中国低收入家庭支持政策体系：历史嬗变、制度现状与改革取向*

胡宏伟 侯云潇 陈一林

(中国人民大学公共管理学院/中国人民大学健康保障研究中心，北京，100872)

一、问题提出

随着2020年脱贫攻坚战取得全面胜利，中国的绝对贫困现象得到历史性消除，全面建成小康社会的百年奋斗目标如期实现，中国的贫困治理、社会保障等民生事业也将迈上新的台阶。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将“坚持人民主体地位，坚持共同富裕方向”作为经济社会发展必须遵循的原则之一，明确指出“十四五”期间经济社会发展的主要目标之一是“脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进，全体人民共同富裕迈出坚实步伐”[1]。因此，绝对贫困的消除并不意味着中国反贫困事业的终结，而是标志着以相对贫困治理为重心、以走向共同富裕为目标的新阶段的开始。

低收入家庭支持政策体系是相对贫困治理的关键抓手。长期以来，中国反贫困、社会救助等兜底性保障政策都聚焦在“绝对贫困”“低保”等群体，“低收入”群体的政策表述和关注相对不足[2]，其主要表现在两方面。一是“低收入群体”的界定长期存在分歧。学术界对于“低收入”的界定大多以一定比例的社会平均收入作为衡量标准，例如，李实等认为，我国可以中位数收入的40%作为相对贫困线，进行低收入人口认定[3]。国家统计局则将所有家庭收入按照五等份划分，处于底层20%的家庭被认定为低收入家庭[4]。民政意义上的低收入家庭则一般指家庭人均收入高于当地城乡低保标准，但低于低保标准1.5倍的家庭，即低保边缘家庭[5]。二是低收入家庭相关政策体系尚不完善。中国的低收入家庭支持政策主要分布于社会救助、社会福利等制度体系中，碎片化现象突出，尚未形成框架清晰的政策体系。学界对低收入家庭支持政策体系的研究，也大多聚焦在“低保”“社会救助”“社会福利”等单项制度上，关于低收入家庭支持政策体系的整体性研究则较为匮乏[6-8]。

基于已有研究和各地民政实践，本文中“低收入家庭”指家庭人均收入低于当地城乡低保标准1.5倍，且财产状况符合相关规定的所有家庭，主要包括特困家庭、低保家庭、低保边缘家庭(含支出型困难家庭和易返贫致贫家庭)三大类。由此，低收入家庭支持政策体系则泛指政府面向低收入家庭出台的各类兜底性政策的总和，既包括兜底性的社会救助政策，也包括一般性的失能护理补贴、残疾人两项补贴等社会福利。本文将在回顾中国低收入家庭相关支持政策发展脉络的基础上，尝试厘清“低收入家庭支持政策体系”的框架与内容，立足脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接、共同富裕等政策背景对其进行分析评价，并试图提出相应政策建议。

二、中国低收入家庭支持政策体系的探索与发展

中国低收入家庭支持政策体系的建设经历了漫长的探索、发展历程。本部分将基于低收入家庭支持政策建设实践中的关键节点和标志性事件，将其发展历程分为四个阶段，并回顾相应阶段的主要政策精神和建设成就。

(一)以“救济”为特征的社会政策体系建设阶段(1949—1978年)

中华人民共和国成立之初，国家面临内外交困的局面，国民经济更是濒临崩溃，这一阶段的社会政策主要以“救济”为特征。1949年，中央政府组建内务部，开展大规模的灾民救济与失业工人帮扶行动，探索形成建国初期的社会救助和社会福利政策体系。一方面，民政部门改造国民政府创办的“教养院”“救济院”等救济机构，并创办大批社会主义制度下的救济福利单位，对城市中孤老残幼等困难群体进行集中收养。另一方面，综合采取技能培训、就业帮扶、遣返回乡等措施对流动人口进行社会主义改造。部分城市以手工业为依托，建立各类生产自救组织对困难人群进行帮扶。

