发挥信用承诺制度优势助力经济社会高质量发展

◎文/ 冯彩虹

信用承诺制度是构建以信用为基础新型监管机制的重要制度安排，是加强事中事后监管的事前约束机制，也是激发经营主体活力、降低制度性交易成本、规范市场服务的有效措施。近年来，在国家的统一安排部署下，地方各行业、各领域不断探索创新信用承诺制度应用，信用承诺制度在经济社会领域发挥了重要作用，取得了显著成效。但也要清晰认识到信用承诺制度在创新实践中还存在一些问题，需要一一破解，推动信用承诺制度发挥更大制度优势，助力经济社会高质量发展。

一、信用承诺制度落地推广及实践

（一）国家部署推动实施

1.社会信用体系建设的重要制度

党中央、国务院关于社会信用体系建设的相关顶层制度文件中，将信用承诺制度作为社会信用体系建设的重要制度进行安排部署。

2014年6月，国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》中，明确提出加快政府守信践诺机制建设，要求在安全生产、统计、医药卫生、教育、科研、司法等领域建立完善诚信承诺制度，逐步建立行政许可申请人信用承诺制度。

2019年7月，国务院办公厅印发《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，在创新事前环节信用监管中明确要求建立健全信用承诺制度，梳理适用信用承诺制的行政许可事项，书面承诺履约情况记入信用记录，鼓励经营主体主动向社会作出信用承诺，支持行业协会商会建立健全行业内信用承诺制度。

2022年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》，要求在科研、纳税等领域实行信用承诺制，推广涉企审批告知承诺制，建立资本市场行政许可信用承诺制度，提出建立健全信用承诺制度。

2023年7月，中共中央、国务院发布《关于促进民营经济发展壮大的意见》，明确提出全面推广信用承诺制度，将承诺和履约信息纳入信用记录，在完善支持政策直达快享机制中明确要求，推广告知承诺制。

2.行政事项改革中的制度创新

在行政事项改革中，通过引入告知承诺制，从制度创新层面有效解决了企业和群众办证多、办事难等问题。

2018年9月，在全国推开“证照分离”改革工作中，要求各地区、各部门依法推动对涉企行政审批事项采取直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务等改革方式，将“实行告知承诺”作为对行政审批事项的四种管理方式之一，对所有涉及市场准入的行政审批事项按照“证照分离”改革模式进行分类管理。

2020年10月，在持续开展“减证便民”行动、深化“证照分离”改革工作中，针对直接面向企业和群众、依申请办理的行政事项，要求各地区、各部门全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制，特别提出在户籍管理、经营主体准营、资格考试、社会保险、社会救助、健康体检、法律服务等方面，要抓紧推行、尽快落实告知承诺制。

（二）地方积极探索实践

1.建立完善制度规范

在国家相关工作部署要求和指导下，各地方先后出台信用承诺制相关制度文件、事项清单、示范模板等，在实践中规范开展信用承诺制应用。一是出台制度文件。大多数省份如江苏、山东、湖北、广东、陕西等都制定了省级推进信用承诺制度工作通知、工作指引或实施方案、实施办法，明确信用承诺制度使用范围、适用对象、工作程序、工作职责，对工作流程、信息归集公示及应用等进行规范，强化核查与监管。二是编制事项清单。河北、安徽、福建等地各有关部门结合自身职能和工作实际，确定适用信用承诺制度的事项清单，以清单制推进信用承诺制度的实施。三是制定示范模板。各省工信、司法、交通运输、税务、市场监管、知识产权等部门均在相关行政审批事项中制定信用承诺书模板或示范文本，规范各行业领域信用承诺书并向社会公布，提醒办理人违背承诺后需承担的责任和后果。

