超大城市治理难题与精细化治理对策

王 蕾，唐任伍

（1.首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院，北京市 100070；2.北京师范大学政府管理研究院，北京市 100875）

一、问题提出与文献梳理

我国城镇化率快速提高，根据国家统计局数据，2022 年末我国常住人口城镇化率达到65.22%。伴随着城镇化率的提高，我国城镇人口大量增加，城市人口规模急剧扩大。根据住房和城乡建设部2023 年10 月发布的《2022 年城市建设统计年鉴》，截至2022 年末，重庆、广州、北京、天津、上海、深圳6 个超大城市城区人口均超过1 000 万人。超大城市在社会经济发展中具有重要地位。2021 年，重庆、广州、北京、天津、上海、深圳、成都7 个超大城市GDP 总量达205 887亿元，占全国GDP 总量的18.0%，人均GDP 为全国平均水平的1.69 倍，城市总人口和城区总人口分别占全国总人口和全国城镇总人口的10.64%和13.82%[1]。超大城市作为人才、经济、科技等资源要素的聚集地，在创新发展、经济效益、资源效应方面具有独特作用，在我国经济和社会发展进程中发挥重要战略引擎作用。但与此同时，超大城市面积大，人口多，要素密集，形势复杂，其治理既具有一般城市治理的普遍性，又具有自身显著的特殊性，这源自与城市要素绝对数量及其复杂程度有关的治理和服务难题，如超大城市因人口众多而产生的交通拥堵和环境污染问题、因公共部门机构规模大而产生的碎片化和信息不对称问题、因治理任务复杂而产生的权责不清和公共服务供给不足问题等[2]。特别是随着市民生活质量的逐步提高，人们对城市各项拓展功能的要求已经远远超出了传统城市管理的范畴[3]。可见，超大规模城市治理复杂程度极高，简单维持城市正常运作无法适应治理能力现代化的要求。

2018 年11 月6 日，习近平在上海考察时指出，城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫[4]。实现超大城市精细化治理的关键是构建超大城市精细化治理机制。2015 年12 月召开的中央城市工作会议提出，政府要创新城市治理方式，特别是要注意加强城市精细化管理，把矛盾和问题尽早排解疏导[5]。党的二十大报告立足超大城市特点明确指出，要加快转变超大特大城市发展方式，加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力[5]。超大城市治理尤其强调要以整体性视野考察市域内社会治理问题间的关联[6]，凸显枢纽性、全域性、整体性，构建更为精细的市域社会治理机制。超大城市规模庞大，城市体系错综复杂，风吹草动就可能引发长期、巨大、连锁的蝴蝶效应[6]。随着人民群众对美好生活的需要日益增加，超大城市从以经济发展为核心的开发建设模式转为以城市治理和公共服务提供为核心的发展模式，超大城市发展逐渐进入精细化管理的全新阶段，社会环境的微小变化成为超大城市治理的重点，也是超大城市精细化管理的根源。

超大城市精细化管理的原则是服务为先、需求导向，在灵活适应当代城市快速发展、外部环境快速变化的前提下，以精确定位的管理目标、精密精致的管理手段、有效运转的管理过程为要素条件，不断追求精益求精的管理模式[7]。目前，尽管学界对城市治理问题高度关注，但关于超大城市精细化治理的研究却显得比较薄弱。从文献内容看，既有研究主要可分为以下三类：

第一，关于城市治理精细化依据的探讨。对此，学者们从社会矛盾处置、治理成效、超大城市特征等方面进行了研究。比如，陈一新[8]认为，城市治理精细化需要集中必要资源，最直接而有效地解决基层存在的风险隐患和重大矛盾；王郁等[7]认为，衡量一个国家城市治理质量和成效的关键标准是城市精细化管理水平，根据上海的经验，超大城市精细化治理可从管理制度、法规制度、政策框架、运行机制四个方面进行，应通过改变发展策略、完善治理机制、加强治理能力建设，不断提高超大城市精细化管理水平；李强[9]认为，超大城市呈现出显著的包容性、综合性、关联性、交互性特征，对精细化管理要求高，需要从人口多样性、基层协同性、社会动员性、技术治理四个方面着力。

