控权与“权”衡：国外派驻监督的历史演进与当代启示

董 娟

(中共广东省委党校 中国特色社会主义研究所，广东 广州 510053)

派驻监督是一种由上级监督机关通过设立直属分支机构以强化驻地监管的组织设置。国外的派驻监督经历了集权——分权——控权——“权”衡的发展历程，在形成其自身特点的同时，也对各国的行政区划、职官制度和地方行政产生了重要影响，成为政治学研究的重要议题之一。当前，学界对派驻监督的研究重点集中在以下几个方面：首先，界定和分析派驻监督的基本概念、特点、分类以及职能等基础问题；其次，对不同国家和地区派驻监督的发展历程、现状和存在的问题进行比较和评价；再次，探讨和评估派驻监督在不同领域和层级中所担负的角色、职责和作用；最后，对派驻监督面临的挑战、困境和风险进行分析和预测。尽管这些研究对于深入理解派驻监督具有积极的启发意义，但也存在一些不足之处。例如，对于派驻监督改革的动机、路径和机制等深层次问题的探索尚显不足；缺乏对派驻监督改革效果、影响和评价等实证问题的验证和分析；也缺乏对派驻监督改革经验、教训和启示等方面的总结和提炼。因此，本文试图从国外派驻监督的生成逻辑、发展演进进行研究，旨在为我国的派驻监督提供借鉴与参考。

一、集权：国外派驻监督的生成逻辑

集权，通常是指权力或职能集中在单个地区(例如首都)或组织(例如政府的行政部门或执政党)，与民族国家的发展、国家职能的拓展以及官僚组织的出现有关。派驻监督通过部门内部横向分权，在不增加行政层级的同时，以派驻在外设置分支机构的方式，有效拓展权力范围，成为集权的不二选择。

(一)国外派驻监督的缘起

集权驱动是国外派驻监督的根本动因。国外的派驻监督大都源于集权诉求下的控制和干预。不同国家的集权控制和干预又衍生出各国不同形式的派驻监督。譬如古罗马时期的大裁判官；18世纪英国的总督，朝鲜“罗末丽初”时期新罗的都邮、仕臣、州助、太守、长史、少守、县令等[1]168-169，以及德国的联邦驻地代表处等。总之，集权驱动是国外派驻监督产生的根本的也是首要的因素。

军事控制是国外派驻监督产生的制度环境。一般而言，军事控制多由外来军事侵略、占领或武力夺权等手段所达成，但就其本质而言则是武力征服后的权力塑造与巩固。通过梳理不难发现，国外由于军事控制而进行派驻监督的比比皆是。例如，勃兰登堡—普鲁士时期的德国，选侯派驻监督常备军的“军事专员”[2]87；大和王朝派驻监督朝鲜半岛的“任那日本府”[3]593；朝鲜高丽王朝时期派驻监督地方的大州、地区、区域军事专员等[4]。可见，通过派驻监督巩固军事控制成为特定时期国外派驻监督产生的重要因素之一。

监察需要是国外派驻监督产生的必要条件。任何组织、国家或体制中，权力往往需要一种制衡机制，以确保其不被滥用。完善的派驻监督有助于形成严密的监察网，减少腐败发生，成为各国派驻监督产生的必要条件。整体而言，基于监察需要产生的国外派驻监督主要包括以下两种典型形式：一是派驻人员监察，即中央派驻人员到地方行政和司法部门负责检查和指导工作，如德国在理查曼帝国时期的国王使者[2]20-21。二是派驻机构监察，即联邦或者中央为了监察需要在地方或各州派驻办事处、室，如澳大利亚在各州的联邦监察专员公署办事处[5]，法国的国家稽查特派员办公室[6]11。

总之，国外的派驻监督是各国发展演进过程中源于集权驱动、军事控制以及监察需要的产物。尽管各国派驻监督的具体表现不尽一致，但其作为一种特殊的监督方式，组织特征典型且鲜明。

