交通项目PPP模式风险公平分配障碍因素研究*

李燕 陈宥铭 李奥 陈艳丹 方丹丹 扶超

(1.云南大学汉语国际教育学院，云南 昆明 650000；2.云南大学建筑与规划学院，云南 昆明 650000；3.中建三局二公司基础设施公司，湖北 武汉 430074)

0 引言

交通项目建设对城镇化、产业聚集、区域协同发展等具有重要作用。目前，我国交通建设项目投资回报率处于低位[1]，供给总量不足、资金投入乏力和管理工作滞后等问题较为突出。因此，政府方急需借助社会资本方的市场专业化优势解决上述问题。2020年7月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出，要加快构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局[2]。作为国民经济建设的主要力量，交通产业应平稳扩大建设规模，发挥基建带动其他行业扩大投资、协同前进的重要作用[3-4]，保障国民经济平稳、健康发展。

PPP模式是一种政府方和社会资本方基于特定合同框架而建立的合作关系，旨在促进项目合作伙伴之间风险和收益的有效共享。通常情况下，政府方应主动承担其职责范围内的风险，并与社会资本方共担部分项目风险[5-6]。但是，当前国内PPP模式在实际运行中仍存在很多问题，如政府方盲目决策、忽视项目本身的适用性等[7-8]。而风险分配公平既是影响PPP项目合作各方权责利划分的关键问题，也是直接影响项目最终实施效果的核心要素。因此，对交通项目PPP模式风险公平分配障碍因素进行研究，有助于更好地发挥PPP模式在交通项目中的优势与作用。

1 交通项目PPP模式风险因素识别与风险分配方案设计

1.1 风险因素识别

在查阅大量文献资料的基础上，结合访谈专家意见，梳理出交通项目PPP模式风险因素，主要包括政治风险、法律风险、金融商务风险、不可抗力风险、信用守约风险、建设开发风险、运营风险、环境风险和合作风险9个类别，可细分为国家风险、法律法规变化风险、外汇兑换风险等31个风险因素。

1.2 风险分配方案设计

1.2.1 风险分配主体

由于交通项目PPP模式牵涉主体较多，本文仅将政府方和社会资本方作为研究对象。政府方是指参与PPP模式管理的政府职能部门或受政府部门指定的代理机构或公司。社会资本方是指具有较强投资能力、具备丰富市场运营经验的国有企业、私营企业、外资及外资合作企业等。

1.2.2 风险初步分配

在理想状态下，较为公平合理的风险分配方案是：政府方主要承担政策、法规等相关风险，社会资本方主要承担市场运营、金融、管理等方面的风险。基于此，设计交通项目PPP模式风险因素分配方案，见表1。

需要注意的是，表1中所示数据并不能直接作为评判交通项目PPP模式中各主要参与方所应承担风险多少的依据，仅反映了某一类别风险因素应采取怎样的分配方式才更为公平。风险分配与风险因素发生概率和潜在损失密切相关。

表1 交通项目PPP模式常见风险因素分配方案

2 交通项目PPP模式风险公平分配障碍因素识别

2.1 识别原则

为保证交通项目PPP模式风险公平分配障碍因素识别结果的可信性，本文主要遵循来源客观性原则、影响广泛性原则和全面完整性原则。

2.2 识别流程

基于文献研究和德尔菲法对交通项目PPP模式风险公平分配障碍因素进行识别。经文献查阅和梳理，共识别出12个交通项目PPP模式风险公平分配障碍因素。通过德尔菲法进行分析后，又补充了7个障碍因素。

2.3 识别结果

在识别出的交通项目PPP模式风险公平分配障碍因素基础上，按照各因素自身属性进行分类，归纳出18个交通项目PPP模式风险公平分配障碍因素，包括操作困难障碍、模式缺陷障碍、合作关系障碍和制度缺陷障碍4个类别，如图1所示。

2.3.1 操作困难障碍

操作困难障碍是指交通项目与PPP模式结合后，在实际操作过程中经常面临的、难以快速形成协调方案且无法回避的、导致风险分配不公平的障碍因素。该类因素通常会对交通项目PPP模式各主要参与方操作方面造成困难。

2.3.2 模式缺陷障碍

模式缺陷障碍是指由PPP模式本身存在的、尚未得到有效解决的缺陷和问题导致风险分配不公平现象的障碍因素。该类因素通常和PPP模式尤其是交通项目领域应用的PPP模式自身的不完备性有关。

2.3.3 合作关系障碍

合作关系障碍即交通项目PPP模式各主要参与方在合作过程中与合作关系密切相关的、容易产生风险分配不公平现象的障碍因素。该类因素大多与致发方在某些方面存在的局限性有关。