第二，关于超大城市社会治理所面临挑战的探讨。一是基于结构性矛盾视角的研究。赵孟营[10]认为，我国超大城市治理存在政府和公共关系失序、公共事业供给失衡、公共领域与公共舆论失范三大结构性矛盾，超大型城市治理需要彰显超前性和独特性。黄怡[11]指出，超大城市在空间治理方面面临独特挑战，包括治理中的资源环境双重限制、城市结构的错综复杂性与应变能力，以及超大规模效应所产生的积极和消极影响。二是基于公共服务视角的研究。邓剑伟等[12]以北京为例进行分析，依据公众满意度和跨年度统计数据衡量北京市公共服务质量，认为北京作为超大城市，其公共服务质量受政策因素影响，整体呈现逐步提升趋势，但与城市定位不符，且城区与郊区之间、不同领域之间公共服务质量存在较大差异，为实现均衡发展，政府部门应以公众评价作为改进公共服务的方向。三是基于风险社会视角的研究。李春根等[13]从风险社会发展困境角度分析特大城市突发环境事件的全局性治理问题，发现超大城市在突发环境事件治理方面存在碎片化等问题，需要加强整体性解决。

第三，关于超大城市内部结构治理的探讨。唐亚林等[14]以上海为例，构建吸纳供给模型，分析当地居民与外来人口权利不匹配、不平衡问题，揭示当前超大城市外来人口公民权利构建的内在逻辑，为未来公民权利平等构建提供现实依据。柳建文[15]认为，我国超大城市治理面临人口流动带来的社会稳定压力、利益分化引发的社会整合压力、民众需求多元化增大的公共服务供给压力等，社区居于问题第一线，超大城市应在社区层面发力，实现精细化治理。王郁等[16]基于对北京、上海、广州、深圳四个超大城市2005—2015年统计数据的综合分析指出，与其严格管控城市人口规模和发展速度，不如更多关注公共服务如何有效供给，以及城市治理能力和水平如何提升，如此方能真正解决大城市病带来的问题。

综上，在城市治理包括超大城市治理方面，学界已经取得了一定的研究成果，但在超大城市精细化治理方面，相关研究成果亟待充实。目前关于超大城市治理的研究主要局限于超大城市公共服务质量、外来人口公民权利、空间治理等方面，关于超大城市精细化治理机制构建的研究缺乏。超大城市精细化治理的关键是构建精细化治理机制，因此本研究聚焦超大城市精细化治理机制构建，进一步探讨超大城市治理精细化问题。

二、超大城市治理存在的主要问题

超大城市的特点在于超大，城市面积超级广，人口规模超级大，是地地道道的城市“巨无霸”。城市超大，不可避免在各领域面临资源紧张、交通拥堵、环境污染、文化冲突、阶层分化等大城市病。民众诉求多元化复杂化，政府对民众回应性不足，导致公共服务失衡，治理能力缺失，社区功能孱弱，风险积聚；传统的粗放式经验化治理，导致超大城市精细化治理先天不足，在时代的浪潮中越来越无法适应超大城市治理的需要[17]。因此，若要精准开出超大城市治理的对症药方，必须找出超大城市治理存在的问题。

