中央还本付息，如何用好1万亿元增发国债？

文|《中国报道》记者 张利娟

10月24日，十四届全国人大常委会第六次会议表决通过了全国人民代表大会常务委员会关于批准国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议，明确中央财政将在今年四季度增发2023年国债1万亿元，作为特别国债管理。

“根据相关工作进展和项目储备等情况，增发的国债资金初步考虑在2023年安排使用5000亿元，结转2024年使用5000亿元，能够以强有力的资金保障工作落实。”财政部副部长朱忠明10月25日在国务院政策例行吹风会上指出。

当前经济形势持续恢复向好，为何要在此时宣布增发1万亿元国债？这笔钱将会用在哪里？这些问题成为公众关注的焦点。

提升防灾减灾救灾能力

“今年以来，我国多地遭遇了暴雨、洪涝、台风等灾害，部分地区受灾严重、损失较大，地方灾后恢复重建任务比较重。与此同时，近年来我国各类极端自然灾害多发频发，对我国防灾减灾救灾能力提出了更高要求。”朱忠明指出，做好灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力，事关人民群众生命财产安全，也事关经济社会发展的大局，我们必须抓紧补短板、强弱项，体系化全面提升我国的防灾减灾救灾能力，这就需要进一步加大资金保障力度。

据财政部介绍，围绕灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力，增发的国债将主要用于8个领域，分别是灾后恢复重建、重点防洪治理工程、自然灾害应急能力提升工程、其他重点防洪工程、灌区建设改造和重点水土流失治理工程、城市排水防涝能力提升行动、重点自然灾害综合防治体系建设工程、东北地区和京津冀受灾地区等高标准农田建设。

“增发国债能够推动加快灾后恢复重建工作进度，资金将优先用于医院、学校等与民生密切相关的公共服务设施恢复重建。同时，增发国债能够切实支持防灾减灾能力提升，资金将重点用于加快实施海河流域骨干河道疏浚、重要堤防加固，强化蓄滞洪区安全建设和运行管理。”国家发展改革委地区振兴司副司长王心同说。

围绕水利设施补短板和受灾地区高标准农田建设，国家发展改革委农村经济司副司长、一级巡视员邱天朝介绍，一方面，要加快推进水库、堤防、蓄滞洪区等防洪工程建设，构建现代化雨水情监测网和智慧化调度决策系统，进一步完善流域特别是北方地区主要江河流域防洪工程体系；另一方面，在重点支持华北、东北等地将具备条件的灾毁农田全部修复提升成为高标准农田的同时，统筹支持受灾地区及其他地区高标准农田建设。

中央还本付息，根据项目安排资金

值得一提的是，此次增发的1万亿元国债全部通过转移支付方式安排给地方使用，全部列为中央财政赤字，还本付息由中央承担，不增加地方偿还负担。

此外，国家发展改革委副秘书长张世昕在国务院政策例行吹风会上说，为促进资金使用精准有效，本次增发国债资金全部按项目管理。

据了解，今年9月以来，国家发展改革委会同有关部门，已围绕灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力，组织各地方储备了一批项目。

“经初步筛选符合条件的项目有7000多个，国债资金需求超过1万亿元。同时，各地方还正在按照国债投向领域，抓紧再储备一批项目并加快推进前期工作。因此，增发1万亿元国债的项目储备是充足的。”国家发展改革委固定资产投资司司长罗国三在接受新华社采访时说。

针对项目筛选问题，罗国三介绍，项目需要符合规划或实施方案，避免超标准建设、重复建设；需要满足投向领域要求，精准聚焦灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力。此外，项目还得满足前期工作比较成熟、资金需求与建设进度相匹配等要求。

邱天朝表示，具体的审核规则和要求，将按照增发国债项目实施工作机制要求，与有关部门达成一致后，正式向地方发出通知。希望各地进一步加强项目前期工作，做好项目储备和申报。