(二)国外派驻监督的组织特点

派驻监督属于法理型权威，通过法律规范和制度规范建立起专业化、官僚化和制度化特征，具有“分散化”的组织设置、“非嵌入式”组织结构以及“双重”领导体制等特点的组织形式。

1.“分散化”的组织设置是指国外的派驻监督不是独立的行政主体，而是由上级派出机关在辖区或部门派驻的监督分支机构。例如德国联邦外交、财政、邮政、铁路、武装部队、航道、航空管制和边防在地方的派驻机构[7]365。“分支”属性决定了派驻监督“分散化”的组织设置。然而，“分散化”的派驻监督在实践中有助于减少信息不对称、权力滥用和腐败等问题的同时，也可能造成派驻机构与上级机关或者地方政府之间的协调和沟通困难，甚至引发责任不清、权力过大、利益冲突等问题。例如，日本“大化改新”时期(公元645年至公元710年)委派66“国”的“国司”及其辅助官进行派驻监督[8]13，虽然最初发挥了积极功能，但在地方推行中央改革措施的过程中也经常与地方豪族发生冲突，甚至有些“国司”为了私利而背叛中央，导致央地关系的紧张。因此，“分散化”的派驻监督设置并非一种万能方案，而是需要根据具体情况选择适用。

2.“非嵌入式”组织结构是指派驻机构或人员不是从当地招募或选任的，而是由上级直接派遣或委任的一种结构安排。譬如印度尼西亚的反腐败委员会(KPK)和南非国家检察署(NPA)的特别调查部(SIT)①。KPK作为政府调查和起诉高层官员设置的派驻监督，其招聘、培训、福利以及权力调度都由其自身完成，同时，派驻监督内部人员经常被调动到不同的地区工作，确保监督的专业与独立，旨在有效打击腐败。SIT作为负责处理复杂和敏感的刑事案件的派驻监督，工作人员不是从NPA或其他政府机构中选派，而是由SIT自己招聘和培训；SIT的工作人员也不受地方政府或利益集团的干扰，因为他们不属于任何一个地区或省份，而是随时根据案件需要被派遣到全国各地工作。可见，“非嵌入式”组织结构可以有效保护派驻监督的独立和专业，提高监督质量，这对我国的派驻监督具有重要的启示。

3.“双重领导”体制。“双重领导”体制是指派驻监督既要对上级派出单位负责，又受驻在地相关部门的规范与管辖。譬如法国的共和国专员、省长和县长，以及波兰的各级人民委员会等。共和国专员作为法国1982年分权制改革以前中央的派驻监督设置，既是中央派驻地方的代表，又是地方议会的主席，同时也要接受地方行政法院的监督[9]。波兰的人民委员会作为上级人民委员会的派驻监督设置也是双重领导。“双重领导”可以有效保证派驻监督履职过程中上下级之间的协调和沟通，增强“派”的权威与“驻”地监督的效能，但也可能导致政出多头、责权不清等问题。因此我国的派驻监督应借鉴国外的经验，通过“双重领导”体制加强与上级机关和地方的联系和协作，提高公共服务的质量和效率；同时，也要注意“双重领导”体制可能带来的政令不畅等问题。

总之，国外派驻监督“分散化”的组织设置、“非嵌入式”组织结构以及“双重领导体制”等组织特点使其较之于其他形式的组织更具灵活性、适应性与权威，但也要注意其潜在的问题与风险。因此，需根据其职能、目标和环境灵活调整与适用。

(三)国外派驻监督的影响

派驻源于监督，但不止于监督。国外派驻监督作为上级派在外、驻地“虚”位履职的监督分支，在实践中权力变化导致了“虚”“实”演变与功能发挥，同时对各国的行政区划、职官制度、地方行政等方面产生了重要影响。

1.对行政区划的影响。派驻监督在“虚”—“实”—“虚”演变过程中，首当其冲对地方行政区划产生了重要影响。例如朝鲜高丽王朝时期的“五道两界”是由控制县、巡视专区、牧等派驻监督演化而来的。“国制造”作为派驻监督的典型在“大化改新”前奠定了日本最早的地方制度[10]。德国的专区、法国的省、大区等派驻监督都对各自行政区划产生了重要影响。派驻监督对行政区划的影响，呈现出在外部监督压力下国家在行政管理层面的调整、改革和创新。

