高龄劳动者就业年龄歧视之禁止：美国经验与本土建构*

王 健

(中南大学法学院，湖南长沙，410012)

一、问题的提出

随着我国人口老龄化程度的日益加深，积极应对人口老龄化已经成为全面建成社会主义现代化强国和中华民族伟大复兴新征程上的一项重要国策[1]。党的十九届五中全会提出，实施积极应对人口老龄化国家战略，积极开发老龄人力资源[2]。这客观上要求建构“年龄友好型”的社会环境，充分保障高龄者(1)关于高龄者，在相关研究文献中，有称“年老雇员”，有称“老年人”，也有称“高龄就业者”，还有称“中高龄就业者”(参见：喻术红.老龄化背景下的高龄劳动者就业促进问题[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2017(5):30-41.)。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(国发〔1978〕104号)规定，我国职工现行退休年龄是，男性60周岁，女干部55周岁，女工人50周岁。基于此，本文将“高龄者”定义为50周岁以上的个体。的就业权利与人格尊严。然而高龄者在劳动力市场中常常因年龄歧视而遭受不公平的待遇，这不仅使高龄者的经济利益受损(有的甚至陷入贫困)，还会加剧他们的社会孤立感和代际冲突，进而对经济社会产生负面效应。

过去我国在劳动立法和社会政策上比较注重通过就业培训、增加雇主雇佣意愿等就业促进措施来解决就业年龄歧视问题，但这些措施的实施效果并不理想。许多国家专门针对就业年龄歧视制定并出台法律，以帮助有工作意愿和能力的劳动者能够更长久地留在劳动力市场，从而减少养老金的支付压力，减轻人口老龄化的负面经济影响。美国在处理就业年龄歧视问题上有丰富的经验，相关法律在经历多次修改后已比较健全，并且实施成效显著。本文试图在阐明就业年龄歧视特殊性、典型表现和主要成因的基础上，深入探讨美国应对就业年龄歧视的立法和执法经验，以期为我国建立就业年龄歧视法制提供参考和思路。

二、就业年龄歧视的特殊性、典型表现及主要成因

(一)就业年龄歧视的特殊性

与性别、种族类似，年龄被认为是“不可改变”的。在某个特定的时间点，不管是年轻人还是老年人，在生物学上都无法改变自己的年龄[3]。同时，年龄也是会变动的。一个人的年龄会随着时间的推移而变化，所有人不可避免地会老去，没有人可以通过后天的努力或选择来阻止年龄的增长。因此，任何包含年龄的法律规则都内在地牵连着每一个人的过去、现在与未来[4]。

在法律制度中，年龄规则随处可见，例如它可以决定一个人何时能够结婚、签订合同、获得驾照、领取退休金。但是法律制度中的年龄划分方式往往忽视了衰老对人们的意义是多样化而不是同质化的，同一年龄的个体的生活品质和工作能力可能大不相同。在这类规则下，年龄往往被视为判断个人身份的重要特征，成为一种“信息筛选机制”[5]。看似“公平”的法律规则对于年龄的客观划分容易给雇主造成一种刻板印象，即劳动者的工作能力会随着年龄增长而下降，由此导致其给予劳动者差别待遇。年龄歧视并不像种族歧视、肤色歧视、性别歧视、宗教歧视那样存在明显的恶意，与其他形式的歧视相比，它表现得更隐蔽，危害性相对较小。此外，在年龄歧视的立法上也存在较多的法定例外，基于年龄的差别待遇常常被认为是允许的、合法的或经济有效的。因而，就业年龄歧视通常是最难处理和最难被认定的歧视形式。

(二)就业年龄歧视的典型表现

就业年龄歧视一般可以分为差别待遇歧视和差别影响歧视。差别待遇歧视，也被称为直接歧视，其核心认定要素在于雇主直接明确地以年龄作为差别待遇的原因，劳动者往往较容易地辨别出自己因年龄而在待遇上被差别对待。例如，雇主在招聘广告中直接表明求职者的年龄应当在35岁以下。在美国等发达国家，随着相关立法明确禁止就业年龄歧视，这种直接歧视已经越来越少见，更隐蔽、更难以辨认的年龄歧视行为日益普遍。为了证明这些隐蔽的年龄歧视行为，美国在1973年“McDonnell Douglas Corp.v.Green”一案中设立了一个年龄歧视证明标准，即麦克唐纳·道格拉斯(McDonnell Douglas)标准。在这个标准下，就业年龄歧视的推论被分为四个步骤：第一，原告属于受保护阶层；第二，原告提出申请(入职或职务晋升等方面)，并符合任职条件；第三，原告的申请由于年龄因素被驳回；第四，申请被驳回后，该职位仍然空缺，被告继续寻找更为年轻的申请人。一旦这个四个步骤的推论完毕，就业年龄歧视的举证责任便会从员工转移至雇主[6]。

