社区居家养老服务PPP的运行机制和融资结构

杜偲偲

(南京审计大学，江苏 南京 211815)

一、引言

随着我国人口老龄化的快速发展，老年人口规模急剧扩大，养老服务供需矛盾日益凸显。根据我国第七次人口普查数据，全国60岁及以上人口2.64亿，占总人口的18.7%，与第六次人口普查数据相比，上升5.44个百分点；全国65岁及以上人口1.91亿，占总人口的13.5%，与第六次人口普查数据相比，上升4.63个百分点。社区居家养老有效地将传统居家养老和社区养老相结合，是符合我国当代国情的一种理性选择，是实现老有所养的重要举措，也是我国社会养老体系中重要组成部分。但是，在社会实践中由于经济形势与社会的转型变化，社区居家养老服务问题凸显，为此引入政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，简称PPP)模式推进养老服务供给侧改革，有助于解决社区居家养老服务资金不足、供需不平衡、服务质量低下等诸多问题，有利于应对我国养老问题，并推动社区居家养老的新发展。

2015年，国务院发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，将适用于公共基础设施供给的PPP模式拓展至养老、医疗等公共服务领域，同时一批养老服务PPP示范项目相继推出。同年，财政部等十部委联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，强调逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体，提出利用PPP模式建设或发展养老机构，支持发展面向大众的社会化养老服务产业，带动社会资本加大投入。2016年国务院办公厅发布《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，降低准入门槛，鼓励社会资本进入养老市场。2017年财政部出台《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》，鼓励运用PPP模式推进养老服务业供给侧结构性改革，加快养老服务业培育与发展，形成多层次、多渠道、多样化的养老服务市场。这些政策的出台表明政府对社会资本参与养老服务业的认可和鼓励，同时为社会资本进入养老服务领域创造了良好的政治环境。尽管国家层面已经颁布相关政策鼓励社会资本进入养老服务行业，但由于社会资本参与社区居家养老服务时间短、经验不足，发展也较为缓慢，各个地区仍处于不断探索的阶段，亟须加强PPP模式应用于社区居家养老建设方面的研究。

二、文献综述

从20世纪70年代开始，西方就有学者研究养老服务的市场力量及其介入模式。Shulman与Galanter(1976)从运营方式角度关注政府和社会资本合作，建议先由政府出资建设，再交由企业负责运营，提高养老服务的供给质量[1]。McGill(1988)从投融资角度关注政府和社会资本合作，重点讨论养老服务项目资金的市场化来源与路径设计[2]。Moody(2004)重点分析了养老服务政府和社会合作的重要性与实践价值[3]。Guo与Castillo(2012)认为政府与社会资本合作可以将社区内的人力、技术和专业服务充分结合并有效开发以满足老年人的生理、社会、情感、健康和环境结构需求[4]。Grudinschi等(2013)的研究指出，老年人照料的跨部门合作虽能创造社会价值、降低养老服务成本，但因面临服务碎片化、资源有限性和服务质量控制等诸多挑战，需要各部门在相互认同基础上探索有益的合作方式[5]。

国内学界对养老服务PPP的研究起步较晚，但是能够从不同角度展开讨论。国内对社区居家养老服务PPP的研究主要集中在三个方面。一是PPP模式对于社区居家养老服务业的适用性问题研究。郜凯英(2015)和肖振伟(2019)分析我国社区居家养老存在的问题，讨论了PPP模式在资金供给、风险分担和运营机制上的优势[6-7]。王喜峰(2016)认为在社区居家养老服务中引入PPP项目模式的优势主要是开拓融资新渠道以及通过民营资本的参与实现效率的提高和风险的降低[8]。郝涛等(2017)研究指出PPP模式应用于社区居家养老服务，政府和社会资本能够优劣互补、合作增效，有效解决社区居家养老服务中的供给总量不足和结构不合理问题[9]。

二是社区居家养老服务PPP模式存在的问题研究。已有文献分析表明，目前社区居家养老服务PPP模式存在以下问题：相关法律法规不健全(王巍，2016；徐梦薇，2017；刘耀东、孟菊香，2018；侯晓艳、雷云云，2019)[10-13]；资金获取和更新能力不足(徐梦薇，2017；刘耀东、孟菊香，2018；侯晓艳、雷云云，2019)[11-13]；有效的风险共担机制尚未形成(刘耀东、孟菊香，2018)[12]；监督与绩效评估机制不健全(徐梦薇，2017)[11]；利益空间狭小(侯晓艳、雷云云，2019)[13]。

三是社区居家养老服务PPP项目案例分析研究。刘军林(2017)以南昌市万达星城社区为例，分析运行中存在的问题，包括相关法规不健全、政府政策落实不到位、筹资渠道不通畅，获利空间狭小，并提出完善PPP运作模式的建议[14]。章萍(2018)以赣州市章贡区社区居家养老服务PPP项目为例，分析项目运行存在的问题，包括制度性保障欠缺、融资渠道单一、养老服务专业队伍短缺，进而提出优化PPP运作模式的政策建议[15]。