2.行业领域广泛应用

各行业、各领域在实践中积极探索创新信用承诺制度应用，均取得积极成效。在司法服务领域，推行证明事项告知承诺制，降低外来务工人员、经济困难群众等社会弱势群体申请法律援助服务的难度和负担，有效维护人民群众的切身利益和合法权益。在交通运输领域，运用信用承诺制简化行业经营主体申请市场准入时的手续，有效降低制度性交易成本，激发市场活力。在税务领域，企业税务注销等事项推行“承诺制”容缺办理，为A级纳税人推出“承诺制”办税举措，拓展信用办税广度、深度，有效倡导诚信涉税理念。在医疗卫生领域，将证明替代型信用承诺广泛应用在意外伤害人员医疗费用报销、参保人员异地安置办理、定点医药机构新增申请等业务办理中，提高了服务效能和群众满意度。

二、在经济社会领域发挥重要作用

（一）激发市场活力，降低交易成本

对信用良好的企业，在办理适用告知承诺制的审批事项时，可以享受便利的审批流程，缩短审批时间的同时，也缩短了等待时间和投资周期，进一步释放经济运行活力。例如，重庆市建设项目环评实施告知承诺制审批，压减办理时长96%以上，累计16000多个项目环评实施告知承诺制审批，涉及总投资12.45万亿余元。

对信用良好的企业，在项目招投标过程中，以签署投标承诺的方式免缴投标保证金，“一诺抵万金”，为企业减轻负担，激发了经营主体活力。例如，宁波市在建筑工程领域，推出与企业信用挂钩的保证金差异化缴纳政策，为2600多家投标人在250多个项目中实施信用承诺免缴，总计减免应缴纳投标保证金5.6亿元。

（二）规范市场服务，激发消费潜能

随着经济社会发展、老龄化加剧以及独生子女政策的逐步放开，消费者对家政服务的需求持续增加，但是家政服务市场存在服务人员素质参差不齐、企业规模小散、企业管理弱化、市场无序竞争等问题，消费者不敢消费的现象比较突出。为解决以上问题，让消费者放心消费，一些地区通过推出信用承诺制，有效规范了家政服务市场秩序。例如，浙江省宁波市积极推进信用家政集成服务承诺，组织加盟企业开展信用承诺，依据承诺的兑现情况开展加盟企业信用评级并配套形成监管闭环，打造家政服务行业优质生态。81890平台累计产生订单20万余件，群众满意率96%以上，加盟企业提供就业岗位3万余个。

随着居民生活水平的提高，私家车成为越来越多家庭的标配，汽车修理行业日渐繁荣，但是汽修行业长期以来诚信经营水平较低，侵害消费者权益情况时有发生，“买车容易养车难”。为规范汽修市场，一些地方引入信用承诺制，有效整治了汽修市场乱象。例如，浙江省温州市全力构建“企业真心承诺、认真践诺”的监管闭环，甄选69家信誉良好企业争创试点，发布承诺宣言，建立行业工会保证企业践诺压力，组建互查小组巩固企业践诺动力，企业自发成立诚信联盟，共创诚信经营生态，累计吸引消费者5万人次。

（三）释放信用红利，优化营商环境

在行政事项改革中，通过实施审批替代、容缺受理等告知承诺制措施，减少了审批流程，缩短了审批时间，大大提高了行政审批效率和质量，助力营商环境优化。例如，陕西省西安市按照申请主体信用级别，实施“信用+承诺”审批分级管理模式，证照平均办结时间缩短40%以上，企业需提供的纸质材料减少50%以上，多个事项实现了“即来即办”。

在信用承诺制度实施过程中，通过践诺跟踪、违诺惩罚、失信惩戒等措施提升了监管水平，减少了违法违规失信行为，进一步优化了营商环境。例如，江苏省宿迁市将践诺违诺情况与信用积分挂钩，对照信用承诺书条款以及践诺、违诺情况，公示信用积分增扣信息，在近7000家沿街商铺商户产生一般失信商户6个，重点道路违法违规案件发生率下降70%。