差别影响歧视，也被称为间接歧视，认定该歧视形式的关键不在于证明雇主有直接的年龄歧视动机，而是考察雇主的歧视行为是否造成显著的差别影响。尽管各个国家和地区关于间接歧视的法律认定标准略有不同，但都存在以下共同特征：歧视者虽然作出了表面上中性的行为，但是该行为在受法律保护的群体及与该群体对应的群体之间造成了显著的差别影响[7](2)例如，雇主实行的轮班制工作规定尽管同等适用于男性和女性，但会严重影响照顾小孩的女性职员，除非雇主能够证明该工作规定具有业务上的正当理由，否则这项规定就是对女性的间接歧视。。美国联邦法院在1971年“Griggs v.Duke Power Co.”一案中首次引入了差别影响歧视理论，1991年《民权法案》将差别影响歧视引入成文法[8]。在这类形式的年龄歧视案件中，虽然雇主基于年龄的区别对待表面上是公平的，但对高龄者群体产生了不可预见的、不成比例的差别影响[9]。例如，在Reid v.Google一案中，一名谷歌公司的员工Reid，在受雇期间的绩效评估中被描述为“拥有广泛的运营、工程知识，以及在运营IT问题方面有着总体良好的态度和能力”。在Reid 50岁时，谷歌将其解雇，理由是该员工与公司的文化契合度低。随后Reid将谷歌公司诉至加州最高法院，主张自己受到年龄歧视，因为年轻劳动者更能适合公司文化。法院最终作出了对该员工有利的裁判，指出谷歌公司发表的Reid难以契合公司文化的言论已构成年龄歧视的关键证据，且公司聘用和留下的员工绝大多数为年轻劳动者[10]。一般而言，劳动者为证明雇主存在间接就业年龄歧视，往往需要提供大量的统计数据。例如，由于经济不景气，雇主决定以电脑技能测试的方式裁掉若干劳动者，在被裁的20个劳动者名单中，有19个是高龄劳动者，只有1位是年轻劳动者[11]，则此项测试措施对高龄劳动者产生了明显的不成比例的差别影响。

(三)就业年龄歧视的主要成因

就业年龄歧视往往与雇主对年龄的刻板印象有相当大的关系，这种刻板印象，主要体现在以下两个方面。其一，认为年龄反映一个人的生命历程，每个人的精神和体力会随着年龄的增长而逐渐下降，进而影响工作能力和工作态度。有研究表明，在全球范围内，许多人总是将高龄者与衰弱、疾病、残障、缺乏活力、依赖性强和庞大的卫生保健支出联系在一起[12]。自人类社会加速步入信息化时代以来，代际文化体现出 “后喻文化”的特征，即老年人反过来向晚辈学习，年轻一代因其在知识和技能上的优势而获得权威性[13]，这进一步加剧了人们对高龄者的刻板印象。其二，受工作场所“腾出空间”(3)“腾出空间”观念认为，每个人都是从年轻开始生活的，也都会变老，所以老年人退出劳动力市场可以让年轻人获得更多的就业机会。(out with the old,in with the young)观念的影响，认为高龄者必须给年轻人腾出工作空间[14]。

实际上，上述刻板印象具有很大的不合理性。一方面，年龄并不能完全影响工作能力。尤其在当今医疗科技快速发展的社会，许多老年人依然体力充沛、斗志高昂，活跃在职场第一线，其能力完全不输给相同岗位的年轻劳动者。早在1997年，Walter和Maltby就证明了老年人是不同质的群体，有一些老年人身体虚弱，有一些则保持健康，使用年龄因素将老年人定义为同质群体，忽视了工作能力的个体差异[15]。因此，就生产效率和工作绩效而言，年龄并不是重要的影响因素，这一点已得到越来越广泛的证明。事实上，有的高龄劳动者的生产效率和工作绩效之所以会低于年轻人，主要是因为他们获得培训的机会较少。雇主往往更愿意培训年轻的劳动者，这可能带来更长的投资回报期[16]。另一方面，工作场所“腾出空间”的观念，并不符合当今实际的就业情况，高龄者为年轻人腾出工作空间并不一定会增加年轻人的就业机会。美国国家经济研究局针对12国跨国大型劳工的调查研究显示，增加中高龄者的就业并不会导致年轻人工作机会减少或增加年轻人的失业率[17]。

