协同治理视角下西藏公共体育服务供给主体多元发展研究

杜方恺 杨海航 刘修玥

（西藏民族大学体育学院 陕西 咸阳 712082）

2022年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》提出：以增强人民体质、提高全民健康水平为根本目的，深入实施全民健身国家战略，全面推进健康中国建设，进一步发挥政府作用，激发社会力量积极性，优化资源布局，扩大服务供给，构建统筹城乡、公平可及、服务便利、运行高效、保障有力的更高水平的全民健身公共服务体系。作为振兴雪域高原体育事业的坚实基础，西藏在公共体育服务体系建设方面积极响应国家号召，致力于提升全区的体育影响力，进一步推动建设体育强区，丰富全民体育参与。

1、协同治理理论下的西藏公共体育服务供给

1.1、协同治理理论

协同治理（Collaborative Governance）是西方民主社会的产物，它是自然科学中的协同论和社会科学中的治理理论的交叉理论。最早由Donahue定义为：通过政府以外的生产者共同努力，并与之以共享裁量权的方式达到官方选定的目标。

基本特征包括：治理主体的多元化；各子系统的协同性；自组织组织间的协同；共同规则的制定（目标的统一性）。协同治理理论的推行是对传统纵向性科层管理模式的冲击，使得人们重新审视公共治理的对抗型管理模式，该理论力求协调治理过程中利益攸关方的协作竞争关系，强调各子系统共同的目标、协调的主体间关系以及不断审视和完善自身寻求最有效的治理结构、治理体系的过程。

将协同原理应用于制衡参与西藏公共体育服务系统中各主体间的关系，通过协同合作形成有序的治理结构，共同提供能够满足公众体育诉求的公共体育服务，并观察多元治理主体之间的协同效应、找寻最贴合西藏的公共体育服务体系治理结构。

1.2、西藏公共体育服务供给概述

公共体育服务是基于一定的社会共识，以政府、市场、第三部门等供给主体（图1所示），以满足公众基本体育诉求为主要目标，为公众提供基础的公共体育产品和体育服务，保障公众基本体育权益的公共服务。

图1 公共体育服务供给主体

西藏公共体育服务供给其突出的公益服务属性要求各供给主体在满足公平性、服务性的前提下兼具供给方式多样性、协调性。供给方式随着供给主体的变化发展而不断丰富。目前西藏公共体育服务供给方式主要有三种手段，分别是行政化手段：由指政府直接提供服务；常市场化手段包括政府购买服务和PPP模式：政府购买服务是将部分公共体育服务内容通过规范的流程交由资质优良的社会组织承担，费用由政府承担；PPP模式是政府与企业基于提供公共体育服务的出发点，达成特许权协议，形成合作关系，主要包括特许经营和合同外包。社会化手段主要是指第三部门和公民个人的社会捐赠。

随着供给内容的多元化发展，如何扩充优化西藏公共体育服务供给侧结构、完善供给端的运行机制以满足群众的体育需求，是现阶段西藏公共体育服务发展亟需攻克的难题。

1.3、协同治理理论与西藏公共体育服务供给的相洽性

供给主体和供给方式的多元化发展，使得公共体育服务供给内容也出现单一性向多样性转变的趋势（图2所示）。使得单一供给主体无法很好地权衡各供给内容间的关系，多元主体参与并协同完善运营的方式成为公共体育服务发展的必然趋势。同时协同治理理论与公共体育服务还存在着很多的相洽性：

图2 西藏公共体育服务供给内容

（1）协同治理要求参与治理的各主体间对于治理问题的导向有着共同的理解，与西藏公共体育服务的最终目标相契合；

（2）协同治理理论在授权多方供给主体参与供给后不断要求协作过程中对解决问题的共识可持续化，这与西藏公共体育服务的服务属性和公益属性相吻合；

（3）相比于传统的对抗型管理模式协同治理在尊重竞争的基础上，更加注重各主体间的信任协作关系，这对整合发挥各主体的资源和能力优势、提升西藏公共体育服务效率和供给水平非常有利。

2、公共体育服务多元协同供给

2.1、公共体育服务协同供给运行机制

公共体育服务协同供给机制是指：提供公共体育服务的供给侧为国民提供公共体育服务的运行过程，这一机制中的各供给主体，基于一定的社会共识，以政府为主导，强调共同参与，通过主体间的竞争与合作，为满足公众的体育需求而提供的公共产品和服务，实现效益最大化。公共体育服务体制和机制的关系：体制主要指公共体育服务的组织结构，机制主要指公共体育服务供给侧的运行过程；体制要通过机制来发挥作用，机制要在体制的约束下运行，二者互为依托。