在农村地区，随着社会生产和经济活动的逐步恢复，农村社会保障逐渐由“应急化”走向“常态化”“制度化”。1956年，全国人大颁布《高级农业生产合作社示范章程》规定：“农业生产合作社对于缺乏劳动能力或完全丧失劳动能力生活没有依靠的老弱寡、残疾社员在生产和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们吃、穿和烧材的供应，保证年幼地受到教育和年老的死后安葬[9]。”由此，农村“五保”制度正式确立。截至1958年，农村“五保”对象便已达到519万户[10]。此外，计划经济时代各类托底社会保险制度，也是低收入家庭支持政策体系的重要组成部分。自1951年起，中央政府相继颁布《中华人民共和国劳动保险条例》等政策文件，陆续出台涵盖城镇职工养老、医疗、工伤、失业保险和劳动者福利的各类社会政策。1960年，以“风险共担”“费用共筹”为特征的农村合作医疗制度正式建立，截至1978年，已有93%的农村人口参与该制度[11]。

在高度集中的计划经济体制下，劳动力流动、市场竞争等行为受到严格限制，劳动者在单位制下虽无法自主择业，但也无须担忧失业，但这一时期的社会政策也存在重大局限。国家实际上成为社会保险及各类救助的全部责任人，国家、企业与单位之间的责任关系模糊，各类社会政策因经济发展不足、财力薄弱而难以为继。

(二)“多位一体”的低收入家庭支持政策体系逐步形成(1978—2012年)

党的十一届三中全会后，我国社会主义现代化事业步入正轨，社会政策也进入重建与发展的阶段。1978年，民政部恢复建制并设立城市社会福利司、农村社会救济司等单位，主管我国城乡社会救助、社会福利事业。1983年，第八次全国民政会议确立“国家扶持”和“互助互济”相结合的社会保障事业发展原则[12]。由此，以“互助互济”为特征的城乡医疗救助等专项政策逐步形成，这标志着中国的社会政策正式由“国家包办”走向国家、集体、个人“多元共治”的供给格局。

该时期，我国现代意义上的社会保障概念被正式提出。1986年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》引入“社会保障”概念，并将其分为“社会救助”“社会保险”“社会福利”“优抚保障”四大领域，社会保障制度建设开启新篇章[13]。1993，上海市在全国率先颁布《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》，将月收入低于120元的城镇居民全部纳入最低生活保障体系，救助制度覆盖范围和救助水平实现质的飞跃[14]。2001年，国务院办公厅下发《关于进一步加强城市居民最低生活保障的通知》，明确提出要将符合条件的城镇贫困居民纳入低保范围[15]。2007年，国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，提出建立农村最低生活保障制度的目标是“通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题”[16]。

城乡低保制度“扩围提质”的同时，各地政府陆续推出医疗、教育、住房、法律援助等专项救助措施，为后来“1+8”社会救助格局的形成奠定实践基础。以城乡医疗救助制度为例，2002年，国务院正式提出以农村“五保户”和贫困农民家庭为重点，采取大病补偿或资助其参加合作医疗的形式开展农村医疗救助工作[17]。2003年，多部门联合颁布《关于实施农村医疗救助的意见》，要求各省(市、自治区)全面推行农村医疗救助的同时，选择2～3个县(市)作为示范点，力争到2005年，在全国范围内建立起规范、完善的农村医疗救助制度[18]。截至2008年底，覆盖城乡的医疗救助体系已在全国所有县(市、区)建立起来。医疗、教育、住房、临时救助等各类专项救助制度的建立，有效解决了低收入家庭面临的临时性、突发性困难。

总体来看，该阶段以城乡最低生活保障制度为核心的社会救助制度及各类社会福利政策构成我国“多位一体”的低收入家庭支持政策体系的“雏形”。最低生活保障制度的保障范围大大超过了过去的“三无”“五保”等群体，实现城乡低收入群体的广泛覆盖，但仍然存在一些局限。一是社会救助与经济发展水平不匹配。2009—2012年，我国城镇、农村低保标准分别占城镇、农村居民人均可支配收入的16%和24%左右(见表1)。相比我国经济的高速增长，城乡低保标准增幅十分有限。二是最低生活保障制度的“福利捆绑”现象明显。该阶段我国教育、医疗、住房等专项救助制度的享有，但往往以低保资格作为前提条件，使得众多低保边缘家庭等“非低保家庭”难以享受各类低收入家庭支持政策，出现所谓的“悬崖效应”。

表1 我国城乡低保标准占居民人均收入的比例

(三)低收入家庭支持政策体系保障水平迈上新台阶(2012—2020年)