三、就业年龄歧视立法的美国经验探讨

美国是世界上最早制定专门性就业年龄歧视法的国家。下文将详细说明1967年美国《就业年龄歧视法》的立法经过以及其后的修正、就业年龄歧视的例外条款、执行机构以及50余年来该法的实施成效，以探析该国就业年龄歧视立法的经验。

(一)立法及修正过程

1964年，《民权法》( Civil Rights Act of 1964 )的出台，标志着美国反就业歧视立法的开端。该法第七章规定，禁止基于种族、肤色、宗教、性别或国籍的雇主歧视，但未涉及年龄歧视。在制定该法的过程中，也有议员提议应当将年龄歧视形式列入，但最终未能获得多数支持，原因主要是国会认为，并没有充分的信息和资料证明年龄歧视对个人是不公平的以及对社会经济会产生负面影响[18]。

1965年5月美国劳工部部长Willard Wirtz提交了一份报告，这份报告也被称为Wirtz报告(The Wirtz Report)，它为国会1967年制定联邦层面的禁止年龄歧视的法律——《就业年龄歧视法》(Age Discrimination in Employment Act,ADEA)提供了基础。Wirtz报告基于对当时美国500多个企业雇主的调查发现，招聘和解雇中的年龄区分非常普遍，3/5的受访雇主在招聘时采取了年龄区分措施，45岁及以上的劳动者被禁止从事劳动力市场上1/4的工作，55岁及以上的劳动者被禁止从事近一半的工作，65岁及以上的劳动者则被禁止从事绝大多数的工作。然而，在70%的调查案例中，雇主对劳动者的年龄限制没有事实依据。此外，Wirtz报告还考察了健康、教育、技术和制度安排等因素如何影响高龄者就业，并指出年龄歧视对高龄者和社会保障支出的负面影响：一方面，年龄歧视对高龄者的经济和尊严的造成难以评估的负面影响；另一方面，年龄歧视还会造成国家生产劳动力的损失，导致失业保险和养老保险给付大幅增加。由此，Wirtz报告反对将年龄歧视作为《民权法》第七章的一部分，提议应针对年龄歧视专门出台一部法律。国会根据这份报告，要求劳工部拟定一个禁止就业年龄歧视的立法草案，该草案在1967年完成，并获得约翰逊总统的大力支持。1967年12月15日，美国正式颁布《就业年龄歧视法》。

此后，《就业年龄歧视法》先后在1974年、1978年、1982年、1986年及1990年被修订。在每一次修订中，国会都提出了大量的科学证据，驳斥了年龄和能力之间的任何假设性关系。在前两次的修订中，《就业年龄歧视法》将保护对象扩展至联邦所有受雇者，并把退休年龄上限从65岁提高至70岁。但这一规定也使得雇主可以合理地拒绝为超过70岁的高龄者提供工作。到了1986年，修正案取消了70岁的退休年龄上限。对此，美国国会众议院的报告给出的理由是，确保70岁及以上的老年劳动者，在其有意愿继续工作并且可以继续工作的时候，仍然有谋生的基本人权。