（一）超大城市“高统制权力+低基础能力”的治理组合模式，使精细化治理模式发展受阻

高统制权力强调自上而下、权力高度集中的模式，强调精英治市，不注重与基层民众、社会团体的日常制度化磋商，因此不能充分调动基层民众的积极性和创造性，导致在权力和责任方面头重脚轻特点凸显，即领导忙得要命，底层闲得发慌，同时社会活力缺乏，超大城市内部社会资源有限总量与治理资源大规模需求矛盾加剧。高统制权力的主要体现是，城市发展战略和政策的顶层设计以供给主导、自上而下的传统决策思路为主，缺乏需求导向的决策理念[7]。对高统制权力而言，自上而下管理是其主要特点。当前，政府部门权力仍在城市治理中占主导地位，导致我国城市管理中经验式、粗放式治理问题严重，城市管理既缺乏系统性思维，又缺乏以人为本的理念。面对城市发展中遇到的问题，政府往往头痛医头，脚痛医脚，在解决既有问题的同时又会导致新问题的产生。这种经验式、粗放式治理不仅无法应对现代社会层出不穷的问题，而且经常为社会矛盾的产生提供温床[17]。低基础能力体现为，基层无论是在居民参与能力上还是在政府治理能力上均严重不足。从治理现代化角度看，治理代表一种新的管理模式，其实质是包括政府、社会组织、社区、城市居民在内的多元主体的合作共治，这不仅意味着治理主体多元化，而且意味着治理主体地位平等，在治理过程中，多元主体不仅横向建立合作关系，而且纵向形成良好互动。而目前，无论是城市社区还是城市社会组织以及社区居民，其参与能力和治理能力均明显不足。比如，北京市“疏解整治促提升”专项行动在治理过程中仍然延续科层体制，社会多元力量参与度低，运动式治理的非法治化、高成本、忽略民意等弊端招致诸多批评[18]。

（二）超大城市结构科层化与功能科层化分离的体系，使精细化治理重担难以承受

组织结构的理性化水平是衡量超大城市精细化治理水平的关键要素之一。超大城市精细化治理的实现以治理能力为首要前提，超大城市结构科层化与功能科层化分离，使精细化治理水平的提高受到结构性限制。同时，非人格化程序缺失与政府法理性权威缺位，使超大城市组织治理能力受到极大约束。组织内部的条块分割、职能交叉等一系列体制性缺陷，不利于超大城市基层政府治理水平的提升，超大城市基层政府精细化治理的实现任重道远。进一步，在我国条块管理体制下，超大城市治理中“条”上更多上级政府职能部门的工作安排都落到了“块”即街道办事处身上，“上面千条线，下面一根针”，街道办事处这一层级要承接上级政府职能部门大量的工作任务，而这远远超出了街道办事处的工作承受能力。比如，根据孙柏瑛[19]2015 年9—11 月对北京市C 区24个社区的调查，由党政机关职能部门、群团下派给社区的行政事务共计221 项，包括由区行政机关、群团或事业单位下达给社区服务站的事务112项，其中由区行政机关直接下派到服务站的事务有63 项，区行政机关下派给街道而街道因无力承担又“二传”给服务站的事务有49 项（主要与需要统计上报的大量台账数据有关）。可以说，街道办事处不仅要承担经济功能，而且要承担行政功能和社会功能。面对超大城市日益增多的社会治理和公共服务问题，基层政府和社区组织作为与居民直接沟通的一线部门，往往更具有组织优势，更能准确了解居民利益诉求和相关信息。但是，超大城市治理中结构科层化与功能科层化分离，缺位、越位、错位现象并存，导致超大城市精细化治理难以实现。