党的十八大以来，中国低收入家庭相关支持政策的制度化、法制化水平不断提高。2012年，国务院颁布《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，规范了低保对象的认定条件和审核审批程序，建立了低保家庭的财产核对、动态管理和投诉举报等制度[19]。2014年，民政部印发《开展社会救助专项整治 提高为民服务水平活动方案》，对全国城乡低保对象开展专项整治行动，重点解决“人情保”“关系保”“错保”“漏保”等问题。同年9月，全国共复核城乡低保对象6429万人，占当时低保总人数的89%；其中，416万人退出低保，因“错保”“人情保”而退出的人数达25.7万人，占全部复核对象的0.4%[20]。

该时期，我国社会救助及社会福利制度体系也日趋成熟。2014年，国务院颁布《社会救助暂行办法》，确立“1+8”的社会救助格局，即以最低生活保障制度和特困人员供养制度为核心，以医疗、住房、教育、就业、临时、受灾等专项救助制度为补充的救助体系，这标志着我国社会救助制度建设进入新阶段[21]。截至2020年底，全国共有城乡低保对象4425.9万人，城乡低保平均保障标准分别为677.6元/人·月、5962.3元/人·年，相较2012年的标准(城市为330.1元/人·月、农村2057.8元/人·年)，分别增长105.3%、189.7%，农村低保标准增长幅度显著高于城市[22-23]。此外，国务院面向高龄老人、残疾人、儿童等特殊群体推出系列福利政策，其内容包括老年人福利补贴、失能护理补贴、残疾人两项补贴、物价补贴等多种社会福利及日常生活援助，它们成为中国低收入家庭支持政策体系的重要组成部分。

脱贫攻坚战背景下，低收入家庭支持政策之间的衔接机制也得以优化。2016年，民政部、国务院扶贫办发布《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的通知》，将符合条件的建档立卡贫困户纳入低保范围，并依据致贫原因的不同分别予以专项救助[24]。随后，相关部门陆续出台文件，为困难群体提供综合性帮扶。例如，面向下岗失业群体，民政部规定“加强最低生活保障、临时救助与其他社会救助制度以及失业、医疗等保险制度的衔接，积极配合相关部门做好生活困难下岗失业人员家庭医疗、教育、住房、就业等专项救助工作”[25]，为不同低收入家庭支持政策体系的衔接整合做出了有益探索。

(四)以“反贫困长效机制”建设为核心的新阶段(2020年至今)

随着我国历史性地告别绝对贫困问题，低收入家庭支持政策体系的建设面临新课题、新挑战。中共十九届四中全会明确提出“巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”[26]。这标志着中国“相对贫困”治理的开始，也意味着低收入家庭支持政策建设需要基于返贫阻断视角，在更大范围内做好兜底工作。基于此，2020年，中办国办联合印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，对社会救助制度提出新的要求。一是拓宽救助对象范围。将低收入家庭(即低保边缘家庭)中的重度残疾人、重病患者等完全或部分丧失劳动能力的人员纳入低保范围。二是丰富救助内容。通过政府购买服务等方式为特殊困难群体提供照料服务、补贴等，着力构建“物质+服务”的救助方式。三是优化治理机制。鼓励有条件的地方将低保、特困家庭的审核权限下放至乡镇(街道)政府。四是实现数字赋能。推进大数据、人工智能等新兴技术在社会救助领域的应用等[27]。2021年，全国社会救助部际联席会议第八次会议召开，明确新时期社会救助体系改革重心在于“健全分层分类的社会救助体系”“切实提升基层社会救助经办服务能力”[28]。同年7月，民政部更新《最低生活保障审核确认办法》，将以上措施具体化，确认了低保边缘家庭中困难人口以“单人保”形式参与低保制度，并将相关审批权力由县级民政部门下放至乡镇(街道)[29]。

上文回顾了我国低收入家庭支持政策体系发展的历史脉络，其主要政策文件及重点内容见表2。

表2 主要低收入家庭支持政策概览

(续表2)

