当代都江堰灌区建设发展特征与经验研究

周 波,李 巾

(1.中国水利水电科学研究院,北京 100038;2.水利遗产保护与研究国家文物局重点科研基地,北京 100038;3.四川省都江堰水利发展中心,四川 都江堰 611830)

1949年以来,党和国家对都江堰水利工程十分重视,不断加大投入,经过70余年的励精图治,都江堰灌区灌溉面积已达75.55万hm2,雄踞全国之冠,同时,还发挥着灌溉、城镇供水、防洪、生态环境、发电、旅游等综合效益,为四川的粮食安全、经济发展和社会稳定发挥了极为重要的作用[1-3]。本文旨在通过系统梳理1949年之后都江堰灌区建设发展特征,总结都江堰灌区工程建设与管理的经验。

1 1949年以来都江堰灌区发展特征

1949年以来,都江堰灌区发展经历了水利基础设施数量飞速扩张、从传统水利到现代水利转变和新时代高质量发展三个阶段。每一阶段都顺应国家的发展需求和水利发展的思路转向,做出适当的政策调整。

1.1 1949—1985年:基础设施数量飞速扩张

20世纪50年代至80年代中期是都江堰水利基础设施在数量上飞速发展的时期。50年代初,都江堰进行了渠首加固改造、渠系调整优化和闸群配套建设,为进一步扩大灌区灌溉面积奠定了工程基础;50年代中期至60年代末,建设了人民渠、东风渠和三合堰总干渠及配套渠系,灌区范围覆盖成都平原全境[1];20世纪60年代末至70年代,灌区水利建设主要围绕引水灌溉龙泉山以西的成都平原开展,灌溉面积达45.2万 hm2;从1970年开始,为了解决龙泉山以东广大丘陵地区严重缺水状态,从北、中、南三处凿隧洞、开山渠、架渡槽、修水库,“将人民渠、东风渠向四川盆地丘陵区延伸,修建了鲁班、三岔、黑龙滩等大型囤蓄水库,以蓄洪济枯”[4]。都江堰水三穿龙泉山脉,使丘陵区20万 hm2土地脱离了苦旱,丘陵区农村饮水得到保障,生态环境大为改善。

1.2 1986—2012年:传统水利向现代水利转变

20世纪50年代至70年代水利建设的快速发展,使都江堰灌区的水利设施数量迅速增加,灌溉面积也迅猛扩大,由于过于重视数量和面积的铺开,导致一些水利工程建设标准低、配套设施差,灌溉效益得不到保证。从80年代中后期开始,都江堰水利工程建设开始重视质量与数量的同步发展,这也意味着都江堰灌区水利建设从传统水利开始逐步向现代水利转变。1986年,四川省委、省政府先后启动了两期都江堰灌区的扩改建工程,整治了灌区重点“卡脖子”工程,提高了渠首调度水平,增强了渠首引水能力,水利效益提高显著。1993年,都江堰灌区灌溉面积达到了66.87万 hm2,成为全国第一个实灌面积突破千万亩的灌区。1996年,中国灌区建设重点转向了续建配套与节水改造建设,都江堰灌区被水利部列为续建配套与节水改造的重点灌区并率先试点。2005年,都江堰的工程标准、抗灾能力和输水效率显著提升。2006年,紫坪铺水库建成后,更是大大提高了都江堰的灌溉保证率、城市供水保证率和防洪标准,基本满足了灌溉、城市工业、生活环境用水的要求。

21世纪以来,随着生态环境供水需求不断增大,都江堰灌区的用水结构逐步调整,信息化建设陆续启动,水资源配置逐步优化,水价改革稳步推进,水利管理制度更为民主协调,水利产业运营工作开始走向市场化,《四川省都江堰水利工程管理条例》颁布实施,灌区的水利建设和管理工作有法可依。这些都意味着,都江堰灌区的发展不再单纯是工程建设,开始重视水资源合理分配、水利管理科学化,传统水利逐渐向现代水利、可持续发展水利过渡。