（三）超大城市强行政弱治理的社会生态环境，使精细化治理后续发展动力不足

超大城市精细化治理需要先进信息技术和巨量财政资金的支撑，但受强行政传统理念影响，基层治理专业化水平不高，精细化治理人才缺失，使得超大城市在精细化治理过程中，只能借助传统人海战术，延续强化行政管理和人治的方式，“新瓶装旧酒”特征凸显，无法真正实现治理模式的精细化转型与实质性变革，精细化治理水平提升受到严重制约。从信息技术支撑看，数字技术极大推动了城市治理的转型。数字技术的优势在于能够快速精准回应城市居民诉求，因此对超大城市精细化治理而言，数字技术的应用尤为重要。但是，当前超大城市治理中的数字赋能明显不足。尽管从数字技术本身的发展看，其赋能超大城市治理的条件已经完全具备，但受强行政弱治理社会生态环境制约，数字技术的潜能难以释放，数字赋能远远不够。主要原因有二：一是尽管在城市治理过程中建设了较多平台系统，但不同平台分属不同部门，分头管理现象频发，各自为战状态普遍，导致数据烟囱、信息孤岛等问题严重[20]；二是数字赋能超大城市精细化治理的实现最终要依托社区，但从社区层面看，很多社区并没有统一的社区大数据作为支撑，且不同部门平台尽管已延伸至社区，但数据来源不同，更新机制不同，这既导致社区层面信息碎片化，又导致信息采集、平台维护重复，给社区造成了沉重负担，使数字赋能成为数字“负能”。以上海为例，尽管其城市数字化治理成效显著，但也存在数据应用能力不足以应对海量数据汇聚、数字化治理堵点断点突出、数字化场景与应用设计重技术轻民情、基层数据采集任务过重等问题[21-22]。此外，在城市社区网格化治理中，基于技术应用的网格化管理反映了行政全能主义在社区的延伸，大多数城市的网格化管理在数据方面缺乏综合分析和预警处理能力，技术大多充当行政部门的“耳目”[23]。从财政资金支撑看，财政资源也是制约超大城市精细化治理水平提升的重要因素。实施精细化治理不可避免地需要政府对城市治理投入更多财政资源，但财政能力不足是基层政府普遍面临的问题。比如，近年来，A 市B 区曾培训了1 252 名应急志愿者，但志愿者参与应急救援活动的积极性不高，在城市应急救援活动中发挥的作用十分有限。其原因在于，志愿服务本身是无偿的，且B 区没有为社区应急志愿者提供适当的物质激励和必要的津贴补助，甚至有些志愿者要自己承担参加应急救援活动的成本[24]。

三、超大城市治理存在问题的原因

超大城市治理之所以存在上述问题，关键是在治理理念上还存在一些迷思，未将超大城市作为一个高度复杂的有机生命体对待，仅单纯基于治理技术视角，希望借助精巧而强大的技术来达成精细化治理目标，这显然是舍本求末。

（一）对秩序的偏爱和对失序的恐惧

对秩序偏爱，对失序恐惧，就会陷入秩序唯美主义的陷阱。超大城市精细化治理需要以良性运行的秩序作为前提，追求秩序和避免失序是超大城市治理的核心要义。但是，秩序和失序是相对的，二者间存在相辅相成的辩证关系，一味追求僵化的秩序构建会扼杀超大城市的多样化与活力，一定程度的失序在增强超大城市创新力与活力、推动超大城市秩序重构方面具有重要作用。超大城市运行自身的内在秩序极为复杂，其主要特点是在丰富性多样性的冲突中螺旋式向前发展，既不断创造秩序又不断产生失序。超大城市运行的正式秩序越僵硬、呆板、简单，其在遭受外界干扰或遇到风险时就越脆弱和缺乏弹性，越不能抵御危机。可见，超大城市精细化治理并非不需要秩序，而是需要符合超大城市成长和发展规律的秩序，因此要摒弃基于自上而下行政理念、忽视超大城市内外部活动丰富性多样性、忽略社会最基层群众和边缘群体、追求整齐划一的传统惯性思维，克服扼杀超大城市生机与活力的秩序至上主义偏好，如此方能真正遵循以人为本的深层逻辑，将超大城市精细化治理落到实处。

（二）对确定性的偏爱和对不确定性的反感

对确定性偏爱，对不确定性反感，就会陷入过度迷恋确定性的陷阱。超大城市精细化治理是一项涉及多方面多领域、综合性强、复杂性高的庞大系统工程，在科学技术高度发展的今天，个体动机和行为的动态性、多变性、复杂性，叠加大数据、区块链、元宇宙、人工智能等现代科技，促使治理的不确定性不断增大。而受思维惯性影响，治理者往往钟情于追求超大城市虚假的确定性，追求绝对的控制和主宰，以各种繁复、密集的条条框框制度进行指令性调控，辅以只有专家通晓但民众难以理解的技术，致使超大城市运行产生机能障碍（Dysfunctional Complexity），不利于超大城市标新立异、别具一格的创新，导致超大城市千城一面，缺乏个性。