2.3.4 制度缺陷障碍

制度缺陷障碍即与制度建设不完善、不健全有关的、容易导致风险分配不公平问题的障碍因素。该类风险因素通常较为宏观。

3 交通项目PPP模式风险公平分配障碍因素评估

层次分析法(AHP)是指将目标问题的影响因素分成若干层次和类别，按照事先规定的标准对处于同一层次中的两个因素进行比较，从而得到构造判断矩阵，并在此基础上分析各因素的相对重要性权重值或优先顺序。该方法计算简单，便于操作[8]。专家评分法可将拟分析问题进行定性描述并定量计算。该方法的分析流程是选取评价指标→制定评价打分规则→邀请经验丰富的相关专家进行打分赋值→得到各评价指标的综合评分。

图1 交通项目PPP模式风险公平分配障碍因素

3.1 基于AHP法的障碍因素层级划分

采用问卷调查法，邀请相关人员根据自身经验对障碍因素进行两两比较。受访者包括高校老师、博士研究生、硕士研究生以及一线施工项目管理人员。共回收问卷30份，经筛选后，得到有效问卷28份。下面以某名专家的问卷调查结果为例展开分析。

3.1.1 构造判断矩阵

依据递阶层次结构原理，分别将第i行(i=1,2,…，n)的各因素与第j列(j=1,2,…，m)的各因素进行相对重要性比较，以aij表示相对重要性。重要性评价标准见表2。

表2 重要性评价标准

经过计算，得到交通项目PPP模式风险公平分配障碍因素一级指标判断矩阵，见表3。

表3 交通项目PPP模式风险公平分配障碍因素一级指标判断矩阵

由表3可以看出：“模式缺陷障碍”稍微重要于“操作困难障碍”；“合作关系障碍”和“操作困难障碍”相比是极其重要的；“制度缺陷障碍”和“操作困难障碍”相比是明显重要的；“合作关系障碍”和“模式缺陷障碍”相比也是极其重要的；“制度缺陷障碍”和“模式缺陷障碍”相比是稍微重要的；“制度缺陷障碍”和“合作关系障碍”相比是稍微次要的。

同理，得到交通项目PPP模式风险公平分配障碍因素二级指标判断矩阵，见表4。

表4 交通项目PPP模式风险公平分配障碍因素二级指标判断矩阵

由表4可知，“风险量化困难”与“公益性与收益性难以平衡”相比一样重要；“超额收益分配不均”和“公益性与收益性难以平衡”相比明显重要；“风险分担上限未能提前明确”稍微重要于“公益性与收益性难以平衡”；“风险分担上限未能提前明确”和“风险量化困难”的重要性相同；“超额收益分配不均”和“风险量化困难”相比明显重要；“风险分担上限未能提前明确”和“风险量化困难”的重要性一样；“风险分担上限未能提前明确”和“超额收益分配不均”相比亦是同等重要。

该专家对模式缺陷障碍、合作关系障碍和制度缺陷障碍的二级指标也进行了两两比较，受篇幅所限，不再展开论述。

3.1.2 一致性检验

基于层次分析法，利用Yaahp v7.0软件构建交通项目PPP模式风险公平分配障碍因素模型，如图2所示。

图2 基于AHP的交通项目PPP模式风险公平分配障碍因素模型

软件设置一致性检验方法为根法，最大一致性比例为0.10，一致性比例阈值为0.20。经检验，各判断矩阵一致性检验CR值见表5。

表5 各判断矩阵一致性检验CR值

由表5可以看出，各判断矩阵CR值均小于0.1，通过一致性检验，判断矩阵构造合理。

3.1.3 计算各因素最终权重

交通项目PPP模式风险公平分配障碍因素权重计算结果见表6。

表6 交通项目PPP模式风险公平分配障碍因素权重计算结果

(续)

从表6可以看出，在一级指标方面，“操作困难障碍”权重为0.562 2，是最为重要的一级障碍因素；“模式缺陷障碍”权重次之，为0.285 7；“制度缺陷障碍”权重排名第三，为0.110 3；权重最小的是“合作关系障碍”。在二级指标方面，“公益性与收益性难以平衡”“超额收益分配不均”“投资回报机制难以统一”的指标权重明显高于其他障碍因素，需要重点关注。

3.2 调查问卷数据分析

对全部专家意见进行分析后，将个体决策进行有机结合形成群体决策。本文采用群体决策距离方法，利用距离长短间接地反映专家权重大小。

3.2.1 群体决策距离的定义

本文所构建的交通项目PPP模式风险分配障碍因素评价指标体系共包含4个一级指标和19个二级指标，最终获得的有效问卷为28份。假设第i份问卷反映的是第i个专家对19个二级指标的个体决策分析向量数据，则向量公式如下

第i个和第j个专家的分析结果接近程度及公式为

dij=d(w(i),w(j))