三、当前低收入家庭支持政策体系分析评价

基于上述分析，本文认为低收入家庭支持政策体系可从两个维度进行界定和描述，这有助于系统勾绘低收入家庭支持政策体系的整体框架。一是政策对象维度。低收入家庭涵盖特困群体、低保家庭及低保边缘家庭(含支出型困难家庭、易返贫致贫家庭)三大类。中央及地方政府面向上述家庭出台的差异化基本救助及福利制度的总和，即为低收入家庭支持政策体系的主要内容。二是制度类型维度。依据制度类型的不同，低收入家庭支持政策体系也可分为两类，即以政府为主导的正式支持制度(社会救助、社会福利等)和以社会力量为主导的非正式支持制度(慈善救助等)。本文基于上述两个维度，勾绘中国低收入家庭支持政策体系的基本框架，具体如表3所示。

表3 低收入家庭支持政策体系基本框架

(续表3)

(一)低收入家庭的社会救助制度

1.面向特困人员的救助政策

2014年，民政部颁布《社会救助暂行办法》，将传统农村“五保”和城市“三无”人员供养制度合并为特困人员供养制度，供养形式分为集中供养和分散供养两种。特困人员供养救助的主要内容包括基本生活资料供给、疾病诊疗和丧葬补贴、各类专项救助及临时救助等。其中，住房救助仅面向分散供养特困人员，政府通过配租公共租赁住房、发放住房租赁补贴、农村危房改造等形式提供住房救助。截至2020年底，全国城市、农村特困供养人员分别为31.2万人、446.3万人，全年支出城乡特困人员救助供养资金分别为44.6亿元和424.0亿元，即城乡特困人员平均每人每年享受救助额度为14294.9万元/年·人、9500.3万元/年·人[30]。

2.面向低保家庭的救助政策

最低生活保障家庭的支持政策，主要为低收入者提供维持最低生活需求的物质援助和其他相关的专项支持制度，核心是最低生活保障救助，通过补差“最低生存标准”的方式保障低保家庭的基本生活。

事实上，低保家庭在获得最低生活保障制度之外，还一定程度上获得了其他专项救助制度的“门槛”条件，低保家庭成为各专项制度主要的覆盖对象，这一定程度上导致在现实中甚至出现了所谓“福利捆绑”问题。我国专项救助制度主要包括医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助和受灾人员救助制度。其中，教育救助、就业救助等项目旨在促进受助者融入发展。从救助内容看，最低生活保障是提供基本生活救助的常规性项目，负责解决基本生活需求；住房救助、医疗救助等专项救助是根据致贫原因和实际需求而设置的差异化的、非常规性的项目，负责解决各种特殊需求。从救助方式看，最低生活保障、住房救助、医疗救助、临时救助、受灾人员救助等项目主要采用现金救助形式，就业救助等项目则主要采用服务救助形式。

3.面向低保边缘家庭的救助政策

低保边缘家庭的政策支持主要有两种形式：一是将现行社会救助政策(低保制度、专项救助)延伸至低保边缘家庭中的特殊群体，此类政策为主体；二是各省、市民政部门结合省情、市情为低保边缘家庭出台专门的救助政策。低保边缘家庭的支持政策体现出明显地区差异，但总体上可分为三类。第一，以“单人保”形式兜住“底线”。低保边缘家庭中身患重特大疾病、重度残疾(包括智力残疾和精神残疾)等的完全或部分丧失劳动能力的人，可参照“单人保”纳入低保范围[31]。第二，将低保边缘家庭纳入专项救助。对于大部分低保边缘家庭而言，社会救助政策并不是定期给予现金补差，而是通过住房、医疗、教育等专项救助解决专门困境难题，通过临时救助解决突发困难等。但在救助标准方面，低保边缘家庭一般低于低保家庭。第三，因地制宜给予建立的地方性、临时性补充救助。地方政府依据各地实际情况，为低保边缘家庭(大部分地区也包括低保家庭)提供公共事业民生补贴，例如水、电费减免等。城乡低保边缘家庭可享受社保补贴、转移就业及公益性岗位就业等帮扶政策。

总体来看，低保边缘家庭与低保家庭的支持政策具有较高的重合度。以宁波市为例，截至2020年，全市累计为低保边缘家庭提供的帮扶、惠民政策达63项，其中有60项与低保家庭重合[32]。此外，2020年，浙江省民政厅联合扶贫办在全国范围内率先出台《低收入农户与低保边缘户认定标准“两线合一”工作的通知》，将低收入农户和低保边缘户的认定标准统一，实现政策的有效衔接，显著扩大了低保边缘家庭享受的福利范围[33]。综上所述，现阶段我国已经初步建成“分层分类”社会救助制度体系，保障对象及保障内容日益明确。

