利益相关方视角下数字治理的困境

摘要：数字治理是随着数字技术在经济、社会、政治生活中日益广泛的应用而产生的新型治理形式，其目的是提升治理效能，由数字治理向数字善治的发展是大势所趋。苏州市作为新一线城市的排头兵，更应当发挥其治理优势，提升现代化数字治理水平。本文对苏州工业园区 “风火轮”项目的现状进行深入调研，分析该案例遇到的困境和解决对策，并总结数字治理经验。在笔者看来，“风火轮”项目不仅可以为社会治理现代化提供理论支持和实践参考，更能够为苏州市争创全国市域社会治理现代化示范城市汇聚智慧力量，提供 “园区样本”。

关键词：数字治理；新业态群体；利益相关方

随着数字技术在经济、社会、政治生活中的广泛应用，数字治理崭露头角。苏州市作为新一线城市的佼佼者，肩负着引领数字治理变革的使命。然而，数字治理的路途并不是一帆风顺的。本文将通过深入剖析苏州工业园区 “风火轮”项目的现状，探讨数字治理面临的挑战和解决方案。

一、案例介绍

“风火轮”数字治理平台集一键导航、电子通行证、随手拍 （上传社会治理问题照片）、积分兑换等功能于一体，并对接苏州工业园区智慧城市运行管理中心，整合并发掘多元化城市治理、信访大数据资源，打通31个部委办局及相关单位的43个业务系统，通过对数据的诊断、分析，实现问题一键上传、一网统管、分类流转、闭环解决。项目为骑手量身打造专属的全方位服务，同时引导骑手发挥职业优势，赋予他们 “党群服务守护员、社区治理信息员、城市管理质检员、安全生产保障员”的 “新四员”身份，用物质和荣誉刺激骑手争当城市治理的 “流动哨兵”“移动探头”，提高骑手的职业认同感，切实化治理对象为治理助力，推动社会治理端口前移，精细化基层数字治理。

“风火轮”平台自上线以来受到美团、饿了么等外卖平台企业的广泛关注。平台开放工单数据与信访部门共享共用，不断积累骑手反馈的工单数据，并进行处理加工，开放相关数据，实现与园区信访数据的共享共用，补充信访的数据资源。

二、推广困难

（一）全盘照搬，东施效颦

“风火轮”项目于金鸡湖街道取得初步成功，工业园区的其他街道纷纷复制这一数字治理新模式。其中，由 “风火轮”项目衍生出的 “星骑士”项目就是其中之一。该案例被清华大学社会科学学院数据治理研究中心评为2022年全国城市数字治理创新案例。就在 “星骑士”被捧上巅峰之时，项目开始出现运营上的诸多问题：不成熟的全新运营团队、不明确的多方权责关系、全盘照搬 “风火轮”项目初期模式、对项目运作的底层逻辑不明确、基层追求形式主义而不考虑实际需求等，决定了 “星骑士”项目走向形式主义只是时间问题，或将成为基层治理的负担。

（二）上级抢管，矛盾初显

园区组织部及相关条线并未跟项目的设计方及街道办进行沟通与协商，就将各个街道的项目管理权整体收归组织部进行统一管理，并不考虑基层各街道的治理差异，系统也没有与 “风火轮”打通，形成一个 “数据孤岛”。园区组织部逐渐将大部分街道的类 “风火轮”项目全部纳入当地园区的App线上平台 “数字金鸡湖”进行运营，形成由政府统一管理的 “星骑士”项目。该App带有政务内部系统属性，而骑手虽不属于政务主体，但强制让骑手下载使用，“星骑士”项目由于早期不考虑各基层街道的差异性，强行授权进行运营，同时作为基层任务，导致后期无法可持续健康发展；而后组织部又将项目的管理权委托给街道办，由网格员、社区工作者和物业共同负责 “星骑士”项目的规划和管理。但此时 “星骑士”系统并不是基于当初智慧的、因地制宜的、活力的基层 “生长”出来的工具，基层使用既不顺手又不顺心，成为一个带有形式主义色彩的政治任务。

在项目初期，随着政府大量资金的投入，无论是 “风火轮”还是 “星骑士”，随着项目基础设施逐渐完善，数字治理取得了不错的成效。但随着企业这一利益相关方逐渐离场，原来的 “风火轮”模式四大利益相关方 （政府、企业、民间组织、社会组织） 之间的利益共同体结构遭到了破坏，仅依靠政府、民间组织、社会组织难以维持项目运营。比如，原本物业可以通过在系统里进行扣除信用积分的方式对骑手进入小区后乱停车的行为进行监督，这样便于物业对小区的管理。但是现在是政府强制性的行政命令，物业被夹在政府和骑手之间，甚至没有与业委会沟通的渠道，造成了进一步的矛盾。同时，企业也是项目创新的重要推动力，是项目系统的关键维护者。失去企业和行业组织共同推动的 “风火轮”项目，就像先进的操作系统找不到好的智能设备来运行，而 “星骑士”项目就像豪华的外观，虽有充足的电源支撑，但没有好的操作系统，再也无法完成数字治理创新的任务。

