乡村振兴背景下西部欠发达地区农村社会工作人才队伍建设的SWOT 分析——以巴彦淖尔市为例

刘元圣，李 彧

（1.内蒙古师范大学民族学人类学学院，内蒙古 呼和浩特 010010 2.内蒙古自治区农牧业科学院，内蒙古 呼和浩特 010031）

随着乡村振兴战略的深入实施，乡村人才振兴也在加速推进，农村社会工作人才队伍建设也成为乡村治理的重中之重。2021 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进乡村人才振兴的意见》（以下简称《意见》），《意见》中明确要求要加强、加快农村社会工作人才队伍建设。西部欠发达地区的农村社会工作人才队伍建设仍是一项充满挑战的任务。

内蒙古巴彦淖尔市是西部欠发达地区中典型的农业型城市，经济、政策、社会等方面的落后直接影响了巴彦淖尔市农村社会工作人才队伍的建设。基于此，本文运用实地调查法和文献研究法通过SWOT 分析模型对巴彦淖尔市农村社会工作人才队伍的建设进行分析，并以此为巴彦淖尔市农村社会工作人才队伍建设提供建议，为实现乡村振兴战略提供助力。

SWOT 分析模型是管理学中的一个重要的分析方法，S、W、O、T 分别代表优势、劣势、机会和威胁。它是针对研究对象的内外部信息进行分析，通过调查收集信息，运用专业的分析思维将收集的信息再次加以分析，从而得出相应结论，制定科学的应对之策。

1 农业社会工作人才队伍建设的必要性

1.1 实施乡村振兴的重要支撑

2018 年1 月，中共中央、国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》，同年9 月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》，并要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实，要最终实现产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，即乡村“五个振兴”[1]。

乡村振兴，关键在人，这说明人才振兴是关键核心，全面建设乡村振兴需要大量的高素质人才。《意见》要求，到2025 年，乡村人才振兴制度框架和政策体系基本形成，乡村振兴各领域人才规模不断壮大、素质稳步提升、结构持续优化，各类人才支持服务乡村格局基本形成，乡村人才初步满足实施乡村振兴战略基本需要[2]。因此，人才队伍的建设对于推动乡村振兴战略具有极其重要的作用。

1.2 治理基层乡镇问题的重要手段

乡村治理是国家治理的基石。没有乡村的有效治理，就没有乡村的全面振兴。治理基层乡镇问题的关键在人，农村社会工作人才队伍的建设，让各领域人才深入农村社会服务和管理领域，充分发挥其专业优势，解决农村实际问题，在全方位建设新农村的同时，加速推进乡村振兴战略。

1.3 提升乡镇居民综合能力的重要法宝

不断提高农民的现代意识，是改变农村面貌、培养农村社会新风尚的必要之举，是新时代中国特色社会主义新农村建设的重要基础所在[3]。农村社会工作者掌握专业社会工作理论，运用专业社会工作方法深入乡村，帮助村民，改善农民生活，真心实意为农民服务。通过建立社会工作站，为农民、留守妇女等弱势群体培训就业能力，提供就业机会，开设爱心课堂，提高农民综合素质。

2 巴彦淖尔市社会工作概况

巴彦淖尔市地处内蒙古自治区西部，总面积6.51万km2，北与蒙古国接壤，有边境线369 km，常住人口151.8 万人，其中城镇人口92.2 万人，乡村人口59.5万人。辖7 个旗县区、11 个街道、59 个苏木乡镇、140个社区、652 个嘎查村。

截至2022 年末，巴彦淖尔市全市从事社会工作人员2 600 余人。持有社会工作者职业水平证书人员463 人（助理社会工作师266 人、社会工作师197人），持证社工仅占常住人口的0.3‰。持证社会工作人员，男性占比15%，女性占比85%；35 岁以下占42%，36～50 岁占53%，51 岁以上占5%。分布领域上，街道、社区占52%，民政系统占22%；提供社会服务为主和提供社会服务为辅的单位和部门分别占4.2%和7.8%；社工机构占6%；其他领域占8%。