2.对职官制度的影响。“派”“驻”的分支属性，使其成为一种非正式的职官制度，且大多以兼任形式出现，形成了对正式职官制度的补充与影响。比如法国的省长作为中央派驻监督的最高代表，既是行政官员又是司法官员；意大利的总督作为中央派驻监督的最高行政长官，既是行政首长又是军事指挥官；西班牙的总督作为中央派驻监督的最高行政长官，既是行政长官又是军事总司令。更有甚者，譬如朝鲜高丽王朝时期“从中央到地方县一级的行政长官都由中央派驻，十二牧作为中央的派驻监督设置，直接管辖广州、杨州、忠州、清州、公州、晋州、尚州、全州、罗州、升州、黄州、海州十二州”[11]66，对朝鲜的职官制度产生了重要影响。

3.对地方行政的影响。国外派驻监督及其演变，对各国地方行政产生了深远的影响。这一影响跨越了不同国家的政治结构和经济发展阶段，具有普遍的适用性。例如，日本政府在地方自治改革之前，推动地方自治的自治省(MOHA)官员经常被派驻地方从事监督。这种被称为“下凡”的做法在其他中央部门中也有存在，但也引发了一些争议。反对者认为这意味着中央对地方控制的加强，是日本政府体制倒退的表现；然而，支持者则认为这种派驻监督促进了中央和地方之间的合作，是一种独特的促进机制[12]23。值得注意的是，虽然日本的派驻监督可能没有明确的国家法律依据，但在中央集权国家体制下，根据地方当局的要求进行派驻，无疑在客观上对日本地方的集权式法定结构和组织化行政产生了深刻的影响。

总之，国外的派驻监督机构是一种特殊的组织设置，是为了实现中央的集权、控制和监察而采取的一种方式，并在历史上对于促进国家统一和稳定、提高行政效率和政府公信力发挥过重要作用。然而，随着时代变迁和社会发展，国外的派驻监督也面临着新的挑战和选择。

二、控权：国外派驻监督的现实演进

20世纪70年代中后期，为了应对政府的低效率、腐败和财政危机，顺应地方社会的多元化和民主化要求，一些发达国家和发展中国家开始了被称作“静悄悄的革命”的分权改革。20世纪80年代至90年代初，受全球化、市场化、民主化等因素影响，涉及政治、行政、财政、司法等各个领域的分权改革达到高潮。在此背景下，国外派驻监督掀起了“废”“立”之变，推动了其发展演进。

(一)派驻监督的演进

分权是国外派驻监督发展演进的一个重要节点。分权指将权力、责任和资源从中央转移到地方基层，通过分散行政权、中央对地方权力下放以及授权代理等方式实现[13]1。这与根植于集权的派驻监督显然不同。因此，在分权背景下，集权象征的派驻监督不可避免受到了冲击。以法国为例，1982年的分权改革削弱了中央派驻监督的省长和县长的权力，并赋予地方议会更多的选举和财政权力，从而使派驻监督失去了其在地方的代表性和影响力[7]365。其他国家也有类似做法。譬如德国在20世纪70年代末到90年代初采取了非连续性渐进主义模式改革，取消了原中央派驻监督设置的州长和县长，并将其职能转移给州议会或县议会，从而使派驻监督失去了其在地方的代表性和影响力。

值得注意的是，并不是所有的派驻监督裁撤都起作用。实践中，法国、英国、德国裁撤成功的同时，日本的派驻监督裁撤却遭遇挫折。日本在分权冲击下为了减少中央对地方的干预，赋予地方更多的自主权和责任，促进地方自治和经济发展，对派驻监督进行大规模裁撤。然而，日本的裁撤却导致了中央与地方之间的协调困难、地方财政失衡、公共服务低效等一系列问题。当然，一项改革失利的原因是多方面的，但是此项改革在日本受挫，其中一个很重要的原因是日本在分权过程中，撤销如国家土地厅、国家公安委员会等大量的中央派驻监督部门，使得中央失去了对地方的有效监督和指导，削弱了中央在重大事务上的决策和协调能力。这一点也应引起我国派驻监督实践的注意。