总体来看，国内学界在理论和经验方面都对社区居家养老服务PPP进行了研究，但针对社区居家养老服务PPP的研究数量仍然较少，研究深度有待进一步加强。本文的研究贡献是不拘于典型个案，而是将研究对象范围扩大至全国层面，探讨社区居家养老服务PPP的运行机制和融资结构，对全国或区域范围内的总体情况进行分析和总结。

三、研究数据与社区居家养老服务PPP项目概况

(一)研究数据

本研究数据全部来源于财政部政府和社会资本合作中心全国PPP综合信息平台项目管理库和项目储备清单。其中，项目管理库中的项目已通过物有所值评价和财政承受能力论证。项目储备清单中的项目是指已完成项目基本信息填写，地方政府有意愿采用PPP模式的备选项目。

截至2022年7月，项目管理库共有项目10275个，其中“所属行业”标记为“养老”的项目99个，占比仅为0.96%。项目管理库共有示范项目882个，其中“所属行业”标记为“养老”的项目29个，占比为3.29%。在99个养老项目中，涉及社区居家养老服务的项目有12个，占比为12.12%。项目储备清单共有项目3704个，其中“所属行业”标记为“养老”的项目71个，占比为1.92%。在71个养老项目中，涉及社区居家养老服务的项目有3个，占比为4.23%。为了真实反映社区居家养老服务PPP的情况，本文仅分析项目管理库的12个社区居家养老服务PPP项目。

(二)社区居家养老服务PPP项目概况

如表1所示，12个社区居家养老服务PPP项目分布在吉林、山东、湖北、陕西、江西、甘肃、内蒙古、广东和辽宁9个省份，其中山东、湖北和广东各有2个项目，其余6个省份均有1个项目。在12个项目中，处于准备阶段的项目有1个，处于采购阶段的项目有5个，处于执行阶段的项目有6个。

牵头政府方是PPP项目的实施部门和履责部门，参与PPP项目的各个阶段，负责部门间的组织协调和资源调配，并对社会资本方履行合同的情况进行评估监管。在12个项目中，赣州市章贡区社区居家养老服务中心项目、内蒙古国际蒙医药医养结合PPP项目和金普新区康养一体化PPP项目的牵头政府方分别是老龄部门卫生部门和人社部门。其余9个项目的牵头政府方都是民政部门。社区居家养老服务PPP项目的公益性质较强，使得专司社会保障和福利的民政部门成为主要的牵头政府方。

表1 社区居家养老服务PPP项目所属省份和所处阶段

社会资本方构成表示社会资本投资的行业分布情况，反映社区居家养老服务PPP投资中不同行业的资本活跃程度，从而发现社会融资的主要来源。由于12个项目中有6个项目处于准备或采购阶段，其中4个项目的社会资本方尚未确定。在8个已确定社会资本方的项目中，烟台市蓬莱市智慧健康养老服务PPP项目、武汉市社会福利院综合大楼B座项目和平凉市华亭县养老服务中心建设项目的社会资本方涉及卫生行业，光明新村社区综合服务中心试点PPP项目和凤凰玖龙台社区综合服务中心试点PPP项目的社会资本方涉及建筑安装和社会保障行业，金普新区康养一体化PPP项目和平凉市华亭县养老服务中心建设项目的社会资本方涉及社会工作行业，长春市养老综合项目和赣州市章贡区社区居家养老服务中心项目的社会资本方分别涉及文化、体育、娱乐业和房地产、农业。

四、社区居家养老服务PPP的运行机制

(一)PPP项目的典型运行机制

我国PPP项目的典型运行机制主要包括BOT(Build-Operate-Transfer)、O&M(Operations & Maintenance)、BOO(Build-Own-Operate)、TOT(Transfer-Operate-Transfer)和ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer)。

BOT，即“建设—运营—移交”，是指政府通过与社会资本方签订特许权协议，将部分基础设施和公共服务领域项目授予社会资本方，由社会资本方承担项目的投资、融资、建设和维护等工作，在协议规定的期限内，许可社会资本方经营其授权的项目并获得运营收益。合同特许期满后，社会资本方无偿或有偿地将项目资产移交给政府。BOT具体分为BOOT(建设—拥有—运营—移交)和BLOT(建设—租赁—运营—移交)。BOOT是社会资本承担融资和建设的责任，合同期内，社会资本方既拥有项目的经营权也拥有所有权，合同期满后，社会资本将项目经营权和所有权交给政府。BLOT是社会资本承担项目的融资和建设任务，合同期内，社会资本和政府签订租赁合同，获得项目的经营权，合同期满后，将项目的经营权交给政府。