1.3 2012年至今,新时代灌区高质量发展

“十八大”以来,都江堰在原有渠首枢纽工程的基础上相继修建了各项配套工程,提高了岷江水资源的配置能力,灌区渠系形成干渠、分干渠、支渠、斗渠等众多渠道构成的蜿蜒交错的渠系网络,而众多的水库、石河堰和山平塘,更是为都江堰灌区提供了高达18.54亿m3的蓄水能力。都江堰在新时代“为支撑四川省‘一干多支’区域发展新格局、成都市新时期城市定位与高质量发展战略发挥着不可替代的水安全保障作用”[5]。

2021年11月26日,为落实贯彻新时期四川省水利高质量发展的“三大目标、二大体系、二条底线和六项工作”总体要求和部署,都江堰灌区率先启动“一体化”管理改革, 挂牌成立了四川省都江堰水利发展中心,灌区迈入了建设、管理、运行集中统一指挥和调度的崭新阶段,努力建设“国际知名、国内一流”的灌区榜样,标志着都江堰灌区的高质量发展逐步走向深入。

2 1949年以来都江堰灌区治水经验

经过70余年的建设发展,都江堰灌区已经成为全国第一大灌区,发挥着多项社会效益,为当地的经济发展和粮食安全发挥了重要的作用。探究70年历史经验,主要有以下几点。

2.1 质量并举打牢工程基础,保障灌区效益最大化

20世纪50年代,都江堰灌区在工程建设上注重数量的飞速扩张, 80年代以后,开始向工程数量和质量并举转变,侧重于提高工程标准,完善配套设施,提升调度水平,走可持续发展之路。经过70余年建设,都江堰灌区逐渐形成了以渠首枢纽、渠系工程、囤蓄工程为主体的独具特色的“新三大工程”[6]。渠首枢纽工程日益完善,1949年以来先后修建了外江闸、沙黑总闸、飞沙堰工业拦水闸及六干渠分水节制闸等配套工程,与原渠首三大工程相互配合运行,更充分合理地利用了岷江水源。渠系工程日益成熟,都江堰灌区现有干渠及分干渠111条3 664 km[2],万亩以上的支渠260条3 234 km,支渠以下的各级末级渠道超过3.4万km。囤蓄工程日益完备,都江堰灌区目前已建成的蓄水设施有大型水库3座,总库容8.78亿m3;中型水库14座,总库容3.26亿m3;小型水库417座,山平塘47 159口,石河堰3 093节。灌区蓄水能力18.54亿m3。另外,都江堰上游已建成水源工程——紫坪铺水库,蓄水能力11.12亿m3[6];应急水源工程——磨儿潭水库,蓄水能力620万m3。都江堰水利工程总蓄水能力已达29.72亿m3。

基础设施的建设,为灌区发展提供了牢固的工程基础,保障了灌区效益的最大化。经过70多年的建设发展,都江堰灌区取得了巨大的成就:“人民渠、东风渠两大‘高速水道’基本形成,北、中、南三大扩灌区陆续建成,高标准的骨干工程水网初具规模”[1],灌区横跨岷、沱、涪三江流域,灌溉面积从20世纪50年代初的18.67万hm2,发展到今天75.55万hm2的特大灌区。