巴彦淖尔市已经建立了一个市级社会工作服务指导中心，围绕民政主责主业，聚焦全市基层工作，7个旗县区也设有社会工作总站，此外还有56 个苏木乡镇（街道）提供社会工作服务的站点，以及38 个城乡社区的社会工作服务室。

巴彦淖尔市依托“五社联动”构建“市—旗县区—社工站—社工室”四级社会工作网络体系，推动“五社联动” 项目深入开展，苏木乡镇社工站覆盖率达到76%，依托社工站，开展“理论＋实操”线上线下相结合的社工专业培训，累计培训1 500 余人次、1 300小时[4]。

3 巴彦淖尔市农村社会工作人才队伍SWOT 分析

3.1 优势分析（S）

3.1.1 教育优势。1988 年北京大学设立了全国第一个社会工作专业，为中国社会工作专业教育打开了新篇章。截至2023 年8 月，内蒙古自治区已有内蒙古师范大学、内蒙古财经大学和内蒙古工业大学等多所高校开展了社会工作专科、本科、研究生阶段教育，各专业领域的增长直接对巴彦淖尔市农村社会工作人才队伍的发展起到了积极的推动作用。

3.1.2 政策支持优势。巴彦淖尔市已经将社会工作人才队伍建设工作作为助力基层治理、乡村治理的重要举措，纳入《巴彦淖尔市“十四五”民政事业发展规划》，作为民政工作重点任务进行部署落实。巴彦淖尔市出台《巴彦淖尔市关于加强社会工作专业岗位开发与人才激励保障的实施办法（试行）》。市委组织部、市民政部门、市财政部门、市人社部门联合出台《全市社区工作者职业体系建设实施方案》（巴组通字〔2021〕44 号）文件，制定了一套完备的社工人力资源体系，为社会工作人才的成长提供了可靠的政策保护和政策支持。

3.1.3 政府支持优势。巴彦淖尔市注重社会工作人才队伍建设，在此方面取得了一系列成就。首先，市政府成立了市社会工作人才队伍建设工作领导小组，来统筹指导推进农村社会工作人才队伍的建设。其次，建立了联席会议制度，实现多部门分工协作、齐抓共管，形成高效顺畅的统筹协调工作格局，为社会工作人才队伍发展提供了组织保障。此外，巴彦淖尔市还依托社工站（室），孵化培育公益慈善类、服务类社会组织，培育社区社会组织20 家、社区社会组织骨干58 人、社区志愿服务组织44 家、社区志愿服务组织骨干213 人并全部参与到社区治理中。这些努力为社会工作人才队伍的培养和壮大提供了坚实的基础。最后，巴彦淖尔市逐步形成了“专业社工+志愿者”志愿服务新模式。这种模式可以最大化地发挥社会工作人才的作用，同时也能够吸引更多的志愿者参与到社会工作中来，在加强社会工作队伍的整体实力的同时，也为社会福利事业的发展注入了新的动力。

3.1.4 人才培养优势。巴彦淖尔市民政局设立财政公共预算和福彩公益金、社会慈善资金投入机制。2016—2020 年，市民政局每年拿出10 万元用于社会工作人才培养教育，以社区工作者为主要培训对象，设立社会工作职业水平考试考前示范班，提高社会工作者职业水平和专业服务能力，推动巴彦淖尔市社会工作专业化发展。2021 年，配合市委组织部开展“线上＋线下”考前培训。2022 年，争取上级民政部门线上培训名额，共计发放700 余套社工考试网课。同年，社会工作职业水平考试通过人数共计158 人，同比增长约210%。2023 年，民政局继续发放806 套网课，并组织社会工作者职业水平考前培训，在全市范围内有80多人参加了社会工作者职业水平考试前的培训活动。