O&M，即“委托经营”，是指政府保留存量公共资产的所有权，仅将公共资产的运营维护职责委托给社会资本方，社会资本方主要的收入来源是政府支付的委托运营费。

BOO，即“建设—拥有—运营”，是指社会资本承担项目融资和建设的责任，并拥有项目的所有权和经营权，政府主要承担项目的监管职责，政府和社会资本签订的合同约定社会资本必须实施项目的公益性条款。

TOT，即“转让—运营—移交”，是指政府将存量资产的所有权转让给社会资本，并由社会资本对资产进行运营、维护并获得收益，合同期满后再将资产移交给政府。

ROT，即“改建—运营—移交”，是指社会资本在获得特许经营权的基础上，对存量旧资产或项目进行改造，并对改造后的资产在特许经营期内进行运营、维护并获得收益，特许期满后，将项目资产移交给政府。

(二)社区居家养老服务PPP项目运行机制概况

全国PPP综合信息平台项目管理库中的99个养老项目主要采用BOT和BOO两种运行机制。其中，采用BOT运行机制的项目最多，有49个，占比约为49.49%；采用BOO运行机制的项目有28个，占比约为28.28%。没有项目采取O&M运行机制。同时，若干项目采取了两种运行机制相结合的运行机制。其中，采取BOT+TOT和BOT+BOO运行机制的项目各有2个。采取TOT+BOO、BOT+LOT和BOT+O&M运行机制的项目各有1个。

表2具体说明了社区居家养老服务PPP项目的运行机制情况。同上述养老项目的运行机制类似，社区居家养老服务项目中的第一大运行机制是BOT，5个项目采用了BOT运行机制，还有2个项目分别采用了BOT和BOO、OM相结合的运行机制。而相较于养老项目中BOO运行机制的占比情况，社区居家养老服务项目中BOO运行机制的比例有所下降，仅有1个项目采取BOO的运行机制，还有1个项目采取了BOO和BOT相结合的运行机制。

表2 社区居家养老服务PPP项目的运行机制

五、社区居家养老服务PPP的融资结构

萨瓦斯认为充足的建设资本和足以支付运营成本的收入是项目可行的前提，潜在的利润也是吸引社会资本的必要条件[16]。故而本文从权益性与债务性资本结构、权益性资本的公私组合、项目投资回报和股东收益分配方式三个方面分析社区居家养老服务PPP的融资结构。

(一)社区居家养老服务PPP的权益性与债务性资本结构

PPP项目的融资结构由权益性资本和债务性资本两部分组成。其中，权益性资本是投资者长期占有、自主支配的无息资本；债务性资本是投资者以负债方式借入并须到期偿还的有息资本。在我国项目资本金制度下，项目资本金是项目总投资中投资者认缴的非债务性资本，属于权益性资本。

由于处于准备和采购阶段的6个社区居家养老服务项目的投资总额、项目资本金和项目资本金占比尚未确定，表3所示为处于执行阶段的6个社区居家养老服务项目的投资总额、项目资本金以及项目资本金占比情况。其中，4个项目的项目资本金比例较低，约为20%；另外2个项目的项目资本金比例较高，超过50%。社区居家养老服务项目的资本自筹要求差异较大，即允许向商业银行、金融机构贷款的比重差异较大。

表3 社区居家养老服务PPP项目的投资总额、项目资本金及项目资本金占比

(二)社区居家养老服务PPP权益性资本的公私组合

PPP项目的投资方由政府方和社会资本方共同组成。其中，政府方是政府授权、资本公有的公共部门组织，包括各级政府、事业单位或国有融资平台公司。社会资本方包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。

类似地，只有处于执行阶段的6个社区居家养老服务PPP项目确定了公私股权结构。其中，烟台市蓬莱市智慧健康养老服务PPP项目和武汉市社会福利院综合大楼B座项目的公私股权结构为1：9，长春市养老综合项目和赣州市章贡区社区居家养老服务中心项目的公私股权结构为2：8，甘肃省平凉市华亭县养老服务中心建设项目和金普新区康养一体化PPP项目的公私股权结构分别为4：6和0：100。可以看出，除了甘肃省平凉市华亭县养老服务中心建设项目，其他5个项目中政府方的资本投入十分有限，主要依靠社会资本方完成项目注册资本融资。而甘肃省平凉市华亭县养老服务中心建设项目的政府方资本投入较大，一方面是由于社会资本方只有一个，而长春市养老综合项目、烟台市蓬莱市智慧健康养老服务项目和武汉市社会福利院综合大楼B座项目的社会资本方分别有4个、3个和2个；另一方面是由于社会资本方的投资实力相对较弱，虽然赣州市章贡区社区居家养老服务中心项目和金普新区康养一体化PPP项目的社会资本方也只有一个，但是赣州市章贡区社区居家养老服务中心项目和金普新区康养一体化PPP项目的社会资本方的注册资本分别约为甘肃省平凉市华亭县养老服务中心建设项目的社会资本方的1.6倍和3.3倍。

