大庆市政府生态职能履行问题研究

姜郸 齐明雪

摘要：大庆这座城市为我国经济社会发展做出了巨大贡献。由于政府的生态环保专业队伍建设不完善、考核问责机制不健全、财权与事权不匹配等问题，导致大庆市政府生态职能履行面临如下困境：一是部门及政府间协同不足，整治工作效果不佳；二是执法监管不到位，源头杜绝不力；三是财政投入不足，治理任务艰巨等。本文根据大庆市政府履职中存在的问题及其原因，结合相关文献，从增进政府各主体协同性、加大财政投入力度、加强生态环保人才引进和培养等方面对加强大庆市政府生态职能履行提出建议，希望能对改进大庆市政府乃至资源型城市政府生态职能的履行提供帮助。

关键词：大庆市政府；政府职能；生态治理；资源型城市

资源型城市是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市。[1]“绿水青山就是金山银山”，资源型城市作为我国重要的能源资源战略保障基地，其生态治理是否有效是影响国民经济持续健康发展的重要因素。大庆作为我国重要的以石油开采为主的资源型城市，面临着资源消耗过度和发展失衡等挑战。分析大庆市政府在生态职能履行中所面临的困难，并提出合理建议，对于实现该地区的绿色健康发展具有重要的现实意义。

一、研究背景

近年来，全球环境资源约束日益加剧，能源供需矛盾不断突出，生态环境承载能力逐渐降低，引发各国政府和社会各界的高度重视。如何实现经济与环境的可持续发展已成为当代城市转型发展的价值目标和行为取向，尤其是对自然资源形成 “强依赖”的传统资源型城市。[2]传统型的资源型城市面临严峻的转型挑战。[3]

从目前的国内情况来看，我国资源型城市经济逐渐下滑，资源环境污染现象严重，社会矛盾日益增多。对于资源型城市而言，突破原有的发展方式、优化政府的生态职能已经迫在眉睫。党的二十大报告对资源型城市政府生态职能建设提出了新的要求，政府职能的转变是城市可持续发展的关键步骤之一。

大慶作为拥有庞大石油储量的资源型城市，为国家经济建设做出了巨大贡献。但随着大庆的经济发展与生态保护的失衡，生态治理的需求愈发紧迫，加强政府生态职能建设也变得至关重要。继习近平总书记在党的十八届五中全会上首次提出 “创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念之后，党的十九大、二十大报告又多次强调新发展理念。由此可见，强化政府生态职能势在必行，只有加强政府生态职能建设，才能真正实现资源型城市的绿色转型以及持续健康发展。

二、大庆市政府生态职能履行的困境

政府作为为民众提供良好公共产品的主体，应当承担起资源型城市生态治理的主要责任。[4]资源型城市生态治理的成效与政府生态职能履行的效果密切相关。然而，大庆市政府在履行生态职能过程中面临以下困境。

（一）部门及政府间协同不足，整治工作效果不佳

党的二十大报告强调了生态文明建设的重要地位，要求将其融入经济、政治、文化、社会建设中去，这表明政府生态职能的履行是需要各个部门协同配合的，只有每个部门切实履行自身的生态环境保护责任，才能保证政府生态职能的发挥。以大庆市畜禽养殖场环境污染治理工作为例，主要由生态环境、自然资源和财政等市直有关部门和有关县区政府协同完成，是一种党委领导、政府负责、环保部门统一监管、多个有关部门协调配合的综合管理性工作。但在实际工作中，由于职责职权划分不明以及不同部门对于自身生态职能的重视程度不同，存在效率低下的问题，政府各职能部门及各区县政府之间协同不足，履职效果不佳。2022年12月，中央环保督察组曝光了大庆市肇州县卫星牧场将尿液排入场内无防渗措施的坑塘，周边水体受到污染等问题。这一问题在以往中央和省级环保督察过程中就出现过，但这类环境污染问题依旧存在，说明大庆市生态环境等部门及属地政府履职履责还存在不足，各部门以及各级政府相互之间的协调配合还不够紧密，未能做到环环相扣，存在监管缺位等问题。

（二）执法监管不到位，源头杜绝不力

大庆市近年来逐步加强了对于生态环境的执法监管力度，相关部门也逐渐担负起自身的生态环保责任，取得了较为显著的成效，但在执法监管方面仍存在一定的问题，破坏生态以及污染环境的行为仍有容身之处。具体来说，第一，执法监管力度不大，执法不够严格，有些执法监管部门存在畏难情绪，对于一些重污染企业不敢较真碰硬，单纯依靠罚款的形式并不能有效规范这些企业的生态行为，致使污染环境的现象络绎不绝；第二，执法监管存在漏洞，没有形成常态化监管，往往是在特定时间集中力量行动，其余时间相对松散，导致一些企业在检查结束后仍我行我素，继续对周边居民生活以及生态环境造成严重影响；第三，执法监管相对滞后，现阶段大庆市生态环境执法监管对于源头控制和规划不足，据2022年省环保督察反馈，仍存在生活污水直排乱排情况，而针对生态环境保护要从 “控源头、管过程、重惩处”三个方面开展工作，要重视从源头上杜绝危害生态环境的行为进入。