2.2 实时调整水资源配置方式,实现供水调水科学化

1949年以来,都江堰灌区逐渐调整适应时代发展的水资源配置方式,推进供水、节水、调水的科学发展,多措并举提升供水保障能力。

2.2.1 持续调整水资源配置方式

20世纪50年代,都江堰灌区采取按灌溉面积比例分水的方法来调配水资源。到1960年,由于灌溉面积不断扩大,工业和城市生活用水不断增加,开始实行计划配水,大大提高了用水效率[2]。20世纪90年代以来,随着经济社会飞速发展,灌区人口迅速增长,工业用水、城市用水和生态环境用水大幅度增加。都江堰灌区实行水权集中、统一调度、分级管理的原则,优先保障城乡居民生活用水,提供农业用水和工业用水,兼顾生态环境用水。21世纪以来,面对新形势新挑战,灌区通过提高工程标准、完善配套设施和提升调度水平等手段,逐步实现新的水量平衡。特别是通过紫坪铺水库对岷江实施调节,大中型水库和塘堰湖泊“长藤结瓜”,高标准的渠系工程纵横分布,渠首及以下各级闸群联合调度,为拦蓄雨洪、错峰用水、轮动用水、科学用水创造条件,较好地保障了灌区均衡受益[1]。

2.2.2 多措并举提升供水保障能力

一是精准的水量调度。每年年初,四川省都江堰管理局(2021年11月更名为四川省都江堰水利发展中心)根据灌区用水需求和岷江来水预测情况,组织灌区水利部门编制供水计划并报四川省水利厅审批;执行过程中严格实行计划管理,春灌期间和汛期根据预案实施动态调度,水量调度的科学性和精准性得到有效提升。

二是完善融入机制。深入研究融入式调度管理机制,建立运行良好的调水机制,制定并出台了灌区水情信息公开制度和供用水量核对制度,促进了水量调度的公开、透明、高效。

三是供水服务到位。灌区各水利部门积极协调解决用水矛盾,做好供水服务,实施应急调度方案,保障了灌区各地生活用水安全。

通过科学精细的水量调度,完善的融入机制和高效的供水服务,灌区阶段性缺水、枯水期水资源总量不足、生态环境供水要求高、汛期洪涝严重等诸多困难得到了解决[2],水资源保障能力不断提升。

2.3 健全完善管理体制,致力灌区管理规范化

1949年以来,都江堰灌区延续传统管理精髓,不断探索完善管理体制,逐步推进灌区管理走向标准化、规范化、民主化。

2.3.1 机构改革向纵深发展

1978年12月13日,四川省革命委员会批转四川省水利电力局《关于改进都江堰灌区管理工作的请示报告》,决定建立都江堰灌区管理委员会,成立四川省都江堰管理局为常设机构,由省水利电力局领导,属事业单位。四川省都江堰管理局设政治处、工程处、灌溉管理处、科技处、计财供应处、多种经营管理处、渠首管理处和行政办公室等7处1室,统一的都江堰灌区管理体制逐渐形成。1997年6月16日颁布的《四川省都江堰水利工程管理条例》,以地方性法规的形式规定了都江堰水利工程的上级主管机关,明确了都江堰管理局为都江堰水利工程的统一管理单位。2021年11月26日,都江堰灌区启动了一体化改制工作,将四川省水利厅下属的8个事业单位及其相关职能整合到四川省都江堰管理局,并更名为“四川省都江堰水利发展中心”,这意味着都江堰灌区建设、管理、运行实行集中统一指挥和调度,标志着都江堰灌区机构改革向纵深发展[3]。

2.3.2 管理走向规范化、标准化

都江堰的发展伴随着工程管理、水量分配、水费计收等制度的不断发展和完善,正是用制度规范行为,才保证了都江堰经久不衰、持续利用。近年来,灌区先后建立健全都江堰民主协商用水计划、水情测报、轮灌、水费计收、工程岁修等各项制度,使都江堰水利工程管理的各项工作都有制度可循。

此外,依据水利部《大中型灌区标准化规范化管理指导意见》《四川省大中型灌区标准化规范化管理实施细则》《四川省省级标准化规范化管理示范灌区创建评价标准》,都江堰灌区锚定“一流灌区”标准,扎实推进灌区标准化规范化管理,着力发挥示范灌区的引领作用:建设了统一的视觉识别系统,推进站点、闸点风貌的统一打造;实施档案管理一级达标、安全生产一级达标建设;在全国大中型灌区中率先推动标准化量测水设施建设,打造了标准化“量水秤”体系;联合四川省检察院挂牌成立了省级灌区水利保护公益诉讼示范区,为全国首例。

