弹性空间

为增加规划的灵活性和弹性，北高镇采用了两种方式，第一种方式是规划留白，即对于目前难以明确具体用途的建设用地，在规划中暂时不做具体规划，而是保持一定的留白，为未来的发展预留空间。第二种方式是弹性预留，为了满足村庄人居环境改善和村庄产业发展等未确定位置和规模的用地需求，在规划中根据实际情况预留不超过5%的建设用地机动指标，避免过早地锁定用地用途，让土地具备更大的应变能力和适应性，待具体建设项目规划审批时，再确定具体的用地指标和规划用地性质。采用这两种方式，北高镇的规划更加灵活，使得未来的发展能够有更多的选择和调整的空间[2]。

2.2.4   简化村庄规划成果，满足实用需求

村庄规划成果必须清晰、简单、实用，才能有效地指导村庄发展。为保证村民能理解村庄规划成果，积极参与到村庄建设中，本次规划简化了村庄规划成果表达，让规划“看得懂、用得着、管得住”。

3   村庄规划实施中存在的问题

由于土地的协调机制缺失，拆迁补偿机制不完善，缺乏一套合理、行之有效且规划有序的实施机制等原因，规划难以形成“编制一审批一实施一评估一整改一提高”的良性运作系统[3]，影响规划有效实施。

3.1   上位国土空间规划的缺失，給规划实施带来了一定的挑战

村庄规划作为“五级三类”体系中的详细规划，需衔接上位规划确定的各项约束指标，落实“三区三线”划定成果，指导村庄建设；同时又需有效指导各专项规划。因此，村庄规划的合理、科学和有效尤为重要。新一轮国土空间规划强调以“三区三线”逐级传导。在北高镇国土空间规划尚未完成的背景下，本轮村庄规划需尽可能在技术上和制度上进行补救[4]。

3.2   规划监管力度薄弱，监管体系有待进一步完善

村庄规划往往存在重规划、轻监管的现象，在村庄规划实施过程中，监管部门的职责和力量不足，监管人员数量不足、监管手段不够科学、监管力度不够强大，导致规划实施的监管不到位，一些规划违法行为如未经批准擅自改变土地用途、违规建设等偶有发生。因此，监管体系需要进一步完善，包括规范监管程序、强化监管手段、提高监管效能等方面。

3.3   规划政策机制不健全

乡村规划包括原村庄规划、村土地利用规划、村庄建设规划等方面，是“多规合一”的实用性村庄规划[5]。原村庄规划是对现有村庄进行整体规划，包括村庄的布局、建筑形态、交通组织等。村土地利用规划是对乡村土地进行合理利用的规划，包括农田、林地、水域等的利用方式和用途。村庄建设规划是对村庄建设项目进行规划，包括农村道路、水利设施、公共服务设施等。然而，目前我国的土地政策、户籍改革政策、农村集体经营性建设用地等政策机制不够完善，给乡村规划的实施带来了一定的困难，导致农村土地资源的合理配置受到限制，很难满足乡村规划的需求，影响农民参与乡村规划的积极性。

3.4   规划宣传力度不足，公众参与积极性和有效性有待提高

村民既然是村庄的主人，村庄的建设与发展与之息息相关，因此，在村庄规划中如何做到“以人为本，以农富农”至关重要。本次规划在修编阶段采取发放问卷、入户访谈、专题座谈、听证会等相结合的方式，尽可能充分广泛听取村民意见和意愿，但由于大部分村民受教育水平、规划专业知识水平以及规划宣传力度不足等限制，村民参与规划编制积极性不高，无法有效参与规划审批和规划实施。