(二)派驻监督改革的挫折与教训

不同于法国、英国、日本、德国等国家分权冲击下减少派驻监督的做法，孟加拉国、巴布亚新几内亚、肯尼亚、尼日利亚、坦桑尼亚等国采取了强化派驻监督的举措。譬如孟加拉国在1971年从巴基斯坦独立后，实行了高度的中央集权制度，导致地方缺乏财政、行政自主权以及与中央沟通和协调的有效机制。为了改善这种状况，孟加拉国在1982年开始了分权化改革，试图建立一个包括区、县和村的三级地方体系。然而，这一改革并没有取得预期的效果，主要原因是中央没有真正放权，而是通过各种方式强化派驻监督(如区域发展委员会、区域农业发展委员会等的设立)，继而干预和控制地方事务。孟加拉国试图通过撤销、减少派驻监督来缓和央地关系紧张造成的府际矛盾，但是由于中央政府的抵制和地方政府的不配合，这一举措并没有得到有效的执行 。

类似的教训还出现在巴布亚新几内亚。该国在1975年从澳大利亚独立后也面临着中央与地方之间的权力平衡问题。巴布亚新几内亚多元的民族、语言和文化，以及复杂的地理环境，使得中央很难有效地管理和服务全国各地。因此，巴布新几内亚在1980年代开始了分权化改革，旨在增强地方参与和自治能力，提高公共服务的质量和效率。然而，这一改革也遭遇了很多困难和挑战，其中之一便是中央通过派驻监督(如省级行政部门、省级监察部门等)指导地方工作。巴布亚新几内亚强化派驻监督的做法不但未产生预期效果，反而削弱了地方的自主性和创新性，造成了管理上的混乱和冲突。1995年，巴布亚新几内亚决定裁撤派驻监督，并将其职能转移给地方。然而，这一变革也并没有带来预期的效果，反而导致了地方自治能力的进一步下降和服务质量恶化 。

非洲大陆上还有许多国家都进行过类似的派驻监督，但是效果并不一致。有些国家如南非、乌干达、埃塞俄比亚等，在分权化改革中的派驻监督取得了一定的成功，提高了地方治理的水平和公民满意度；而有些国家如肯尼亚、尼日利亚、坦桑尼亚等，则在分权化改革的派驻监督实践中遇到了很多问题和困境，导致了地方政府的低效和腐败。派驻监督之所以没有达到预期，原因是复杂的，但其中一个关键的问题就是中央通过派驻监督(如设立省级代表、区域协调员、地方发展委员会等)，控制和干预地方的决策，在资源分配过程中缺乏有效的前期制度安排与配套改革，从而造成了派驻监督实践中不仅与地方产生了利益冲突和权力争斗，而且也破坏了地方的政治参与和问责机制。

(三)派驻监督的反思

派驻监督是基于自身条件应对环境进行的理性选择。在分权冲击下，有的国家选择了撤销派驻监督，以期增强地方政府的权力和责任，提高公共服务的效率和质量，促进地方自治和经济发展；有的国家选择了增加派驻监督，强化中央控权。殊不知，派驻监督是为了保证中央对地方的有效控制，以及公共服务的统一标准和质量而设立的一种组织形式，是一个复杂的政治过程，需要一整套合理的制度安排和配套措施，才能保证其顺利进行并发挥功能。