（三）对数据的迷信和对指标的崇拜

对数据迷信，对指标崇拜，就会陷入唯数据指标论的陷阱。真实客观的数据是为超大城市精细化治理服务的，超大城市精细化治理需要以真实准确的客观数据作为支撑，以科学合理的指标作为衡量治理绩效的有效标杆[25]。但是，因盲目攀比而产生的垃圾数据徒具形式，无助于国民财富的形成以及老百姓获得感、幸福感、安全感的提升，非但不能增进超大城市精细化治理绩效，反而会损坏超大城市精细化治理的声誉和形象。脱离现实，仅热衷于数据本身，是超大城市治理中的数据崇拜陷阱。因此，在对数据和指标的使用上，既要关注其特定的应用条件，又要关注其复杂的形成动机。

（四）工具理性盛行而价值理性缺失

工具理性盛行，价值理性缺失，就会陷入技术决定论的陷阱。新技术以巨大的创造力赋能超大城市精细化治理，超大城市精细化治理需要紧跟科技发展步伐，挖掘现代技术潜能，融合大数据、元宇宙、人工智能等现代信息技术，以使精细化治理更精准、更科学、更便捷。但超大城市作为以人为主体的复杂生命共同体，其精细化治理的目标是更好地为城市居民自由全面发展服务，其最重要的标杆是价值观，即新技术治理效能的发挥必须基于对正确个人价值观和基本社会价值观的保护，如果缺乏对价值理性的观照而陷入技术决定论的陷阱，忽视具有巨大应变和创新能力的草根群体，则意味着精细化治理的失败。

四、超大城市精细化治理机制构建路径

超大城市精细化治理作为一项高度复杂的系统工程，是融合道德、经济、政治、文化、生态的有机生命体，不能单纯用管理主义或技术主义理念进行治理，更不能用道德伦理来弥补治理技术的不足，要在坚持精细化治理核心理念和价值标准的前提下，通过精细的过程推进、精巧的制度设计、精微的技术运用，由传统的整体化、一元化、一体化向个体化、差异化、多元化转变，由被动回应向主动适应转变。城市管理中的一些问题，主要源于体制机制不顺[5]，为达成精细化治理目标，要构建精细化治理机制。

（一）以人民为中心引导超大城市精细化治理

党的二十大报告指出，坚持以人民为中心的发展思想是全面建设社会主义现代化国家必须牢牢把握的重大原则之一。人作为社会最基础、最核心的组成部分，是超大城市精细化治理的关键，以人民为中心的价值理念，既符合精细化治理的核心价值标准，又吻合打造服务型政府的现代治理理念。从群众中来，到群众中去，群众的实际需求和生活体验就是超大城市精细化治理的出发点，群众的身边事、烦心事、操心事就是精细化治理要及时发现和解决的问题。四川省成都市成华区智慧城市建设践行一号呼、一键通、一证办，全区通办，全年无休，切实解决群众关切的“热线多办事难”“跑路多渠道少”“手续多证明难”“上班族办事工作日不便节假日无门”等问题，推动市民办事便捷化，实现服务群众“零距离”[26]。只有抓住居民最关心、最直接、最现实的利益问题，抓住最需要关心的人群，抓住居民看得见、摸得着的民生小事，抓重点、抓实在、抓持久、抓落实，才能更好满足人民群众对美好生活的需要，才能真正实现超大城市治理制度科学化、治理技术精准化、治理内容多样化、治理方式集约化、治理末梢灵敏化，进而实现精准化、专业化、人性化、数字化的超大城市精细化治理[27]。精细化意味着在进行系统性谋划的同时，时刻关注细节和个体，关注每位居民的利益诉求，精益求精，细致入微，把风险隐患降至最低，把社会矛盾化解在基层。为支撑以人民为中心的价值理念，应构建自上而下与自下而上相结合的双向机制，通过党委领导和政府主导的自上而下统筹协调和人民群众积极的自下而上参与相结合，促进超大城市精细化治理。