3.1.5 五社联动。“五社联动”是指以提升基层治理能力、建设共建共治共享的社会治理共同体为目标，坚持党建引领，社区居委会（村委会）发挥组织作用，以社区为平台、以社会组织为载体、以社会工作者为支撑、以社区志愿者为辅助、以社会慈善资源为补充的现代基层治理行动框架[5]。巴彦淖尔市组织开展“五社联动”社会工作服务项目，该项目采用政府购买服务的方式，旨在支持社会工作服务机构和社会工作专业人才参与基层治理和服务。项目以城乡社区为平台，将社区、社会组织、社区志愿服务队伍和社会慈善资源互相链接，凝结成协同合作的工作力量，推动多元主体的协同发展和共建共治共享的社区治理格局。

3.2 发展劣势（W）

3.2.1 专业人才紧缺、人才专业化水平低。巴彦淖尔市持证社工人才仅占常住人口比例的0.3‰，距离实现自治区“持证社工人才占常住人口比例的0.5‰”的目标要求还存在一定差距。社会工作人才分布不平衡，持证社会工作者都集中在城市，仅临河区就占全市持证社工的42%。社会工作专业领域除了要运用好本专业知识外，还要了解社会学、心理学、管理学和民族学等学科的知识架构，所以，社会工作者需要具备更强的综合能力。目前，巴彦淖尔市的农村社会工作者大多数是由乡镇公务员或者村支书兼任，尽管他们身处一线，对乡镇村落的真实情况比较了解，在针对农民问题时可能有独特的经验和处理方式，但是大多数农村社会工作者并没有真正掌握和学习过系统的社会工作知识，他们的专业化水平不高，不能及时、专业地解决农村问题。由此可见，巴彦淖尔市农村社会工作人才专业水平低是人才队伍建设中的一大劣势。

3.2.2 资金投入缺乏。据有关资料介绍，鄂尔多斯市针对社会工作建设方面投资累计达到8 700 余万元，实施社会工作服务项目488 个，持证社工达2 574人，对从事社会工作的高级持证人才提供每月800 元的岗位津贴、中级持证人才提供每月500 元的岗位津贴、初级持证人才提供每月300 元的岗位津贴。2022年，呼和浩特市投资250 万元用于实施“五社联动”项目，投资200 万元用于向社会组织购买服务，投资65万元用于社区公益性服务，投资22 万元用于奖励优秀社会工作和志愿服务项目，投资348 万元用于建设社会公益类项目，并对取得高、中、初级职业等级证书的社工发放2 000 元、1 500 元、1 000 元的技能补贴[6]。相对而言，巴彦淖尔市针对社会工作领域的资金投入很少，并且财政也没有专门的预算，乡镇大多是入不敷出，没有能力对本单位工作人员进行系统培训，更没有能力去招聘专业的社会工作人才，这也直接导致农村社会工作人才队伍建设难以推进。

3.2.3 待遇不高、岗位不足降低农村社会工作人员积极性。巴彦淖尔市农村社会工作人员大多是由乡镇干部兼任，他们的待遇薪酬相对不高，职务职级低，并且中央虽然已经成立社会工作部，但是截至目前，西部欠发达地区大部分乡镇还没有为农村社会工作人才开发设置专属的工作岗位，这导致社会工作人才深入农村就业的积极性不高，在校的社会工作专业学生对农村社会工作的岗位认同度普遍较低，农村社会工作人才队伍的稳定性也相对较弱。由此看来，待遇不高、岗位不足是农村社会工作人才队伍建设的劣势之一。

3.3 发展机遇（O）

3.3.1 国家支持，代表着社会需要。党的十八大提出推进中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，社会建设是其中之一。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》《“十四五”时期社会工作服务机构“牵手计划” 实施方案》《关于加快推进乡村人才振兴的意见》等国家文件中都明确提出，社会治理、社会工作是新时代我国的重要社会任务。2023 年，党和国家成立了中央社会工作部，并对其委以重任，成为又一个党的职能部门。这表明，我国对于社会工作建设更加重视，日后社会工作领域工作也会更加规范，这也是社会工作人才队伍建设的一个良好机遇。巴彦淖尔市已经将社会工作人才队伍建设工作作为重点任务进行开展。2023 年，巴彦淖尔市实施“大学生集聚”计划，所有旗县都设立了相应岗位，鼓励大学生到嘎查村任职就业，意在引导优秀人才回到乡村、走向基层。在政府的积极推动下，社会工作发展的机遇将越来越多。