（三）财政投入不足，治理任务艰巨

由于生态环境具有公共产品属性，因而资源型城市众多生态环境历史遗留问题的解决以及当下生态环境保护工作的开展都需要政府提供足够的资金予以支持。[5]从2019—2023年大庆市财政节能环保支出情况 （详见表1）可知，大庆市政府已经在生态环境问题治理方面上投入了一定资金。但近年来节能环保支出增长率波动幅度较大，2020年和2021年甚至出现了负增长的现象，2021年节能环保支出降幅为26.2%，占财政支出比重相对较小。尽管2022年节能环保投入了5.5亿元，节能环保支出占公共财政支出比重也达到1.5%，但与大庆市现存的治理任务相比，仍存在缺口。与人们生活息息相关的生活垃圾、城市污水处理等生态环保基础设施供给不足，尤其在农村地区，污水处理设施建设滞后，污水处理能力难以满足民众基本生产生活需要，生态环境治理任务依旧艰巨。

三、大庆市政府生态职能履行困境的原因分析

（一）缺乏生态行政意识

大庆市政府生态职能履行出现问题，主要在于政府行政人员缺乏生态行政意识。虽然大庆市政府近年来在日常工作中逐步重视生态环境保护，但部分县区政府和有关部门受长期形成的思维方式影响颇深，生态行政意识还比较淡薄，不利于政府生态职能的履职。2023年6月28日，第二轮中央环保督察组反馈意见显示：“2019年，大庆市将与安肇新河连通的12个湖泊水库、4条河流排干划定为地表水环境功能区，有关区县和部门搁置一旁，置之不理，始终未按水环境功能区标准进行治理。”受传统以GDP为导向的政绩观影响，部分政府行政人员重发展轻生态的思想根深蒂固，进行决策时常常将经济利益放在首位，对于生态环境的影响考量较少，忽视自身的生态责任。此外，大庆市生态环境专业人才短缺，面对很多工作任务心有余而力不足，也会影响实际履职的效果。

（二）考核问责机制不健全

一方面，针对性的生态法制不够完善。当前大庆市生态环境相关的法规制度多是依托国家或省级层面的环境法律法规开展工作，与省内其他地市的法规制度大同小异，生态环境法规制度的内生性较差。或是多以规划、指导意见、实施方案等形式提供政策保障，法律约束力不足，使该地区面临一些顽固的生态环境问题，不利于生态环境部门工作人员依法进行执法监管。另一方面，追究问责和考核机制不完善，对于政府行政人员约束和激励效果一般。虽然大庆市政府颁布了 《大庆市生态环境保护综合行政执法事项清单 （2022年版）》，以推进责任法定化，但因为实施时间较短，成效还不够显著，对于有关部门工作效能提升有限，这也是政府生态职能履行不到位的原因之一。

（三）财权与事权不匹配

财政投入不足的主要原因是财权事权不统一，任务重经费少。1994年推行分税制改革，财权上收而事权下压，地方政府存在财少事多的困境。面对这种财政压力状况，资源型城市政府为追求财税增长，往往更倾向于发展经济，给高耗能、高排放但能带来巨大产值和财政收入的项目和企业 “开绿灯”，而不愿或者无力去履行生态职能，积攒了一些生态环境问题。中央政府为解决这一问题采取转移支付和推进生态补偿制度的方式，但是由于转移支付比例不高、补偿制度建设尚未完善等原因，还有很长的路要走。历史问题的堆积再加上财政投入的不足，成为该地区政府生态职能履行效率不高、生态环境治理进度缓慢的原因之一。

四、完善大庆市政府生态职能履行的对策建议

要想实现大庆的绿色持续健康发展，大庆市政府生态职能建设必须考虑以下几个方面。

（一）增进政府内部及政府间协同性

地方政府要想有效履行生态职能，就要要求每个部门切实担负起自身的生态环保责任，在强化政府行政人员生态行政意识的同时，还要增进政府内部及政府间的协同性。一方面，保证政府内部形成生态职能履职合力。持续深化机构改革，进一步理顺部门职能，清晰划分权责，充分依托互联网平台构建科学高效的协调机制，加强政府各部门之间的沟通协调，促进部门间的信息对称，做到彼此监督，避免 “单兵作战”，使各个部门在整个过程中各司其职、相互配合、协调统一。另一方面，生态环境部门要不断提升自身的监管能力和统筹协调能力，进一步落实和完善环保垂改和综合行政执法队伍建设，形成独立且统一的环境监管，不断提高执法效能。针对资源型城市现存的突出生态环境问题，可以成立多部门协同参与的专项整治行动小组，解决以往部门单独行动工作效率低下、整治效果不佳的问题，真正形成 “党委领导、政府负责、环保部门统一监管，多个有关部门协调配合”的综合管理体制，从而更好地治理大庆历史遗留的生态环境问题。