(二)就业年龄歧视的例外规则

设立《就业年龄歧视法》的目的包括：增加高龄者的就业机会；禁止就业中的任意年龄歧视；帮助雇主和劳动者解决职场上由劳动者年龄引发的问题。该法要求雇主在雇佣、升迁、职务分配、培训、解雇、退休等方面，均不得实行基于年龄的差别待遇。然而，这种看似全面平等的要求，在执行过程却可能落入形式主义的境地，即一味地将所有的年龄区分行为视为违法。为此，《就业年龄歧视法》设立了不构成年龄歧视的例外规则，从而为雇主保留一定的用人弹性空间。这些例外规则的内容主要包括：一是真实职业资格(Bona Fide Occupational Qualification,BFOQ)。根据这一规则，雇主可以明确使用年龄来限制就业机会，但前提是雇主能够证明年龄是运营合理且必要的真实职业资格条件。质言之，雇主对求职者的年龄设置，必须基于真实职业资格的考量，否则仍将被认定为年龄歧视(4)真实职业资格这一抗辩规则来自性别歧视。例如，雇主如果是女性内衣商家，其可以明确在招聘女装模特时要求应聘者为女性，因为该工作的性质决定了只能由女性才能妥善承担这一职务，雇主在此对性别作出特别限定就是基于真实职业资格的考量。。因此，需对真实执业资格的使用予以必要限制，滥用这一规则会动摇《就业年龄歧视法》的根基(5)在“Trans World Airline,Inc.V.Thurston”一案中，被告航空公司对飞行员设定了60岁之前必须退休的规定。美国联邦最高法院在判决中指出，航空公司基于重要的社会安全考量所提出的真实职业资格之抗辩无法成立，因为年龄本身并不是飞行员的真实职业资格。因此真实职业资格不是雇主的主观标准，它必须得到普遍认同(即社会上普遍认为劳动者在达到一定年龄后，其继续工作会有危害社会重大公共利益的可能)，并且还需要有大量的医学上的经验值和实际的统计数据予以证明。。二是年龄之外的合理因素(Reasonable Factors Other Than Age,RFOA)。当雇主的差别待遇行为是基于与年龄无关的合理因素，那么雇主的差别待遇行为就不构成就业年龄歧视。具体来看，这些与年龄无关的合理因素包括身体素质、工作表现等。例如，在达到一定年龄后，警察和消防员等需要大量体力的从业者就需要进行频次更高、项目更多的体检，通过体检则表明个体身体素质良好，其仍然能够担任相关职位，由此，身体素质构成年龄之外的合理因素。三是正当事由抗辩(Good Cause Exception,GCE)。雇主如果能举证说明其实行差别待遇是基于正当事由，而不是因为受雇者的年龄，则可主张此项抗辩。但如果雇主在主张正当事由抗辩时采取双重标准，那么其行为仍有可能构成就业年龄歧视。例如，雇主解雇多次违反工作纪律的高龄劳动者，但却未解雇同样多次违反工作纪律的年轻劳动者。

(三)执行机构

在《就业年龄歧视法》实施的前10年，拥有反就业年龄歧视执法权的机构是劳工部。美国国会认为，平等就业机会委员会(Equal Employment Opportunity Commission，EEOC)在刚成立时(1964年)就已经积压了大量的就业歧视指控申请，负担过重，难以有足够的资源处理新就业歧视形式的指控申请，而劳工部在执行有关工资和工时方面的法律规范时有丰富的经验，由该部门来执行反就业年龄歧视任务比平等就业机会委员会更加合适和高效。在执行《就业年龄歧视法》的第一年，劳工部就调查了1000多起年龄歧视投诉。1968年，劳工部根据《就业年龄歧视法》发布了一系列法规，明确拒绝使用与年龄有关的身体能力假设。1972年，劳工部提交给国会的报告显示，该年度共有6000多项关于年龄歧视的调查，其中36%的调查中的雇主违反了《就业年龄歧视法》的规定。1968—1972年，劳工部根据《就业年龄歧视法》向法院提起了80多起诉讼，其中30起诉讼获得了胜诉。

然而，反就业歧视执法机构分散(劳工部执行《就业年龄歧视法》，平等就业机会委员会执行其他方面的就业歧视法)，不仅会降低执法的有效性，还会导致重复监管和发生不必要的开支等问题。因此， 1979年1月1日，经国会批准，《就业年龄歧视法》的执行工作被正式移交给平等就业机会委员会。作为一个独立的联邦机构，平等就业机会委员会主要负责铲除在招募、雇佣、晋升、解雇、薪资福利、测验、培训及其他有关的就业条件上，任何基于种族、肤色、宗教信仰、性别、原始国籍、残障情况、年龄等因素所产生的歧视情形[19]。一般而言，平等就业机会委员会先通过协商、和解等手段来调节当事人之间有关年龄歧视纠纷，但是如果纠纷仍无法得到解决，该委员会会主动为指控者提起相关的年龄歧视诉讼。如图1所示，具体而言，个人不能直接向法院提起年龄歧视的诉讼，而必须先在180天内向平等就业机会委员会提出年龄歧视的指控。平等就业机会委员会受理后会在10天内通知雇主对相关指控进行回应，以进一步分析雇主的行为是否违反了《就业年龄歧视法》。一旦确定雇主的行为构成年龄歧视，平等就业机会委员会会试图先进行调解。如果调解不成或者平等就业机会委员会认为雇主的行为不构成歧视，指控者可在收到平等就业机会委员会终止调查程序的书面通知后的90天内，随时向法院提起诉讼[20]。