（三）各方推托，无人再管

公共资源如果缺乏合理的管理、有效的监督，就会不可避免地走向被破坏的悲剧。其深层次原因是个体理性会导致集体的不理性。失去多方利益制衡的 “风火轮”项目可能难逃失败的结局。究其根源，是因为各个利益相关方 “太精明”，只考虑符合自身利益，又或是 “多一事不如少一事”，从而 “只见树木，不见森林”，选择性忽略了利益共同体所带来的更大收益，即 “风火轮”项目带给各方的真实利益。于是，各个利益相关方开始相互推脱责任，最终导致项目无人再管。

三、问题概述

依据利益相关者理论，社会治理需要全体利益相关者的共同参与才能实现。利益相关者理论的核心在于，在决策行为的过程中，不能陷入仅对个别利益相关主体的局限性关注，而要考虑、权衡所有利益相关者的利益需求，反映全体利益相关者的共同愿望，体现全体利益相关者的意志，发挥全体利益相关者的作用。在实际利益考量中，除了关注经济效益，还应该关注其社会效益，这种社会效益能够通过尊重和满足所有相关个体的需求来实现。

弗里曼在前人研究的基础上，把企业的利益相关者界定为 “任何能够影响组织目标的实现或受这种实现影响的个体或群体”。[1]该定义不仅将影响企业目标的个人和群体视作利益相关者，同时还将企业目标实现过程中受其影响的个人和群体也看作利益相关者，正式将政府、社区、社会组织、公民组织等实体纳入利益相关者的研究范畴，大大拓展了利益相关者的内涵。[2]利益相关者理论的核心思想认为，应当将原本集中掌握在内部利益相关者手中的决策权与利益移交到更广泛、更多面的利益相关者手中，即从企业等内部利益相关者转向社区、政府机构等外部利益相关者。对应案例，即組织部将原本属于企业、各街道的项目管理权收回，经过层层管理、改制，形成统一归组织部管理的 “星骑士”项目，而后又重新将项目管理权委托给街道办，出发点是符合利益相关者核心理论的，但问题恰恰就在移交过程中出现了。企业作为内部利益相关者与最初项目的直接管理方，对于项目的熟悉程度更高，而在将项目管理权移交给组织部、街道办后，原先的内部利益相关者基本离场，而相关项目经验没有及时交接。即使 “星骑士”项目管理权最终又被划归给了街道办，但此时经过上级改造的项目在实际操作中 “水土不服”，已不能完全被基层适应。因而，从信息不对称开始，各种权责分离、各方推脱的问题进而产生，造成了最后 “无人再管”的困境。

由此可以总结出，导致 “星骑士”项目失败的深层次原因是：第一，各个利益相关者之间的利益协调不一致，新的利益产生后未必完全符合项目参与者的实际需求，甚至有可能在某些方面损害少部分参与者的利益；第二，项目改革后各利益相关方并未重新审视自我定位，用 “旧定位”应付 “新格局”，损害了从外部利益相关者到远端利益相关者的利益。即在管理权移交、原本作为核心内部利益相关者的企业离场之后，各利益相关者没有自觉对企业曾担负的功能、责任进行 “补位”，从而带来了各方面的管理疏漏与责任逃避。原先 “风火轮”项目运营时，之所以能取得较好的成果，离不开企业对项目各个利益相关方的整合与维持：企业设计出三种积分机制来激励骑手参与社会治理，利用物质刺激来激励居民、物业、志愿者参与到项目中。

从表面上看，“星骑士”项目的失败只是因为基层疏于对项目的管理，从而导致的 “破窗效应”。骑手、居民、物业、志愿者协会看到项目逐渐运作不下去，对于个体来说无利可图，便从项目中退出，不再参与到数字治理中。实际上，可以说 “星骑士”项目失败的真实原因是 “断崖式”承接—在企业退出项目后，各个利益相关方仍然按照原先的 “风火轮”项目模式运作，责任缺位后，没有人再对 “风火轮”项目的系统与机制基于实际运行情况进行调整。在企业退出之后，基层管理者没有适应自己新的 “内部利益相关者”的身份，并未理解原先 “风火轮”项目的运作机制，也没有专业的信息技术来对系统进行改造升级、设计一套新的利益协调机制，项目自然就维持不下去了。总结来说，正是由于利益各方没有得到很好的协调，最终导致数字治理机制难以平稳运营，治理过程中矛盾频发。