3.2.2 决策相似性的度量

第i个专家与其他专家分析结果的接近程度的累加值即其与其他专家的决策相似程度，公式如下

3.2.3 确定专家权重

第i个专家最终的决策权重系数计算公式为

若相似度为0，则使用平均分配权重作为权重系数，即

经计算，得到28名专家的评分权重，见表7。

表7 28名专家的评分权重

(续)

基于表7数据，通过算数均值法计算得出第k个指标的最终综合权重，公式如下

交通项目PPP模式风险公平分配障碍因素综合权重见表8。

基于表8数据，绘制交通项目PPP模式风险公平分配障碍因素权重综合分析结果排序图，如图3所示。

3.3 结果分析

(1)交通项目PPP模式风险公平分配障碍因素主要包括操作困难障碍、模式缺陷障碍、合作关系障碍和制度缺陷障碍。其中，操作困难障碍主要包括公益性与收益性难以平衡、超额收益分配不均、风险量化困难和风险分担上限未能提前明确；模式缺陷障碍主要包括项目自身的特点、投资回报机制难以统一、动态调节机制缺位和契约调节机制不完善；合作关系障碍主要包括项目各方对PPP模式的理解存在误区、项目各方承担风险意愿不一、风险分配动机不一、政府角色转变不充分、地方政府缺乏PPP模式管理经验、项目各方风险偏好差异、风险控制能力不一、项目主要参与方地位不对等；制度缺陷障碍主要包括法律法规不完备、主管部门缺位、标准程序和合同文件缺位。

(2)交通项目PPP模式风险公平分配障碍因素权重分析结果存在较为明显的层级效应。在使用AHP法对交通项目PPP模式风险公平分配的障碍因素进行权重分析和分级后发现：在一级指标方面，“操作困难障碍”权重最高，为0.562 2；“模式缺陷障碍”次之，为0.285 7；“制度缺陷障碍”排名第三，为0.110 3；“合作关系障碍”权重最低，为0.041 8。在二级指标方面，“主管部门缺位”和“法律法规不完备”的权重(分别为0.320 4和0.270 3)明显高于其他各项因素，需要重点关注；“投资回报机制难以统一”(0.113 2)、“标准程序和合同文件缺位”(0.076 0)、“公益性与收益性的平衡点难以抉择”(0.046 2)以及“项目自身的特点”(0.044 2)处于次级水平，应尽快解决；其余障碍因素处于第三梯队水平，需要谨慎防范。

4 对策与建议

4.1 准确把握交通项目动态属性

交通项目建设周期较长，应充分考虑其动态属性，即对未来建设过程中以及建成投产后的各种因素进行全面考虑，并制定应对策略。同时，设立第三方权威仲裁机构以辅助动态调整。通过组建权威的第三方仲裁机构，在项目各方难以对调整方案达成共识时尽早介入，协助各方做出满意的辅助性调整。

4.2 科学处理政府方与社会资本方的关系

政府方应积极转换自身角色，继续深化市场化改革，进一步发挥简政放权对社会经济的正向促进作用。大多数政府部门对项目的管控力度往往过强，从而弱化了市场对PPP模式的正向促进作用。未来，可以考虑在有条件的区域实行政府角色转变工作民意评价制度，及时考核各级地方政府相关工作业绩，进而为政府部门做好角色转变提供有力支撑。政府方与社会资本方应通力合作，使双方就项目的公益性或收益性等属性达成共识，努力寻求公私双方利益诉求共同点，平衡公益与收益之间的关系。

图3 交通项目PPP模式风险公平分配障碍因素权重综合分析结果排序

4.3 制定标准操作程序指南及合同范本

目前，交通项目PPP模式缺乏标准的操作指南及合同范本，各级地方政府及社会资本方往往依据行业规范和经验进行操作，存在一定的局限性。因此，建议以行业领先企业牵头或政府有关部门主抓的形式打通企业经验分享及反馈渠道，为制定交通项目PPP模式操作指南和合同范本提供有力参考。

4.4 完善PPP模式相关法律法规体系

建议组织考察团前往PPP模式开展较好的国家和地区学习，完善国内相关法律法规体系。当前，PPP模式在很多国家和地区已经成为帮助政府部门实现某些公共管理及服务职能的主要方式，并取得了较为丰硕的实践成果。而我国的PPP模式尚处于调整期，无论是政府部门还是有意愿参与PPP模式的社会资本方都应积极组织考察学习，尽快完善我国的PPP模式相关法律法规体系。

5 结语

本文在文献梳理和专家访谈的基础上分析了交通项目PPP模式常见风险因素，并设计了风险分配方案；归纳出交通项目PPP模式风险公平分配障碍因素，并通过AHP法对风险分级结果进行评价；针对评价结果提出相应的对策与建议。今后，可以从多个主体的角度探究交通项目PPP模式风险分配障碍产生机理，制订更加有针对性的应对方案。此外，可以进一步探究如何对PPP模式风险分配障碍因素进行客观的数据量化，以提升定量分析结果的准确性。