(二)低收入家庭的社会福利供给

中国社会福利制度面向低收入家庭老年人、儿童及困难残疾人等特殊群体提供相应的照护救助和保护措施，这也构成了低收入家庭支持政策体系的重要内容，具体包括以下三类制度。一是经济困难老年人津补贴制度。根据发放对象的不同，经济困难老年人津补贴制度主要包括经济困难老年人养老服务补贴、经济困难失能老年人护理补贴和低收入老年人高龄津贴制度。其中，经济困难老年人养老服务补贴发放对象主要是经济困难的老年人，经济困难失能老年人护理补贴则面向生活长期不能自理、经济困难的老年人，低收入老年人高龄津贴则主要面向80周岁以上的低收入老年人[34]。上述三项制度在不同地区建设中有所差异，部分地区只建立了一项或两项制度，或对制度进行整合。二是残疾人照护补贴制度。2015年，国务院正式颁布《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》，通过专项福利津贴的形式缓解困难残疾人的生活压力[35]。其中，困难残疾人生活补贴主要补助最低生活保障家庭中的残疾人，重度残疾人护理补贴则主要面向因残疾产生额外长期照护支出的残疾人。三是儿童福利制度。在2010年出台的《关于加强孤儿保障工作的意见》中，国家首次通过现金补贴形式为福利机构内外的孤儿提供制度性保障，推动儿童福利制度从补贴型向适度普惠型转变[36]。2016年，国务院印发《关于加强困境儿童保障工作的意见》，明确要从基本生活保障、基本医疗保障、教育保障、监护责任和残疾儿童福利五个方面保障困境儿童的生存和发展权，政策措施涵盖直接补贴、医疗保险、12年义务教育等切实福利[37]。

四、中国低收入家庭支持政策体系面临的挑战

制度设计、政策执行与治理效能是评价政策体系是否完善、有效的关键性因素。前文提出中国低收入家庭支持政策在政策执行中出现衔接不畅、保障能力不足等问题，下文将进一步从制度框架、治理能力与保障效能三个维度对中国低收入家庭支持政策体系面临的挑战进行系统分析。

(一)制度框架维度

首先，低收入家庭支持政策体系覆盖面仍然不充分。近年来，我国社会救助、社会福利等低收入家庭支持政策的制度化水平不断提高，但保障范围依然有限。截至2021年底，我国低收入人口动态监测信息平台常态化监测并帮扶的低收入人口仅为5800多万人，仅占全国总人口的4.1%[38]。从社会救助情况来看，2016—2020年我国城乡低保对象和特困人员总数占全国总人口的比重由4.72%下降至3.47%(见表4)。同时，社会救助尤其是专项救助难以覆盖庞大的流动人口群体。上述问题表明我国低收入家庭支持政策体系的覆盖范围存在局限，这也是政策体系功能受限的原因之一。

表4 城乡低保及特困人员人数占全国总人口的比重

其次，低收入家庭支持政策之间衔接机制仍存不畅。一方面，社会救助制度内部政策资源及数据信息存在割裂现象，衔接整合仍存不畅。2014年民政部颁布《社会救助暂行办法》，确立以民政部门为主导的社会救助协同机制，但由不同部门归口管理的专项救助之间依然缺乏有效衔接，这些救助在实施中存在交叉反复以及漏保群体的问题。例如，医疗、教育、住房等专项救助在实践中直接与“低保”资格挂钩，存在明显的“福利捆绑”风险。同时，多数救助项目难以适应人口迁移和城镇化加速发展的客观现实，农民工、失地农民、留守人员等群体仍缺乏有效保障，导致明显的“福利缺位”现象。另一方面，社会救助与其他社会政策间缺乏统筹机制。社会救助、社会福利和社会保险的发展阶段不一致，减贫保障机理也各不相同，三者的衔接整合也仍然面临挑战。