（四）创新治理手段，实现多元共治

将信用手段引入社会治理领域，充分发挥信用承诺制度的柔性约束作用，通过诚信文化和诚信理念宣传引导，有效解决刚性制度较难解决的社会治理难题。例如，天津市推行共享单车承诺制，以信用手段引导市民主动规范停车，规范交通秩序，从源头消除相关安全隐患和市容顽疾，有效解决了共享单车不规范停放问题；山东省荣成市将信用承诺引入乡村治理，通过“编诺—承诺—示诺—践诺—兑诺”，构建起衔接事前、事中、事后全环节的新型乡村治理机制，农村不文明行为由10%下降到不足1‰，社会矛盾纠纷减少了22.8%，推动乡村治理走向善治。

（五）推动主动自律，营造诚信环境

充分发挥行业自律作用，由行业协会商会组织开展行业自律信用承诺，并向社会公开，接受社会监督，规范行业发展，营造诚实守信的良好社会环境。例如，江苏省苏州市引导全市医疗机构及其科室、医务人员签订信用承诺书，通过部门网站对外公示，引入信用承诺制后，苏州市医疗卫生领域年度违诺被处罚、记分数量明显下降，高风险单位数量动态下降，有效缓解了医患矛盾；福建省福州市对从事养老服务业的社会组织、企业及经营者实行信用承诺制，签订的信用承诺书向社会公示，提高了养老服务行业信用意识，督促养老服务行业落实主体责任，引导诚信经营，保障了养老服务行业的健康发展。

三、在创新实践中存在的主要问题

（一）制度体系支撑薄弱

当前，国家层面有关信用承诺制度的相关要求仅在国家出台的多个重要文件中提及“建立健全信用承诺制度”“全面推广信用承诺制度”等，但就具体工作开展程序和规范要求并没有详细阐述。专门与信用承诺制度相关的文件仅有《国务院关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》，而告知承诺制只是信用承诺制度的一种类型，目前在实践中应用最为广泛，国家对其他类型信用承诺开展应用工作还未出台专门的规范指导性文件。多数省份虽制定了信用承诺制度实施的地方规范性文件，但多为对告知承诺制的进一步部署，或在少数领域或地区试行的工作方案，缺少遍及各行业、各领域的规范性文件支撑。

（二）标准化规范性不够

信用承诺信息归集目前分散在地方各行业部门，国家虽制定了统一的信用承诺数据归集标准，但各地方对信用承诺类型认定标准不统一，各行业信用承诺书模板不一致，有的行业信用承诺书模板内容太泛化，缺少数据标准中关键字段信息等，归集的信用承诺信息在后续的共享公示应用等方面还存在较大差距。在信用承诺信息公示方面，除“信用中国”网站外，多数省份信用网站也均开设了“信用承诺”公示专栏，但各地方公示的承诺内容、范围、时效等均未形成统一标准，公示信息质量参差不齐，有些网站仅是批量上传信用承诺书文本，并未作进一步分类和整理，公示规范性有待提高。

（三）闭环监管执行较难

应用于行政审批环节的信用承诺，后续履约践诺情况的跟踪核查对于行政审批事项的有效性至关重要，但在实际中，由于有的承诺内容太过泛化，很难核查；有的承诺内容核查难度和成本较大，行政机关仅以抽查的方式进行核查，有时核查工作流于形式。行业自律型和主动公示型信用承诺，更多是一种诚信意识和诚信理念的宣传培养，其履约践诺情况的核查工作也较难开展。另一方面，当前对违诺责任人的失信惩戒力度较轻，违诺责任人所需要承担的行政惩戒和法律责任与其造成的社会危害并不匹配，由于具体的执行机关以及惩戒措施未能明确，造成监管执行难、执行效果差的局面。