集中抑或分权，增加派驻监督抑或减少派驻监督，都不是一个非黑即白的简单命题。派驻监督是一种组织设置，一种治理方式，一种平衡手段，但它绝对不是一剂万能药。因为派驻监督功能的发挥是需要特定环境以及制度配合才能实现的。否则，盲目进行派驻监督的废、立都可能带来隐患甚至造成一些负面效应，譬如央地矛盾、地方保护主义、财政不平衡、腐败肆虐等。总之，派驻监督并不是一项简单的技术操作，而是一种政治选择，需要考虑不同国家和地区的实际情况和发展水平以及适用条件和配套制度，才能发挥功能。

三、“权”衡：国外派驻监督的当代启示

我国的派驻监督旨在保证中央对地方的有效控制，提升公共服务的质量。然而，这种模式也带来了一系列问题，如地方保护主义、财政不平衡、环境污染等。近年来逆全球化、民族主义、强人政治等因素下，我国的派驻监督面临新的挑战。国外派驻监督的正反经验对于我国具有重要的启示意义。

(一)派驻监督必须因地制宜

派驻监督应根据不同国家和地区的实际情况和发展水平，科学制定改革方案。派驻监督绝对不能一刀切，更不能盲目跟风。譬如日本在分权改革过程中大量裁撤派驻监督，忽略了国情与其他改革的政策配套，反而导致了央地关系矛盾加剧。孟加拉国和巴布亚新几内亚等非洲国家在分权改革中盲目强化派驻监督，不但削弱了地方政府的自主性和创新性，而且加剧了本就紧张的央地关系。因此，在进行派驻监督时要充分考虑自身国情、发展阶段与改革条件，因地制宜，充分考虑派驻监督可能带来的各种风险挑战和利弊得失，做到有理有据、有度有节，循序渐进。

(二)配套的法律制度是派驻监督的基本前提

对于派驻监督而言，必须建立一个明确配套的法律依据和制度规范，防止权力外溢。譬如明确规定中央与地方之间的权责关系，以及派驻监督的废立程序和权责范畴。因为反观派驻监督失利的国家，很大原因来自于其对本国的派驻监督缺乏制度规范，更谈不上制定派驻监督的专门性法律和法规，从而使得派驻监督缺乏章法，权力边界模糊，从而造成央地关系的各种矛盾。譬如孟加拉国的派驻监督之所以没有取得预期的效果，根本原因在于中央并没有制定关于派驻监督的专门性法规，没有从制度层面真正放权，而是通过临时性政策、借助各种派驻监督来干预和控制地方事务。这些派驻监督不仅与地方重叠和竞争，而且缺乏透明度和问责制，不仅违背派驻的初衷，也与监督的本质背道而驰。监督的前提是规范。规范才可能体现监督的正义与公正。因此，必须围绕派驻监督制定专门性法规与制度文本，建构起一整套关于派驻监督的权责规范与制度体系。

(三)完善监督反馈机制是派驻监督的重要保障

派驻监督的顺利实现需要一个完善的监督反馈机制作为保障。因此，围绕派驻监督建立一整套科学合理的评估和反馈机制，以及中央政府与地方政府之间的相互监督和问责机制极为关键。有些国家如巴布亚新几内亚、乌干达等国的派驻监督，在实践中只是就派驻监督进行数量增加、废立、裁撤，忽略了围绕派驻监督本身建设完善的评估、考核以及监督反馈机制，显然是行不通的。同时，单纯依靠派驻监督数量的变化引入民主进行强势参与，试图提高地方治理效率和效果，却事与愿违并带来了选举成本高昂、代表质量低下、腐败现象普遍等问题的教训，也值得我国引以为戒。

总之，国外的派驻监督不仅为其自身发展提供了经验与教训，也为我国的派驻监督提供了思考与启示。派驻监督并非简单的机构裁撤、合并或组建，其涉及到制度层面、央地关系、监督机制等一系列深层次的内容与要求。因此，我国的派驻监督应立足国情，科学规划、理性慎行。

注释：

①南非的国家检察署(NPA)是一个负责刑事诉讼和刑事司法政策的法律机构。国家检察署(NPA)下设有多个专门部门，其中之一就是特别调查部(SIT)，负责处理复杂和敏感的刑事案件，如恐怖主义、有组织犯罪、贪污等。