(三)社区居家养老服务PPP的投资回报和收益分配

我国PPP项目的投资回报方式有三种，分别是政府付费、使用者付费和可行性缺口补助，分别由政府、个人以及政府和个人共同承担购买责任。收益分配方式可以按照政府是否参与分红划分为两种，一种是政府投资入股并按照持股比例参与分红，另一种是政府投资入股不参与公司分红和政府未入股不参与公司分红。

表4反映了12个社区居家养老服务PPP项目的投资回报方式和收益分配方式。其中，社区居家养老服务PPP项目的投资回报方式以可行性缺口补助为主，占比为75%，使用者付费为辅，占比为25%，没有项目采用政府付费方式。社区居家养老服务项目的市场化程度和收益水平较低，使用者付费能力较弱，政府通过缺口补贴保证社会资本方获得一定的投资收益。由于处于准备和采购阶段的6个项目的收益分配方式未确定，表4只反映了处于执行阶段的6个项目的收益分配方式。处于执行阶段的6个项目的收益分配方式以政府参与分红为主，只有甘肃省平凉市华亭县养老服务中心建设项目和金普新区康养一体化PPP项目的收益分配方式为政府不参与分红。而金普新区康养一体化PPP项目中，政府没有投资入股。另外，武汉市社会福利院综合大楼B座项目中，当资本金内部收益率≦5%时，政府不参与分红。可见，政府以PPP方式推进社区居家养老服务，维护项目公益性质的同时也有实现经济利润的目标。

表4 社区居家养老服务PPP项目的投资回报和收益分配方式

六、结语

随着我国老龄化问题的日益严峻，为了应对养老问题并推动养老服务业的新发展，2013年党的十八届三中全会以来，我国政府陆续出台多项政策鼓励社会资本参与养老服务业，并为社会资本进入养老服务领域创造良好的政治环境。在此背景下，作为社会养老服务体系重要组成部分的社区居家养老服务，为了缓解资金不足、供需不平衡和服务质量低下等现实问题，亦引入PPP模式，以推动社区居家养老服务社会化改革实践。

比较财政部政府和社会资本合作中心全国PPP综合信息平台中各行业PPP项目数发现，不管是项目管理库中已通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目还是项目储备清单中地方政府有意愿采用PPP模式的备选项目，养老行业PPP项目数都很少，而涉及社区居家养老服务的已通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目仅有12个。相较我国十几万的社区养老服务机构和设施，社区居家养老服务PPP项目发展进程缓慢，也意味着仍有巨大的发展空间。

比较社区居家养老服务PPP项目的牵头政府方发现，由于项目的公益性质较强，项目大多由民政部门牵头。相较而言，参与项目的社会资本方所属行业较为多样化，包括卫生、社会工作、社会保障、房地产和农业等。同时注意到，项目采取的运行机制较为单一，主要为BOT。基于我国社区养老服务机构和设施的存量情况，可以进一步推进社区居家养老服务PPP项目采用O&M、TOT和ROT运行机制。对于新建项目，相较于BOT运行机制下社会资本方在特许期满后要将项目无偿或有偿移交政府部门，在BOO运行机制下社会资本方不必将项目移交政府部门，经营自主性更强。因此，在推进新建项目时，可以采用BOO运行机制，吸引社会资本参与。

进一步比较社区居家养老服务PPP项目的融资结构，涉及权益性与债务性资本结构、政府和社会资本双方的股权组合、项目投资回报和收益分配方式。研究发现，政府和社会资本通过合作实现了价值目标和行为逻辑的契合。政府选择以PPP模式提供社区居家养老服务，其目的是减轻政府投资压力的同时保证社区居家养老服务充分供给，为此，通过可行性缺口补助和让渡分红等补偿性优惠措施吸引社会资本参与社区居家养老服务。社会资本参与社区居家养老服务PPP项目，其目的是获得稳定的投资收益，政府的补偿性优惠措施可以调节其投资偏好。为了进一步吸引社会资本参与社区居家养老服务，在权益性与债务性资本结构方面，政府可适当降低PPP项目资本自筹压力。

本文研究社区居家养老服务领域政府与社会资本合作问题，未来可进一步探寻与社区居家养老服务业相适应的PPP发展道路，如根据社区居家养老服务接受对象的不同类型，选择相应的PPP定价收费和投资回报方式；科学设计社区居家养老服务PPP的监管标准和绩效考核制度，提高社区居家养老服务PPP的养老服务供给质量；创新社区居家养老服务PPP运作机制，契合我国社区居家养老服务社会化改革需求。