最后，低收入家庭支持政策体系的投入机制有待优化。我国社会救助制度、社会福利制度的资金筹集渠道主要依赖财政支出，社会投入、第三次分配力度极为有限。《2020年度中国慈善捐助报告》显示，2020年我国累计接受境内外慈善捐赠2253.13亿元人民币，仅占当年我国GDP比重的0.22%，其中，内地接受款物捐赠合计2086.13亿元，投向教育、扶贫和医疗三大领域的慈善捐赠分别为450.29亿元、385.58亿元、710.36亿元[39]。反观大多数发达国家，社会力量的积极参与一定程度上减低了政府的财政投入压力，政府财政与民间支持力量的整合互动较为充分。

(二)治理能力维度

首先，中央与地方救助事务权责不匹配。权责分明和权责匹配是保证各项救助工作有效落实的重要依托。然而，在事权分配上，中央和地方的界限不够清晰，即中央政府和地方政府各自承担的救助内容以及共同承担的救助内容未能得到明确规定；在财权分配上，社会救助的财力主要集中在中央，地方财力相对有限。此外，基层救助部门也缺乏必要的权限。在社会救助试点改革工作之前，社会救助审批工作的权限并非在街道或村居，街道或村居需要将具体材料上报至上级相关部门。这一做法的优点在于能够规避基层工作者“选人唯亲”，但缺点是流程烦琐，上级政府难以准确掌握申请者的实际经济状况，影响救助项目的效率和效益。当前，虽然部分地方已经开始将审批权限下方，但相关的权责分配和配套机制仍不够完善，存在权责分配的适应性风险，对应的治理机制仍待进一步完善。

其次，家庭经济状况审核存在困难。第一，少数基层社会救助对象认定存在直观化和简单化倾向。例如，部分地区“低保”家庭资格认定凭借村委会(居委会)和社区居民的直观印象，核定过程规范性存在不足，流程的科学性和严谨性有待提高。第二，人口流动性与就业多样性增强，家庭收入和财产日趋多元化和隐形化使得居民家庭经济状况审核面临更大困难，现行认定标准和流程仍然难以充分应对此类问题。

最后，基层经办服务能力有待提升。现阶段，在低收入家庭支持政策执行过程中，非专业化的基层委托经办、多头经办现象明显，项目叠加、经办衔接不畅等问题时常出现，一定程度上制约社会救助等制度的实践效果。以“低保”资格为例，其经办及家庭经济状况审核严重依赖居委会和村委会，容易滋生“人情保”“关系保”问题，还可能导致“漏保”和“错保”，使社会救助政策在实践中被扭曲。同时，基层经办人员专业化程度较低。基层民政救助工作待遇低、任务重、风险大，强大的工作压力和严格的问责机制，使得不少人不愿意从事基层救助工作。因此，基层民政救助执行人员大多年龄偏大、文化程度有限，制约了低收入家庭支持政策的经办效率。

(三)保障效能维度

首先，低收入家庭支持政策的福利供给模式较为单一。迄今为止，我国各类低收入家庭支持政策的落实仍然采取现金帮扶为主，而服务救助存在项目少、经办难、见效慢等问题，尤其是心理干预、生活照料、就业帮扶的等专业化救助服务的持续供给仍面临挑战。从社会福利供给来看，集中供养的特困人员主要享受基本照料和护理类服务，医疗、康复和精神慰藉等服务项目相对短缺。从服务人员专业能力来看，受过专业培训或取得相关资质资格的服务人员比例不高，服务人员的技能与素质一定程度上制约着社会福利效用的发挥。

其次，低收入家庭支持政策的保障水平仍然存在不足。截至2020年底，全国城市、农村低保的平均保障标准分别为677.6元/人·月、5962.3元/人·年，分别占我国城镇居民人均可支配收入(43834元/年)、农村居民人均可支配收入(17131元/年)的18.5%和34.8%[40]。而欧盟的贫困标准已达到国民平均可支配收入的50%～60%，远远高于我国的低保救助标准[41]，同时，我国低保标准相较于部分发展中国家，也相对较低，有必要根据经济社会发展水平逐步提升改进。