（四）配套机制尚欠畅通

目前在信用承诺制度实施过程中，依托全国信用信息共享平台和“信用中国”网站，初步建立了信息归集公示机制，但数据的及时性、完整性和合规性有待提高，也影响了信息公示机制的作用。同时，信用承诺信息在事中事后信用监管中的应用也不够广泛。要发挥信用承诺制度的最大效用，还需要实现其与守信激励、失信惩戒机制的有效衔接，目前仅将信用承诺及履行情况信息纳入信用档案，还未建立配套的守信激励、失信惩戒措施，支撑实现跨区域、跨部门联合奖惩的信息共享机制也未完全畅通。此外，对经营主体权益保护的违诺信息信用修复机制也未建立。

四、充分发挥制度优势的政策建议

（一）加强顶层制度设计

制度建设是信用承诺制度规范化运行的根本保障。一是在国家层面，要研究制定信用承诺制度顶层制度文件，明确各类信用承诺使用范围、适用对象、工作流程、工作职责，对履约践诺核查、违诺认定、全流程信用监管、风险防范等方面提出明确要求，对信用承诺信息归集、共享、公示、应用等工作进行规范。二是各行业主管部门、各地方，要结合不同行业特点、各地区实际情况，因地制宜地制定信用承诺制度实施细则，细化实施流程、形成闭环管理，每年动态调整本行业、本地区信用承诺事项清单，按照国家有关文件要求，有组织、有计划地部署推进各行业、各领域信用承诺工作。

（二）强化标准规范建设

标准化建设是信用承诺信息统一归集公示应用的基本前提。一是研究制定信用承诺业务通则。规范信用承诺类型、基本内容、工作程序、信息归集共享、公示应用等。二是研究制定信用承诺书模板标准。明确信用承诺书应包含的基本要素，根据承诺类型和适用场景，研究制定内容充实、规范性强、方便易用的信用承诺书模板范本。三是完善信用承诺数据标准。结合地方实践，进一步完善信用承诺信息数据标准，时机成熟上升为国家标准，实现信用承诺信息的全国统一有效归集。四是完善信用承诺信息公示标准。明确信用承诺信息公示内容、公示范围、公示期限，时机成熟上升为国家标准，推动信用承诺信息“应公示、尽公示”。

（三）健全监管闭环支撑

监管闭环是信用承诺制度长效化实施的基础支撑。一是规范信用承诺适用范围。本着正当性、必要性、适度性原则，确定信用承诺制度适用的范围，直接涉及国家安全、国家秘密、公共安全、生态环境保护、人身健康、生命财产安全等事项，一般不适用信用承诺制度。二是健全信用核查程序。事前，对承诺当事人信用状况进行核查，明确可核查承诺事项及可执行违诺责任；事中，结合承诺实际情况，采取恰当的核查方式，对履约践诺情况进行跟踪核查；事后，按照约定的违诺责任，对违诺责任人实施惩戒措施，并纳入信用档案。三是发挥社会监督作用。对于行业自律型和主动公示型信用承诺，承诺内容要具体明确，避免泛化，将承诺内容向社会公开，激发全员监督的积极性，形成全社会的监督合力，以社会监督形成监管闭环。

（四）畅通完善配套机制

配套机制是信用承诺制度充分发挥制度优势的机制保障。一是研究建设全国一体化信用承诺信息系统。实现经营主体在线承诺、承诺信息自动归集、“承诺—践诺”监管闭环等功能，提升数据质量，畅通信息归集公示机制。二是畅通信息共享机制。加快推进各行业主管部门、各地方信用信息系统建设及全国联网共享，依托全国信用信息共享平台，实现跨部门、跨区域信用承诺信息的互联互通、充分共享。三是健全联合奖惩机制。拓宽信用承诺信息应用领域，将履约践诺情况纳入企业公共信用综合评价、纳入事中事后闭环监管，建立配套的守信激励、失信惩戒措施，充分发挥信用承诺制度的激励约束作用。四是建立违诺信息信用修复机制。给违诺责任人改过自新的机会，根据虚假承诺造成的社会影响进行失信程度分级，对于情节轻微的可以进行信用修复，保障经营主体合法权益。