图1 美国就业年龄歧视案件处理流程

平等就业委员会依据《就业年龄歧视法》提起诉讼的案件，主要集中在间接年龄歧视、福利差别待遇和强制退休政策上，这些诉讼案件较全面地保障了高龄者的就业权利。除了通过协商、和解、诉讼等方式解决年龄歧视纠纷外，该委员会还通过发布各种政策指导及执行指导原则等，来澄清相关年龄歧视的概念。例如，平等就业机会委员会发布的指导原则中明确指出，发布含有年轻人、应届毕业大学生等词语的招聘广告违反了《就业年龄歧视法》[21]。虽然该委员会发布的这些指导原则没有法律上的拘束力，但是由于各级法院一向尊重该委员会的立场，往往将其作为处理就业年龄歧视问题的重要依据。

(四)实施成效

自1968年正式实施《就业年龄歧视法》以来，虽然年龄歧视仍然是美国高龄者就业的一个重要障碍，但摒弃陈规定型的年龄观念已经逐渐成为社会的基本共识。如今，《就业年龄歧视法》的规制重点已经从明显的直接年龄歧视转向更微妙的间接年龄歧视。与此同时，美国劳动力参与的结构发生了重大变化，高龄劳动者的比例明显有所增加，尤其是高龄女性劳动者的比例迅速上升。在20世纪80年代，40岁及以上和50岁及以上的男性劳动者在劳动力市场中的占比分别为31%和18%，而这两个年龄段的女性占比仅为19%和10%；到2015年，40岁及以上和50岁及以上的男性劳动者的在劳动力市场中的占比分别提高到38%和22%，这两个年龄段的女性占比则提高到32%和18%[22]。2021年世界卫生组织发布的《关于年龄歧视的全球报告》指出，1967年美国制定的《就业年龄歧视法》，对中高龄劳动者就业产生了重大的积极影响，有效减少了年龄歧视现象。

此外，随着《就业年龄歧视法》的深入实施，美国劳动者的权利意识也在逐渐增强，平等就业机会委员会受理的年龄歧视案件越来越多，年龄歧视已被确定为最常见的就业歧视形式。从1983年开始，人们向平等就业机会委员会提交的年龄歧视指控申请数量大幅上升。虽然《就业年龄歧视法》没有关于为雇佣高龄者的雇主提供经济激励的规定，但是明确指出可以对拒绝雇佣合格高龄者或给予高龄劳动者差别待遇的雇主处以巨额的罚款，从而充分保障高龄者在雇佣、劳动条件、福利待遇、调岗、晋升、退休和解雇等方面的权利。

四、高龄者就业年龄歧视立法的本土建构

(一)建构我国就业年龄歧视法制的必要性

长久以来，法律规范及学术研究均未对我国就业年龄歧视问题予以足够的重视，高龄者在就业市场上一直处于竞争劣势。我国在2007年出台的《中华人民共和国就业促进法》中并未明确规定年龄歧视形式，仅在第三条规定“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视”。对此，法学界普遍认为，“等”字确立了兜底式的立法体例，扩展了法院裁定就业歧视范围的自由裁量权，可以囊括法律条文中没有规定但实践中常见的年龄歧视[23]。然而，年龄歧视仅被抽象地涵盖在“等”字中，作为歧视类型的兜底性条款内容而存在，显然难以促成禁止就业年龄歧视形成社会共识。禁止就业年龄歧视的立法空白，在一定程度上加剧了就业市场上雇主对高龄者的刻板印象，其往往会基于年龄因素给予高龄求职者差别待遇。此外，立法的缺失也使遭受就业年龄歧视的高龄者难以得到有效的司法救济。有学者对我国52个与年龄歧视相关的司法判例进行研究，发现相关劳动者的年龄大多在55岁以上，且该群体希望通过司法渠道来维护自己权利的意愿很强烈[24]。

当前在我国，高龄者平等就业权的保障越来越受到立法者和学界的重视。通过立法明确禁止就业年龄歧视最重要和最显著的作用在于保障高龄者的平等就业权，为其在受到年龄歧视时提供一个司法救济渠道。法理上，平等就业权理应是老年人参与社会的一项基本权利。在人口老龄化不断加剧的背景下，高龄者能否享有平等就业权直接影响其生存和发展及积极应对人口老龄化战略的实施效果。为此，我国应当凝聚禁止就业年龄歧视的社会共识，在对我国的就业年龄歧视情况展开全面的实证调查基础上，建构专门的就业年龄歧视法制，适时出台专门的“就业年龄歧视法”，实质性促进和保障高龄者就业，充分开发和利用该群体蕴藏的人力资本和社会资本，使其成为社会财富的重要创造者。