最后，低收入家庭支持政策保障水平的地区差距、城乡差距依然存在。截至2020年底，我国农村低保平均标准为5962.3元/人·年，为城市人均低保标准(8121.2元/人·年)的73.3%[42]。2021年第3季度，上海市城乡平均低保标准居于全国首位，城市低保标准和农村低保标准分别高达1324.4元/月、1323元/月，分别是河南省城市平均低保标准(586.6元/月)、农村平均低保标准(382.1元/月)的2.26倍和3.46倍(见表5)。此外，医疗、教育等公共服务资源在城乡间、地区间的配置也极为不均，问题具有普遍性，客观上影响了各类专项救助政策在城乡间、区域间的实施效应，甚至有放大既有不平等的风险。

表5 2021年第3季度全国各省(市、自治区)城乡平均低保标准

五、低收入家庭支持政策体系高质量发展的方向与路径

党的二十大报告指出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化的首要任务[43]。”推动低收入家庭支持政策体系高质量发展是回应上述挑战的重要抓手，重点应从治理主体、保障客体、价值导向、治理机制和保障水平“五位一体”同步推进低收入家庭支持政策高质量发展。

(一)治理主体：完善低收入家庭支持政策“多元共治”格局

低收入家庭支持政策效能的充分发挥，有赖于多元主体的协同共治。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出“发挥第三次分配作用，发展慈善事业，改善收入和财富分配格局”[44]。这凸显了慈善事业、第三次分配在共同富裕进程中的极端重要性。政府可依托各地慈善协会及社会组织，构建慈善工作网络，探索创新慈善养老、慈善助医、慈善助学、慈善扶幼等各类救助项目。同时，对企事业单位、社会团体个人捐赠的资金予以税前扣除，落实相关优惠政策及荣誉待遇，争取更大规模募集慈善基金并培育社会资本和公益精神。此外，在低收入家庭支持政策制定、执行及监督过程中，应给予群团组织更大的参与空间，发挥群团组织在低收入家庭支持政策治理中的作用。例如，对于留守儿童、妇女、困难残疾人等特殊群体，可发挥共青团、妇联、残联等群团组织在需求识别、组织帮扶、化解社会矛盾等方面的比较优势。总之，应积极调动各方力量，促进由政府主导，群团组织、企事业单位和社会力量广泛参与的低收入家庭支持政策“多元共治”格局的形成。

(二)保障客体：构建低收入群体的“高精度、广覆盖”识别机制

首先，完善低收入人口精准识别机制。加快居民家庭经济状况核对平台建设，探索建立申请救助家庭授权委托书数据库和核对管理人脸识别数据库，升级改造省级居民家庭经济状况核对系统，实现省级区域内“住房、车辆、存款”大数据核对无死角。

其次，强化低收入人口动态管理机制。部分省份对于低保对象采取分类分级的动态管理举措，在实践中取得良好成绩。例如，对有重病、重残家庭成员且收入基本无变化的低保家庭，每年复核一次；而对家庭成员和家庭经济情况相对稳定、较好的低保对象则每半年或每季度审核一次。同时，积极利用大数据、信息化等方式，提升低收入人口动态信息的采集、分析水平，并做好风险预警、主动识别，为积极救助、预防救助奠定基础。

最后，扩大低收入家庭支持政策体系的保障范围。“相对贫困”治理下，应逐步破除低保资格与专项救助的“福利捆绑”。截至2020年，我国城乡特困人员、低保人员累计4903.4万人，占全国人口比重仅为3.5%[45]。“十四五”时期，可考虑进一步扩大专项救助的覆盖范围，比如，可以考虑将最低收入水平10%的人口纳入专项救助范围之内，缓解支出型贫困和返贫现象对低收入家庭的冲击。与此同时，推动社会救助、社会福利等制度的城乡一体化水平，将非户籍人口纳入居住地社会救助范围之内，实现低收入人口“应保尽保”。

(三)价值导向：强化贫困阻断机制及低收入人群能力培育机制

首先，转变低收入家庭帮扶理念，由“事后补救”转向“事前预防”。习近平同志强调：“要加快建立防止返贫监测和帮扶机制，对脱贫不稳定户、边缘易致贫户以及因疫情或其他原因收入骤减或支出骤增户加强监测，提前采取针对性的帮扶措施，不能等他们返贫了再补救[46]。”事实上，“事前预防”的贫困阻断举措在成本、效率和效果方面均优于“事后补救”的帮扶措施，其实施的关键在于建立低收入人口主动发现网络，依托区(县)、街(乡)、村(居)委会三级基层单位组建低收入家庭评估帮扶小组，定期对辖区内低收入家庭进行困难情况摸排，动态掌握其基本情况、需求等信息并及时反馈救助。此外，大数据和信息系统的应用也是预防预警和主动发现的重要支持。