在公共体育服务协同供给运行机制中各主体间的竞争合作关系，是实现公共体育服务多元主体协同供给的关键。各要素之间的结构关系和运行方式，是供给目标实现和供给运行机制稳定的重要保障，各供给主体在运行机制中各司其职以实现多元主体参与供给的高效协同。

2.2、多元主体参与公共体育服务供给运行过程

结合行政管理过程中的决策、执行、监督三个基本阶段。

“我”是一个觉醒的人，是不羁的野马，驰骋在前卫思想的荒原，同行者寥若晨星。“我”辗转奔波，上下求索，不麻木，不愚昧，不受束缚，是个清醒者，而周围的人都睡了。围墙外面，“我”茫然四顾，风萧萧，江水寒，孤身一人心悲惨，但是不怕，因为有梦，敢振臂，敢呐喊，敢斗争，是一个战士，笔为匕首，墨是鲜血，字是宣言，敢在荆棘丛中，在荒原大漠，在重重围墙之外探索一条希望之路。

决策阶段以政府和多元供给主体根据公众提出的相关公共体育服务诉求，完成全民健身公共体育政策制定以及设计供给方案为主；执行阶段主要包括资金的统筹规划，采购公共体育产品和提供公共体育服务的具体形式；反馈监督阶段需通过公共体育服务工作者和目标群体反馈的供给情况结合现实、客观的相关数据整理分析，开展评估工作，对履责不到位的情况进行追究，并进一步调整供给方式完善运营体系。

2.3、西藏公共体育服务多元协同供给的意义

我国公共体育供给模式发展根据社会经济背景划分阶段，以改革开放为界线，改革开放后经历政府与市场结合供给模式萌芽阶段、发展阶段。随着社会经济的迅速发展，公共体育服务需要更大发展空间，而多样化的供给主体则是提升公共体育服务多元协同供给的前提。

西藏的公共体育服务供给方式多以政府为主导，多种供给主体分享政府衍生出的公共体育服务资源，而这无异于政府单一供给。若是政府受到权威制度保障，价格不受供求关系影响，难以有效利用体育资源。公共体育服务的价值导向必须将公共利益放在首位，公共体育服务多元协同供给不仅能提高公共体育资源配置及使用效率，还能增强其灵活性，带来可观的经济效益。多元主体合作优势互补，降低服务项目整体风险，提高供给经济性。自治区居民体育运动爱好呈现多样化发展趋势，多供给主体参与可以丰富政府供给的单一。同时，多元主体参与公共体育服务供给能够建立权责分享、职能监督、博弈制衡等机制以确保公共体育服务供给的目标使命。

3、西藏公共体育服务多元协同供给现状

3.1、政府包管阻碍供给主体多元化协同供给

公共体育服务发展，需要根据不等同城市的现实条件背景规划合适的支撑体系，但遗憾的是，在深入调查西藏公共体育服务供给模式中发现，我们还是难以摆脱传统的计划经济体制下政府包管一切的惯习思维的影响；存在全区乃至全国同一个模式、同一种样态；存在“以我们认为的需要，代替老百姓的需要”，而忽视或漠视地域情境的差异性、独特性问题。

表1 西藏公共体育服务政策决策主体参与程度分析

在自治区“十三五”期间落实的公共体育服务政策的决策主体中，由全国人民代表大会、党中央、国务院等制定的国家级政策占样本总体的40.4%，在政策中占比最高，表明近年来国家对公共体育服务问题越发得重视。由体育行政部门作为单一决策主体颁布出台的政策占比为25.5%，由两个或两个以上联合部门出台的政策占比为34.0%。说明了公共体育服务是涉及众多领域、政策制定过程复杂程度高、且推行实施需要多方协同，多部门都在公共体育服务政策决策中占有重要地位。然而，在所研究的47项公共体育服务政策中，制定时向群众征集意见的仅有4项，占比仅为8.5%。

各地政府以及体育行政部门，在分配公共体育资源时，难免会发生将有限资源在其系统内部进行分配，或选择建设可以量化、易见成效的全民健身工程等。西藏也不例外，场地资源的流失和固化分配，加上经济效益底下，不仅会导致公共体育服务供给不足，还会阻碍其他供给主体参与以及造成各主体供给方式的束缚。以供给为供需考量的传统公共体育服务流程，相比以需求为导向的公共体育服务供给流程不仅容易出现依据政府决策偏好替换民众的需求反馈，也使得多元供给主体的主观能动性难以发挥，使其阻碍供给主体多元化协同供给。

3.2、企业市场供给的短视性使得公共体育服务协同供给受限

社会企业参与供给可以为西藏公共体育服务注入新的活力，也有利于缓解了市场或政府单一供给模式下形式单调、难以满足社会公众差异化服务需求的窘境，从而给予群众多样化体育需求的尊重。