3.3.2 队伍建设，象征着潜力巨大。截至2023 年8月，深圳市已设立社会工作站582 个，设置专业社会工作岗位951 个[7]。深圳市社会工作网显示，深圳市社会工作行业机构有279 个，通过全国社会工作者职业水平考试的专业人才共29 725 人，行业从业人员为9 439 人，累计引入社会资金5 000 余万元，服务总量达70 余万人次。2009 年成立了市社会工作者党委，现有基层党支部27 个，党员300 余名[8]。与之对比，巴彦淖尔市的社会工作建设还处在初级阶段，这说明了巴彦淖尔市社会工作的发展还有很长的道路，也显示出巴彦淖尔市的社会工作还有很大的发展空间，表明农村社会人才队伍建设的潜力无限。

3.3.3 专业人才增多，意味着机遇充足。据统计，截至2020 年6 月，全国有106 所高职院校开设了社会工作专科专业，340 多所高校设立社会工作本科专业，150 多所高校和研究机构开展了社会工作硕士专业教育，全国范围内共有17 个社会工作方向的博士点[9]。随着社会工作专业的不断增设，专业的社会工作学生也逐年增多，巴彦淖尔市农村人才队伍建设的机遇也会越来越多，可以通过人才引进或高薪聘请等方式去吸引更多优秀的社会工作人才投身乡村，专业的人才可以将原有的工作水平快速提升，也为农村社会工作人才队伍建设提供不竭动力。

3.4 面临挑战（T）

3.4.1 农牧民对社会工作价值认知不够、理解模糊，社会工作认可度较低。巴彦淖尔市的社会工作建设处于起步阶段，农村社会工作人才队伍专业化程度低，农村社会工作者的社会地位相对较低，群众对他们的认知、理解和认同还有待提高，对他们的工作不太理解。如果不改变这种情况，农村社会工作人才队伍建设将面临严峻的挑战。

3.4.2 政策的执行和落实面临困难。巴彦淖尔市很多基层的党政领导干部对社会工作的认识不到位，了解不深入，导致政策的落实和执行面临挑战，严重阻碍农村社会工作人才队伍建设。例如《全市社区工作者职业体系建设实施方案》等政策文件就面临落实难的问题，致使社会工作专业人才待遇落实不到位，缺乏规范的岗位设置，从而导致就业吸引力小、岗位认同感弱、队伍稳定性低。

3.4.3 欠发达地区社会发展水平较低，社会环境相对复杂。巴彦淖尔市身处欠发达地区，其经济总量小，人均接受高等教育水平低，乡村生活环境相对落后，人文思想相对封闭，对外来新事物的接受能力较弱，在面对社会工作领域范畴内的事件时，很多人宁愿求助于亲戚、同学、朋友也不愿意接受社会工作者的帮助，这样的情况在乡村尤为明显。

4 农村社会工作人才队伍建设建议

4.1 强化社会工作组织保障

在当前的社会发展中，社会工作的重要性逐渐得到人们的重视。为了更好地开展农村社会工作，建立一个统筹协调的机制十分必要，这是保证社会工作高效运转的基础。首先，要制定社会工作联席会议制度，各部门之间共同商讨工作计划，协调解决工作中出现的问题，避免工作冲突和重复，提高社会工作的针对性和实效性。其次，要加强多部门的分工合作，共同参与社会工作。组织、政法、宣传、教育、公安、民政、司法、财政、人社、卫生健康、退役军人事务、应急管理等部门都应该分工协作，各司其职，形成一个高效顺畅的工作格局。此外，工会、团委、妇联、残联等群团组织也应该参与到社会工作中来，充分发挥自身优势，提供有益的建议和帮助，更好地服务于社会群体。最后，坚持齐抓共管原则。只有各部门、各群团组织之间互相配合，共同协作，才能真正实现社会工作的高效运转，为社会发展做出更大的贡献。