其次，强化培育就业救助的“造血能力”。民政部的数据显示，2017年第3季度，中国具备劳动能力的城乡低保对象占低保总人数的30.08%[47]。这意味着，就业市场吸纳低收入人口的水平有限，就业救助对低收入人口的激励作用有限。政府应当建立更多促进低收入人口就业的激励措施，并通过政策设计和补贴激励等方式，探索必要的“正负激励”举措。

最后，发挥教育救助对贫困阻断的关键作用。通过教育提升低收入家庭成员的人力资本，是阻断贫困代际传递的重要路径，相关支持政策应当推动教育救助向非义务教育阶段延伸，帮助低收入家庭孩子能够平等地接受学前教育、高中教育和高等教育。注重教育救助与就业救助的相互衔接，提升各类救助的整合效能。对义务教育范畴外的失学青年，加强就业创业支持，依据其劳动能力、受教育程度、自身意愿等情况，提供个性化职业培训和就业帮扶。

(四)治理机制：提升低收入家庭支持政策体系的系统化水平

首先，健全低收入家庭支持政策体系内部衔接机制。克服低收入家庭支持政策体系“碎片化”问题，需要探索并优化社会救助、社会保险与社会福利等政策间的衔接机制。坚持“先保险、后救助”的原则，以及普遍性和选择性福利相结合的原则，整合各类低收入家庭支持政策，统筹低保标准、扶贫标准、最低工资标准及残疾人两项补贴、困境儿童补贴等政策，从衔接整合走向有机融合，形成科学合理的圈层支持政策体系，提升分层分类支持的精准性、有效性。

其次，强化基层服务经办能力建设。一方面，加强民政工作人员培训，提高基层执行者待遇，下放救助审批权，实现权责匹配、改善权责对等。另一方面，打造专业化社会工作者队伍，提高社会救助专业化水平。社会工作机构可以在政府购买服务的框架下承担社会救助的部分经办工作，负责受理社会救助申请、家计调查和初步审核，以及对社会救助对象的管理工作；还可以负责向社会救助对象提供所需的服务，例如增能、心理辅导、社会调适、教育、健康、就业、救助申请等方面的服务，提升服务的专业化水平。

最后，推动低收入家庭支持政策体系治理的“数字赋能”。截至2020年，中国县级农业乡村信息化管理服务机构覆盖率已达75.5%，但县域政务服务在线办事率仅为25.4%，数字资源使用率处于较低水平[48]。应不断提升低收入家庭相关的数据库和信息化平台建设，依托大数据平台对低收入人口健康状况进行精准识别、分类管理和精准施策。

(五)保障水平：稳步加大低收入家庭支持政策体系的保障力度

首先，充实低收入家庭支持政策体系的服务内容。对低收入家庭进行分群评估，将其分为老人家庭、残疾人家庭、重大疾病患者家庭、未成年人家庭、有劳动能力但未就业家庭等。针对以上不同类型家庭，丰富社会救助、福利内容，推动相关支持政策由过去以单一的物质形式为主向“物质+服务”相结合的复合形式转变。

其次，提高低收入家庭支持政策体系的保障标准。一是适当提高低保标准，扩大低保对象规模，做好扩面、提标、促质。目前的低保对象规模，尤其是城市低保对象规模太小(城乡低保加特困的总救助率占总人口的3.5%)，并且救助水平相对偏低。在其他社会救助项目与低保脱钩(去除绑定)的基础上，逐步提升城市和农村的低保标准，并促进区域内城乡低保统筹。二是出台低收入家庭生活负担减免政策。通过减免低收入家庭自付费用，如农村政策性农业保险费用以及水、电和有线电视等公共事业服务费用(包括扣除农村基础养老金)等，对低收入家庭提供经济支持。

最后，加大对核心专项救助的财政支持力度。继续优化中央财政补贴结构，增强资金分配的合理性，使财政资金向影响面更大且低收入人群需求紧迫的民生问题倾斜，在纵向逐步凸显中央财政支持力度、减轻地方财政的压力，在横向上逐步缩小区域差异、促进区域均衡。