市场供给在多元供给体系中最突出的逐利性，滋养了重时效轻质量的市场供给理念，使得经济效益和公共体育服务的社会价值与公共体育服务的公益性导向产生偏差。同时，缺乏战略性规划，忽视经济支付能力弱、极少参加体育服务资源的弱势群体。公共体育服务市场供给要求政府与企业开展合作，而企业可能会产生新的垄断行为。西藏市场化发展水平市场还相对滞后，市场还受到多元供给主体中心政府的制约。加上企业市场供给的逐利性和短视性会打破公平的市场环境影响公众的公共体育服务体验，而本应成为多元供给主体中灵活性最高、服务属性最突出的供给主体也因其逐利性致使公共体育服务多元协同供给效果大打折扣。

3.3、第三部门独立性差使得西藏公共体育服务协同供给受限

表2 西藏自治区社会体育指导员人数及辐射情况

在西藏深化“放管服”改革的同时，第三部门作为公共体育服务协同供给的中坚力量始终面临着制度、资源等困境。由于第三部门对政府机构的长期经济依附和资源依附，致使其参与公共体育服务供给过程中无法完成自主运营，营收进展困难再加上缺乏有效管理途径，使得政府不光需要宏观上兼顾协调多元供给主体间的相互关系还需在微观层面调控第三部门资源配置以保障供给效率。长此以往，第三部门在供给主体中始终无法真正的独立出来承担协同供给角色，供给主体多元化难以得到发展，而整个公共体育服务的协同供给结构也无法去单一化，公共体育服务协同供给的新格局就难以打开。

4、优化西藏公共体育服务多元协同供给发展策略

4.1、充分发挥政府的主导性促成多元供给精准化

目前，西藏公共体育服务资源调配主要以政府投资配置为主。政府在政策和经费上予以支持，有计划地将体育建设项目向社会开放，吸收民间资本，以此减轻财政支出压力。而推动西藏公共体育服务供给精准化的前提就是充分发挥政府的资源分配权。

首先，应做好基层调研工作，对各地体育资源情况进行仔细了解，比如各区体育基础设施投放标准是否达到、运动人群的现实需求等等，并以此勘探各地基层体育发展的趋势；

其次，对各地区体育资源进行科学分析，制定符合各地市现实条件的公共体育资源配置方案。还需建立公共体育场服务资源配置的评估反馈系统，定期评估、反馈、完善当地民众的需求、建议；

最后，按照当地供给能力和经济水平，整理分类，做出科学的供给决策，,形成“供给—评估—优化—再评估—再优化”的良性循环，实现供需动态平衡的精准化供给。

政府引导、精准化聚焦推动形成多元竞争机制。社会体育资源的合理配置需要政府、企业、第三部门等多元供给主体参与和配合，通过各供给主体间的协同配合，将有限的公共体育资源转化为最大的社会效益，促成“政府引导、市场主导、社会参与”的多元主体协同供给的新格局。

4.2、提升第三部门的供给能力推动多元主体协同供给可持续发展

第三部门要积极承接公共体育服务项目，加快弥补自身发育、扩大规模、提升专业性、提高独立承接公共体育服务的能力。学习借鉴发展成熟的社会体育组织供给模式、管理理念、运营方式等。强化第三部门参与公共体育服务供给的意识，树立正确的公益性导向和强烈的社会责任感。各部门间组织学习相关基础知识、完善、积极与其他部门交换经验，相互学习、互相帮扶、营造良性竞争氛围。发挥独特的自身优势，嵌入充实公共体育服务供给主体，扩大生存空间，完善自身发育。

强化政府“掌舵”、“兜底”角色的同时改善第三部门长期依托政府的现状，强化第三部门在公共体育服务供给中的服务属性，充分发挥其在公共体育服务体系中的定位与作用，持续推进 “放管服”改革加大政府“划桨”权力的让渡。

政府只在宏观层面提供政策法规、法律保障等制度性的支持，把控第三部门的运作规范、发展的方向，减少在微观层面上的干预。通过营创自主品牌、赛事、建立流动或固定培训站点等方式推动第三部门的自主独立发展，力求达到有目标、有场地、有人员，有经费、可持续的发展状态。

5、结语

西藏自治区和平解放以来，经济社会迅速发展，人们物质生活水平不断提高，给自治区公共体育事业的发展增添了新的活力。但目前公共体育服务体系不够完善，如何推动公共体育服务供给主体多元发展，还需要切实考量符合西藏实情的公共体育服务多元主体供给模式。相关研究还需加强与有关部门沟通，结合法规政策，提出多元主体参与供给公共体育服务质量提升对策，力求早日建立政府主导的多元主体参与的公共体育服务协同供给新格局。