4.2 加大社会工作资金投入

加大农村社会工作领域的资金投入，建立可持续资金投入机制。随着乡村振兴战略的深入实施，政府财政应将财务预算适度向农村社会工作倾斜，针对农村社会工作人才引进、人才培训、薪酬待遇、激励保障以及农村社会工作站及其相应配套建设等方面加大资金投入，对于不同级别的社会工作者给予相应的财政补贴，为社会工作者创造良好的工作环境，以满足建设专业社会工作队伍的基本条件

4.3 推进基层社会工作服务平台建设

按照“一年试点、两年扩面、三年覆盖”的工作思路，逐步推进苏木乡镇（街道）社工站建设。政府应对每个社工站的建设多用心、多投入，社工站应该具有合适的办公场地，具备专业的人才进行服务，以及完善的规章制度和严格的工作流程，在符合以上标准后，设置办公室、个案咨询室、小组活动室、多功能室，并配备不少于3 名专业社工。同时加强基层社会工作服务平台的制度建设，推进其规范化和标准化，并争取尽快实现苏木乡镇社会工作服务站的全面普及，为建设农村社会工作人才队伍增添新力量。

4.4 对农村社会工作加大宣传力度

社会工作是为了服务大众而诞生，所以得到大众的认可和支持，才能够更好地发展。因此，需加强对社会工作的宣传力度，针对农村地区特点，利用电视、报纸、杂志等传统方式，以及互联网和社交媒体等新兴媒体，宣传社会工作的重要性，让更多人了解社会工作的专业理念、方法和意义，了解社会工作所需的专业知识和技能，进一步提高公众对社会工作的认同度和理解度。同时，将社会工作的信息传递给更广泛的受众。此外，要深入宣传社会工作领域的典型事迹和先进人物，让公众更加深入地了解社会工作的具体应用。提高全社会对社会工作的认同度和理解度是一个长期的过程，需要持续不断地进行宣传和推广，为社会工作的开展创造更加良好的环境。

4.5 培养专业社会工作人才

首先，针对现有的农村社会工作人才进行专业培训，提升农村社会工作人才的专业化水平。主管部门可与专业培训机构或专业院校进行合作，为现有社工提供培训机会。财政部门应加大投入，为现有社工提供考试学习资料，促使更多社工通过全国社会工作者资格考试，提高现有农村社会工作人才专业度。其次，应重视高校专业人才。主管部门可以前往开展社会工作专业的院校进行宣讲招聘，引入更多人才。最后，要充分发挥本地资源优势，积极引导支持当地高等院校和职业学校开设社会工作专业，专注于培养具有本土特色的社会工作人才，以此构建适应本地特点的社会工作人才培养模式，推动社会工作队伍的壮大与发展。

4.6 将人力资源技术应用于社会工作领域

首先，针对农村社会工作者设立专用激励制度。以农村社会工作人才为重点，改革部分基层单位编制，尽可能将社会工作者纳入编制内，为社工的基本生活提供保障，如不能纳入编制，乡镇社工的工资亦应与当地平均工资水平相适应，并制定激励措施，提高乡镇社工的平均工资水平。此外，工作岗位和工作成效与晋升制度、薪酬待遇和职称评定相挂钩，以此来建设高效稳定的农村社会工作人才队伍。其次，根据巴彦淖尔市实际情况科学设置农村社会工作岗位，针对具有民族特色的乡镇、经济落后的乡镇等不同情况的特殊乡镇，选拔人岗匹配的农村社会工作者开展工作，让专业社工人才解决农村诸如“空心化”、社会福利低等社会问题。最后，要健全岗位评估制度，将岗位与专业能力相结合，重视评估指标的针对性，以政策为引导，并逐步对拥有工作经验的各种类型的工作人员以及乡镇社区工作人员进行适当调剂。