在规范化方面,都江堰灌区紧盯内部管理薄弱环节,聚焦制度建设、廉政防控、监督管理,持续推动灌区管理的规范化。紧盯灌区管理实际,制定6类161项制度,建立了统一指挥、一体运行、统分结合、系统高效的管理体制。

2.4 建立健全法规体系,推进灌区管理法治化

1949年以来,都江堰灌区持续推动水利法治建设,建立健全法规体系,推进灌区治理法治化。20世纪50-70年代,都江堰灌区制定、发出了一系列用水公约、政策通知和规章制度等,如1958年1月,四川人民委员会发出的《关于解决都江堰灌溉、漂木、防洪矛盾的意见,希认真执行的通知》;1963年10月,在灌区各地、市、县(区)和大堰管理处水利工作会议上制定了《都江堰灌区水利管理工作制度》。20世纪80年代,都江堰的管理主要依靠国家对水利事业的行政管理的强化,1997年6月16日《四川省都江堰水利工程管理条例》(以下简称《条例》)正式颁布实行,对都江堰工程建设、工程管理与保护、调水与供水、用水与节水、法律责任等进行了明确规定。2003年又对《条例》部分内容进行了修订,《条例》规定了都江堰工程实行用水统一调度。2018年再次启动《条例》修订工作,2019年完成修订并颁布,2020年1月1日起正式施行,标志着都江堰法治化管理走向新阶段。

2.5 大力提高信息化水平,加快灌区建设现代化

都江堰灌区信息化建设始于1987年,先后研制和开发了“都江堰灌区集中调度系统”“SWS-20型水文数据巡测体系”等,其中“都江堰灌区集中调度系统”是国内开展灌区管理调度自动化的起步项目之一。1996年,都江堰被水利部列为水利自动化与信息化建设的试点单位。1996-1999年,都江堰先后完成了《都江堰灌区自动化与现代化管理系统工程可行性研究报告》《四川省都江堰灌区自动化与现代化管理系统工程总体设计》,开展了信息化的顶层设计工作。2022年,开展了《“数字都江堰”总体框架及关键技术研究》课题,并通过了部级鉴定,在此基础上编写的《数字都江堰工程总体规划》也已列入了全国大型灌区水利信息化建设试点项目,这标志着灌区水利现代化建设已经步入了科学系统的轨道。到2008年,先后建成了灌区广域网、水位遥测系统、“都江堰渠首水情水质监测及调度决策支持系统”等,大大提高了对灌区水资源实施科学调度和优化配置的能力。

经过近30多年的信息化建设,都江堰灌区初步实现灌区全面动态智能管控,形成了以“1+8”指挥体系“智慧大脑”“智慧水网”“慧眼工程”“智慧财务”等为代表的现代化智慧灌区样板工程,建成了全省水利行业最大的云计算数据中心,“数字孪生都江堰(渠首枢纽)”试点被纳入《水利部数字孪生流域建设先行先试工作清单》,推进“卫星遥感+无人机+AI识别”的“慧眼工程”应用研究,实现了无人机自主巡航,率先探索水利数据资产管理工作,实现了对水利大数据标准化管理、协同共享“零”的突破。信息化建设逐步走向成熟。