刺激经济、缓解地方财政压力

无论是万亿级别的发债，还是“特别国债”名义的发债，在我国历史上都颇为罕见。外界普遍关切：此次增发1万亿元国债是不是作为提振经济的重大举措？

朱忠明回应称，这次增发1万亿元国债的主要目的是落实中央政治局常委会会议部署，支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力的项目建设，是补短板、强弱项、惠民生的重要安排。

“目前，我国宏观经济形势总体持续恢复，三季度GDP同比增长4.9%，经济运行恢复向好，但受周期性、结构性、趋势性因素影响，部分关键领域仍未实质性好转，经济修复基础尚不稳固。”中国人民大学财政金融学院副教授、博士生导师陆利平分析指出，在当前经济复苏基础尚不牢固、微观主体预期依然偏弱的情况下，增发万亿国债的必要性在于巩固前期政策发力稳经济的成果、提振市场信心，为经济运行奠定良好基础。

中国银行研究院副院长周景彤表示，这些资金的使用，除了促进我国防灾减灾救灾等领域的工作外，还将对巩固经济企稳回升、增强市场信心产生积极作用。与此同时，发行特别国债在某种程度上也有助于扩大中央政策回旋余地、缓解地方财政压力。

“增发1万亿元国债释放了积极的政策信号，将有效支撑经济复苏。” 陆利平告诉《中国报道》记者，万亿资金下达地方不仅直接促进基建相关行业发展，也为地方政府向其他投资和民生项目发力腾挪了一定规模的可支配财政资金空间。结合财政乘数等相关估算，此次增发国债将会有效拉动GDP增速，实现全年GDP增速5%的目标，而资金的使用安排跨越两年能够更好地发挥周期调节作用，支持跨年度经济平稳增长。

在陆利平看来，增发1万亿元国债还将有利于减轻地方政府债务偿还压力。中央财政赤字完全承担本次新增国债，中央财政赤字由31600亿元增加到41600亿元。2023全年中央本级支出不变，中央对地方转移支付较原预算增加5000亿元；地方一般公共预算支出增幅由5.2%提高至7.4%。这将有效缓解地方政府的债务压力，遏制地方政府隐性债务扩张，降低地方债务风险。

“此次1万亿元国债的增发也释放了政府稳定经济增长的信号，提振了资本市场的信心与预期。此外，对债券市场的供给面和资金面都带来了一定影响。”陆利平补充道。

粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒表示，当前宏观经济形势总体持续恢复，但恢复的基础还不牢固，总需求仍需进一步提振。增发国债有利于加强基础设施建设，扩大总需求，为四季度和明年的经济运行打下良好基础。同时也有利于提振信心，稳定预期。

赤字率总体风险可控

赤字率是财政赤字规模占国内生产总值（GDP）的比重。按照《马斯特里赫特条约》标准，一般将赤字率3%设定为国际安全线。此次1万亿元国债发行后，预计财政赤字率由3%提高到3.8%左右。赤字率提高打破3%的束缚，不少人担心我国负债率过高传导风险。

“赤字率的设定，既要考虑财政负担和财政风险，也考虑财政跨周期逆周期调节功能的发挥。从国际对比、财政风险和财政跨周期调节需要等方面考虑，目前我国赤字率的设定可以适当高于3%，但也不能高得太多。实现财政收支的跨期平衡与可持续性双重目标，需不断加强地方财经纪律和完善举债融资机制。”周景彤说。

陆利平表示，不同时期不同国家经济发展情况不同，所采用的赤字率并非一定要拘泥于这一水平。结合我国情况来看，今年一季度政府债务杠杆率只有21.4%，而同时期美国政府债务杠杆率是125%，日本超过了200%。今年年初的政府工作报告也指出，过去5年我国政府负债率一直控制在50%左右，在世界主要经济体中相对较低，当前提高赤字率对我国负债整体影响有限，总体风险可控。此外，这次增发国债由中央转移支付给地方政府，能够缓解地方财政压力的同时优化债务结构，有利于防范化解地方政府债务风险。

“总的来说，提高赤字率并不可怕，关键是加强全流程跟踪管理，确保资金按规定用途使用，时刻牢牢守住风险底线。”陆利平说。