（二）加大财政投入力度

大庆由于长期持续的资源开发，生态环境历史遗留问题众多，加上城市产业结构偏重的局面短期内较难转变，生态环境治理任务颇重，为此需要不断加大财政投入力度，加大拨款力度，为政府治理生态问题提供经费。一是要进一步落实生态环保财税政策，设立生态修复与再造、生态环保基础设施建设等项目的专项资金，特别是对于突出生态环境问题给予更多关注。二是要进一步规范环保专项资金的使用，保证资金使用效率。政府相关部门应不断加强有关环境污染治理以及生态保护修复专项资金的申报、使用和审计制度建设，确保资金得到专款专用，真正落实到工作任务中去。三是要积极争取上级政府资金扶持。大庆市政府由于生态环境治理任务重，并且受到经济下行财政收入增长缓慢、财权事权不统一等因素的影响，缺乏足够的资金支撑政府生态职能的发挥。对于曾为国家经济和社会建设贡献巨大而又正陷入困境的石油城市，中央政府和省级政府有责任和义务帮助其脱困，以保障该地区政府生态职能的有效履行。

（三）加强生态环保人才引进和培养

大庆的生态环境治理任务艰巨且复杂，需要专业的生态环保人才进行指导操作。第一，要加大生态环保专业人才的培养，除了对传统生态环境治理人才培养外，可在高校增设关于固废处理、塌陷修复、植被恢复、地质矿产环境保护等资源型城市突出问题的相关课程与专业，优化专业人才培养模式，使人才队伍的知识、专业结构与当前资源型城市生态环保任务相匹配。第二，要扩大资源型城市环保部门现有人员编制与岗位，来解决人手紧缺的问题。同时，通过有吸引力的政策措施，针对性引进循环经济发展、生态环境建设等方面专业人才，为大庆市政府生态职能履行提供智力支持。第三，要重视对于政府行政人员生态素养的培育，生态环保责任分散在各个部门之中，面对要求越来越高的生态文明建设任务，除了生态环境部门需具备生态素养以外，全体政府行政人员都应提升自身生态素养，可通过线上线下培训、讲座等多种方式进行提高，还可以与本地高校签订战略协议，在人才培养方面开展合作，增强其生态职能履职能力。对于环保执法人员还应开展专门的规范化培训，培养一支高水平的生态环境执法队伍。

五、结束语

加强生态文明建设，推动社会和谐、可持续发展，是我国社会发展的长期战略，是地方政府不可推卸的责任。加强大庆地方政府生态职能建设，对该地区生态环境治理和生态文明建设，乃至全国资源型城市的生态文明建设大局，都有重要的意义，必须长期坚持。针对大庆市政府生态职能履行中存在的问题，提出改进措施，做好后续的城市生态文明建设和区域环境治理，对推动该地区生态文明建设的可持续发展和全国的生态文明建设无疑具有强大的推动作用和重要现实意义。

参考文献：

[1] 国务院.国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见[EB/OL].[2007-12-24].国务院政策文件库.https：//www.gov.cn/zhengce/zhengcewenjianku/.

[2] 孙轩.当前我国资源型城市推动绿色转型的难点与对策[J].重庆理工大学学报（社会科学版），2021，35（12）：7-13.

[3] 戚德龙.再生型资源城市可持续发展中政府生态职能研究[D].南宁：广西大学，2019.

[4] 王从彦，刘丽萍.新时代政府生态职能转变和创新优化路径[J].山东行政学院学报，2020（04）：24-29.

[5] 祝纪璇.资源型城市政府生态职能履行问题研究[D].长春：吉林财经大学，2022.

课题项目： 1.省高校人才引进科研启动费资助项目：基层治理效能提升中城市社区互动治理的创新机制研究（项目编号：13051202022）；

2.黑龙江省省高校基本科研业务费项目：新时代青年参与城市社区互动治理创新机制研究（项目编号：2021YDW-02）；

3.黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“互动式治理视角下城市基层治理能力提升机制研究” （项目编号：21ZZC253）。

作者簡介： 姜郸，女，汉族，黑龙江齐齐哈尔人，博士，讲师，研究方向：地方政府与基层治理；

齐明雪 （通讯作者），男，汉族，黑龙江齐齐哈尔人，硕士研究生在读，研究方向：地方政府与基层治理。