2.6 深化拓展综合经营方式,促进灌区发展市场化

改革开放以后,都江堰灌区持续探索建立统一高效的水资源管理体系和水利运行机制,以更好地适应市场经济要求。

20世纪80年代以来,都江堰灌区坚持水费改革,在坚持“实物计征,货币结算”办法的基础上,实行了水费按市场价格进行结算和划拨的办法,使农业水费计收同市场接轨。1999年组建了都江堰水利产业集团有限责任公司,突破了传统的计划经济管理模式,水利管理开始向市场化方向探索。近年来,更是坚持以加强和优化供水服务为主业,深化拓展综合经营,积极发展水利经济,依水兴业、以产补水;聚焦以旅补水,推动都江堰成功入围第二批国家水利风景区高质量发展典型案例;盘活水土资源,实行国有资产立项挂牌出租,推动保值增值。通过改革,确立了可持续发展的水利新思路,构建了适应市场经济的水利新体制,全面保障灌区事业可持续发展。

2.7 坚持人与自然和谐共生,强化智慧灌区生态化

都江堰既是集中体现我国古代水利科学技术和可持续管理制度的典型水利工程,还是人水和谐理念和天人合一智慧的生动实践。1949年以来,都江堰灌区延续2000多年“人与自然和谐共生”的治水理念,不断改善和优化灌区自然生态环境,将工程本身融为自然景观以及生态系统的有机部分,达到“水利”与“利水”兼得,人与水和谐共生[1]。2018年5月,习近平总书记在全国生态环境保护大会上明确指出都江堰是“根据岷江的洪涝规律和成都平原悬江的地势特点,因势利导建设的大型生态水利工程”。这是基于都江堰遵循自然地形、规划科学布局、采用自然材质、传统工艺而进行的综合概括。在新时代,为传承都江堰的生态理念,不仅延续这种传统的生态理念,还在多重环节加强了生态化的保障,如2023年,由都江堰市检察院、河长制办公室、四川省都江堰水利发展中心都江堰渠首管理处三方签署了都江堰市渠首水利保护公益诉讼合作协议,在水资源保护、水域岸线管护、水污染防治、水环境治理和水生态修复等方面建立协作合作机制,为都江堰灌区都江堰市片区水环境保护提供有力保障,整个灌区也积极构建新的生态景观体系,创造灌区宜居的生态环境,多方面、全方位完善都江堰灌区的生态体系。

2.8 重视水文化的传承与发展,打造水利文化品牌化

都江堰灌区高度重视都江堰水文化的传承和发展,重视水利遗产的保护、利用与传承,提升都江堰的水文化建设品质。都江堰作为我国古代水利工程技术成果突出的典范,2000年被联合国世界文化遗产委员会评为“世界文化遗产”,2018年,都江堰又被世界灌溉排水委员会列入“世界灌溉工程遗产”。利用这两大“金字招牌”,都江堰灌区持续推进水文化建设工作:2022年8月,印发了《关于进一步加强都江堰水文化建设方案》(都发中心〔2022〕161号),从理论研究、遗产保护、文化活动三方面进一步加强都江堰文化建设;开展了“都江堰水利工程遗产管理保护规划”的编制,完成了都江堰申报国家水利遗产、都江堰四大传统堰工技术申报四川省省级非物质遗产等工作;在特殊时间节点,开展水文化相关民俗活动,如清明放水节及李冰诞辰纪念活动,通过四川省都江堰水利发展中心官网和“视界都江堰”加强都江堰宣传;加强同省文旅厅非遗处、省文物局关于遗产和文物保护管理的交流,全方位保护都江堰水利遗产和文物;还增设都江堰国家水情教育灌区站,新建“都江堰世界灌溉工程遗产”标识点,积极打造世界级的中国水生态文明保护与发展的窗口和名片。

3 结语

作为一座持续发挥了2000多年效益的古代水利工程,“都江堰工程很好地实现了人水共生、天人合一,是人水和谐、生态水利的光辉典范”[7]。从1949年至今,都江堰灌区的发展历程,在一定程度上是中国水利事业70余年的发展缩影,从片面追求工程建设规模的扩大,逐步过渡到整个灌区的可持续发展和高质量发展,这也是新时代水利现代化的要求。在新时代,都江堰将会继续以建设节水型、智慧型、生态型现代化灌区为目标,谱写治水兴川新篇章。