四、可行性方案

在数字治理领域，政府应维系核心定位，扮演好规范的引导者、公共服务的提供者和行动主体的协调者角色。企业应发挥辅助作用，做好技术创新的承接者、数字化转型的积极参与者和严于律己的自我规制者。通过凝聚共识、厘清边界和携手共进的优化策略，构建动态同构、优势互补的政企关系。

当前的 “风火轮”计划中，项目资金问题亟待解决。政府作为数字化转型所需公共服务的提供者，应该积极提供税收、信贷以及奖励方面的优惠政策，发挥互联网企业在技术创新中的主体优势。同时，还应该宣扬和推行多元协同的行动方式和数字化改革，积极为数字化转型提供基础设施建设，加大 5G、新基建、NII 等基础设施的资金投入力度，为 “风火轮”项目的顺利运行提供资金基础。

此外，政企双方尚未就数字化方式达成共识，往往导致政府数据不能及时反馈给企业，进而影响 “风火轮”计划的实施效果。政府应该以需求为导向，以人民为中心，以更加开放、包容和自由的姿态对企业敞开怀抱，强调 “政府本位”向 “社会本位”的跨越，注重市场、社会以及公众的共同参与。企业也应该凭借其特有的技术优势逐渐在数字化转型的过程中承担更多责任，抓住机遇调整商业模式，打通与政府合作的渠道，拓展各项业务，积极发挥效用。

本文提出以下方案，助力 “风火轮”项目越办越好。

（一）政府方面

1.政府与企业进行协商，适当放权，将 “风火轮”项目系统的管理权还给企业，以提高企业对于项目的创新活力，将项目越做越好。当然，政府也可以间接对项目进行管理，如向企业提供技术专家和技术资源，协助项目进行技术升级和优化，尽可能多地采用政府数字基建的模块、功能和接口，并将数据合并到相关网格治理部门，从而达到监管企业的目的。

2.由政府主导建立起社区、企业、骑手、物业、居民等项目多方主体集中参与的有效沟通渠道，确保项目各方之间信息传递与沟通的有效性。通过行政指令提高社区的项目参与度，强化领导力，确保项目的可持续性发展。

（二）企业方面

1.寻求更多的资源和资金支持，包括但不限于政府贷款、风险投资、合作伙伴资助等，以确保项目的可持续运作。推动项目数字系统和硬件设施的创新，用创新驱动数字治理的成果，从而提高获得资金支持的可能性。

2.制订全面的宣传计划，提高项目的知名度，吸引更多的利益相关者参与项目。加强与政府的紧密合作，继续借助政府平台进行项目宣传。

3.运用技术手段解决骑手识别问题，可以尝试使用限次的小区电子门禁卡来解决这一问题，将限时通行改为限次通行显然更能保障小区安全。

（三）社会与民间组织方面

1.基层和社会组织应该向 “风火轮”项目提供必要的奖励支持，各方需要制定良好的积分兑换奖励制度，确保项目的志愿积分评判标准和累计原则公正，激励参与者的积极性。

2.志愿者协会要与街道、社区的基层单位形成良好的沟通，最好可以招募 “风火轮”项目的专项志愿者。当参与项目的基层人手不足时，立刻为基层提供帮助，辅助解决社会治理问题。

3.由基层和小区居民主导，构建起相应的监督与反馈机制，以确保项目的透明度。定期向政府和企业反馈，从而获得政策、资金、资源等，帮助项目成功，最终实现更好的数字治理愿景。

五、结束语

苏州工业园区的 “风火轮”项目为数字治理提供了重要的实践案例。然而，推广中的问题和新挑战也表明数字治理需要更多的协同努力，进行更深入的思考。各方应当共同努力，保持沟通与合作，以创新和共赢的理念推动数字治理的發展。只有如此，数字治理才能真正实现其潜力，提高治理效能，服务更广泛的社会需求，塑造现代化社会治理的示范城市。

参考文献：

[1] 付俊文，赵红.利益相关者理论综述[J].首都经济贸易大学学报，2006（02）：16-21.

[2] 李维安，王世权.利益相关者治理理论研究脉络及其进展探析[J].外国经济与管理，2007（04）：10-17.

作者简介： 崔庭毓，男，汉族，江苏扬州人，本科在读，研究方向：公共管理、社会治理。