（二）以资源下沉保障超大城市精细化治理

构建超大城市精细化治理机制，既需要治理和服务工作重心下移到基层，更需要资源主动而非被动地下沉到基层，如此方能为基层提供更加精准化精细化的服务。人力资源是超大城市精细化治理的主体，超大城市的生机和活力在很大程度上源自治理主体的多元和协同。激发政府、市场、社会、公众等多元主体的积极性创造性，厘清权责关系，在超大城市精细化治理中构建多元主体合作共治的体制机制，以党的领导为核心，由政府承担元治理角色，促使企业、社会、居民多方参与，推动自治、德治、法治有机衔接，实现功能协同。财政资源是超大城市精细化治理的经济基础和保障，精细化治理需要以基础设施为支撑，化解社会矛盾和冲突需要相应的物质保障，因此必须保证超大城市基层权利、责任、义务相统一，创新组织资源、服务资源、人力资源等资源下沉的内容和方式，综合运用财物输入、编制下沉、支援锻炼等多元手段，做实党员下沉等机制，以人力资源带动整体资源汇聚赋能效应[28]。超大城市北京之所以能够成功推进“街乡吹哨、部门报到”①精细化治理，关键就是因为切实做到了资源下沉，调动了基层的积极性和主动性，破除了基层治理资源不足的瓶颈，实现了超大城市精细化治理“最后一百米”的精细化，提高了人民群众对精细化治理的满意度。但资源下沉过程中潜藏着过度下沉的风险，比如，2015 年初，天津市河西区开展综合执法权下沉工作，部分单位把原本工作中不好解决的问题借机下放到街道，交由街道处理，而自己不再直接处理相关工作，从问题的直接负责部门变成指导部门。因此，在下沉赋权工作中，要厘清哪些职责和资源可以放，哪些不可以放，避免过度下沉[29-30]。

（三）以标准化规范超大城市精细化治理

没有规矩不成方圆，精细化建立在标准化、制度化、规范化的基础之上，没有标准化和规范化，就没有精细化。这种标准化，一是指超大城市规划的标准化，有助于城市空间集约利用和城市功能协调发展；二是指城市环境治理的标准化，可以通过实施精细的环境标准来推动城市景观和生态建设，保护城市环境，减少污染物排放，增强城市居民生态环境获得感；三是指城市交通治理的标准化，有助于促进城市交通系统高效安全运行，缓解交通拥堵，解决大城市病；四是指城市安全的标准化，可以通过制定安全生产和管理标准，有效防止和化解超大城市各类安全风险，保障人民的生命和财产安全；五是指城市公共产品和公共服务提供的标准化，有助于科学规范地为居民提供优质的教育、医疗、就业、养老等公共产品和公共服务。

（四）以数字化智能化技术赋能超大城市精细化治理

以物联网、大数据、人工智能为代表的现代信息技术，能够极大地提升超大城市精细化治理水平，是确保治理能力的必要条件，更是实现超大城市精细化治理的重要标志。当然，超大城市精细化治理的数字化、智能化赋能，并非只是治理数据的简单整合和数字技术的简单引入，而是要将数字技术有效嵌入超大城市精细化治理的各个环节，破除数据烟囱、信息孤岛，打破部门数据壁垒，多角度、多细节地确保智能化治理，如此方能有效提升创造效能[31]。深圳的首席数据官模式[32]、上海的智慧交通和医疗等[33]、成都的报表通[34]、北京的接诉即办[35]，从大数据出发，积极运用高新科技，借力云平台、人工智能、物联网技术的快速发展，急速挖掘、拓宽、发展数据潜能，以大数据、人工智能破解超大城市精细化治理困境，彰显数字化智能化技术赋能超大城市精细化治理的威力和效果。

注释：

①“街乡吹哨、部门报到”是基层治理体制机制的一种创新。其中，街乡吹哨是指为街乡赋权，强化街道乡镇党工委领导作用，充分发挥统筹协调功能，使街乡吹哨有职、有权、有依据；部门报到是指各级党组织和政府职能部门向基层报到，向一线报到，向群众报到，形成解决问题的合力。