(二)我国就业年龄歧视立法的具体路径

他山之石，可以攻玉。美国为禁止就业年龄歧视、保障高龄者就业权利而推行的《就业年龄歧视法》产生了良好的社会效应。我国可参考其成功经验，建构符合我国国情的就业年龄歧视法制。

首先，在对就业年龄歧视进行立法之前，应对我国的就业年龄歧视情况展开全面的调查。此乃我国解决就业年龄歧视问题的当务之急。形成禁止就业年龄歧视的社会共识并非一朝一夕的事情，往往需要几代人的共同努力。在美国出台《就业年龄歧视法》之前，国会就要求劳工部对年龄歧视问题进行调查并提供专门的报告。目前各界对我国是否应当禁止以及如何禁止就业年龄歧视还在进行持续的探讨。实际上，2007年，《中华人民共和国就业促进法(草案)》第五条第2款规定，劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰、年龄、身体残疾等因素而受歧视[25]。但是在该法正式出台时年龄因素被删除，笔者以为这一做法是立法对年龄歧视问题采取谨慎态度的体现，毕竟年龄歧视并非一个单独的法律条文就能解决的问题。如果年龄歧视立法过于简单和原则化，则我国可能出现大量企业触法的情形。为避免这种情况的发生，较为可行的做法是，在出台专门的“就业年龄歧视法”前，由人力资源和社会保障部牵头，组织我国法学、经济学、医学等领域的专家学者成立研究团队，对我国就业年龄歧视的现状和突出问题进行深入调查和探讨，并制作全面的研究报告，从而为我国建构符合国情的禁止就业年龄歧视的法律制度铺展道路。此外，在开展全面的就业年龄歧视调查的同时，还应对我国现有法律法规和政策文件中涉及就业年龄歧视的条例进行清理，以杜绝高龄劳动者在就业市场中可能遭遇的年龄歧视，为将来出台反就业年龄歧视的相关法律法规营造良好的制度环境[26]。

其次，适时出台专门的《就业年龄歧视法》。当前，在人口老龄化日益加剧的背景下，制定专门的《就业年龄歧视法》不仅是发达国家的普遍选择(6)2000年的欧洲联盟指令要求所有成员国在2006年之前实施禁止就业年龄歧视的立法，在此背景下，英国于2006年出台了《就业平等(年龄条例)》，法国2006年出台了《机会平等法》，澳大利亚在2004年专门出台了《年龄歧视法》。详见：Elisa F.Age Discrimination,Europe,and Italy[J].Journal of International Aging Law & Policy,2010,4(1):1-33.，也符合新时代下我国的发展需要。美国的经验表明，禁止就业方面的年龄歧视现象，关键在于立法。需要指出的是，由于禁止就业年龄歧视涉及劳动者、雇主等多方主体之间的利益平衡，建议我国在明确就业年龄歧视定义和类型的基础上，规定一些例外情况。这种既有禁止性规定又兼具例外情形的做法，实践中比较容易操作，不失为一种合理的选择[27]。就短期而言，可以在2007年出台的《就业促进法》基础上增加禁止年龄歧视的内容，帮助高龄者应对在就业市场中遭受的年龄歧视，也为将来出台专门的禁止年龄歧视法律规范打下良好的制度基础。就中长期阶段而言，可以重点从保障对象、例外规定、举证责任、执行机关等方面制定专门性的禁止年龄歧视立法。

最后，成立专门、独立的反就业歧视机构。徒法不足以自行。如果法律得不到有效执行，那么只能是一纸空文。我国虽然制订了一些禁止就业歧视的法律条文，但这些法律条文过于简单，且缺乏有效的实施细则和救济机制，可操作性较差。美国在反就业年龄歧视方面取得良好效果的成功经验在于设立了专门的独立的反就业歧视机构——平等就业机会委员会。建议我国在人力资源和社会保障部设立专门的反就业歧视机构，统一履行禁止包括年龄歧视在内的所有就业歧视的职能。与此同时，赋予该专门监管机构较高的行政级别和职权，使其出台的相关指导政策与意见具有“准司法”效力，从而切实帮助被歧视的高龄者实现司法救济。