4   村庄规划实施对策

在村庄规划中，应以“多规合一”为指导，深入了解当前村庄规划管理需求，以“实用性”为灵魂，以“乡村振兴 ”为目标，确保规划“能用、管用、好用”。

4.1   处理好“上与下”的关系，建立和完善规划全链条传导体系

乡村振兴的基础在于产业兴旺，埕头村以黄金珠宝为特色支柱产业，局部地区的生活方式和经济发展模式，已经区别于传统意义上的农村，通过建立末端反馈机制、上下衔接机制等，建立和完善“纵向到底、事权清晰”的全尺度空间传导链条，让村庄规划更加合理和科学。除此之外，根据当地产业制定具体可行的村庄规划，对当地的产业进行深入调研和分析，了解该地区的产业特点、发展潜力以及现有的经济基础，根据产业调研结果，明确村庄规划的发展目标，确定发展的主导产业、发展规模、发展速度，并结合当地的市场需求进行合理地定位。根据发展目标制定相应的规划布局，确定产业园区建设的位置、功能分区、道路交通布局、公共设施配套等，充分考虑产业发展对土地、环境、交通等方面的要求，合理安排各类用地，确保规划的可行性与协调性。例如，在黄金珠宝产业的基础上，鼓励埕头村发展相关的产业链条，完善上下游产业环节的衔接，培育金饰设计、加工制造等相关行业，形成完整的产业链，提升产业附加值与利润空间。

4.2   处理好“编与管”的关系，建立健全规划全生命周期管理体系

积极纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统是为了保障各类空间管控要素能够精准落地，并支撑国土空间规划编制、审查、实施、监督全流程在线管理[6]。首先，国土空间规划“一张图”实施监督信息系统将集成各类空间管控要素的数据，包括土地利用、城市建设、交通网络等方面的信息，通过空间数据的统一整合和标准化，实现各类要素之间的无缝衔接和相互关联，确保各项规划目标能够有效落地。其次，国土空间规划“一张图”实施监督信息系统还将实现宏观到微观的贯通管理，通过系统中的各项指标和数据，对国土空间进行全面的分析和评估。从宏观层面上，对全国范围内的国土空间进行整体规划和布局；而在微观层面上，对具体的地区、城市、乡镇进行精细化管理和调控。除此之外，该系统能够实现对国土空间的全域、全要素、全生命周期管理，具备风险预警和决策支持的功能，通过对各类空间管控要素的监测和分析，以保障国土空间的可持续发展[7]。

4.3   处理好“主动与被动”的关系，优化公众参与，落实以人为本

坚持开门编规划。规划优化提升过程中，始终坚持村民的主体地位，广泛听取各方意见和需求，确保规划成果既符合行政部门的管理要求，又能适应村庄发展的实际需要。通过官方网站、官方微信公众号等渠道发布通告，并积极借助媒体力量进行推广。采用线上征集，线下座谈、调研、走访等相结合的形式，提高公众参与度，让公众参与贯穿规划全过程，并建立相应的规划信息公开、成果反馈机制和效果评价机制，提高村民参与的有效性和可操作性[8]。

5   结束语

新时期的村庄规划逐步完成依法审批和规划数据库备案，进入规划实施阶段。北高镇埕头村编制村庄规划的过程中无论是公众参与的“主动和被动”角色转化、规划“上与下”的有效传导以及“编与管”的有机结合，还是规划“远与近”动态监测评估实施监管机制的建立，都需要不断地探索和完善。只有如此，才能编制出一个好规划，才能让一个好规划落地生根，才能绘就新时代宜居宜业和美乡村建设新画卷，为全面建设社会主义现代化国家和实现中华民族伟大复兴做出积极贡献。

参考文献：

[1]朱晓清.国土空间规划背景下实用性村庄规划编制的对策[J].房地产世界，2022（08）：41-44.

[2]福建省自然资源厅.福建省自然资源厅关于印发《福建省村庄规划编制指南（试行）》的通知[R/OL].（2019-09-18）[2019-09-18].https：//zrzyt.fujian.gov.cn/zwgk/zcfg/gfxwj/202106/t20210607_5611867.htm.

[3]杨亮.村庄规划实施面临的困境与对策探析[C]//中国城市规划学会，东莞市人民政府.持续发展 理性规划——2017中国城市规划年会论文集（18乡村规划）.北京：中国建筑工业出版社，2017：6.

[4]张洪升.缺失上位国土空间规划的村庄规划编制预案与补救——以清流县沙坪村为例[J].福建建设科技，2022（03）：9-12+23.

[5]周敏，林凯旋，王勇.基于全链条治理的国土空间规划传导体系及路径[J].自然资源学报，2022，37（08）：1975-1987.

[6]李古月，盛欢.国土空间规划背景下宁波市土地全生命周期管理的实践与探索[J].浙江国土资源，2020（S1）：101-105.

[7]莫婷婷，雷征.“規划+监测”双向协力助推村庄规划建设[J].南方自然资源，2022（02）：23-24.

[8]王婷婷，宋会访.村庄规划中公众参与有效实施探析[J].住宅与房地产，2020（09）：261.