“十三五”时期气象重点工程立项总结研究

2023-01-31顾青峰郭转转曹玉静王璐

中国工程咨询 2022年12期

文/顾青峰郭转转曹玉静王璐

一、“十三五”时期气象重点工程建设现状

1.气象重点工程谋划情况

“十三五”时期，气象工作列入国家“十三五”规划纲要，气象建设任务纳入全国农业、海洋、应急等国家相关重点专项规划。中国气象局印发了《气象发展规划管理办法》，逐步形成了国、省两级以气象发展规划为龙头、区域规划和专项规划为配套的“二级三类”气象发展规划体系，《全国气象发展“十三五”规划》（以下简称《规划》）共谋划了气象科技创新工程、气象防灾减灾预报预警工程、气象信息化系统工程、气象卫星探测工程、气象雷达探测工程、海洋气象综合保障工程、人工影响天气能力建设工程、现代气象服务能力建设项目、基层气象防灾减灾能力建设项目、生态文明建设气象保障项目、粮食生产气象保障能力建设项目、气象综合观测设备设施建设工程、应对气候变化科技支撑能力建设项目、区域协调发展气象保障能力建设项目、基层台站基础设施建设项目、山洪地质灾害防治气象保障工程、国家突发事件预警发布能力提升工程17项全局性重点工程。

2.气象重点工程立项情况

截至2020年，《规划》提出的17项全局性重点工程中，实际开展了15项，另有气象综合观测设备设施建设工程和粮食生产气象保障能力建设项目2项工程并入其他重点工程，不再单独立项。海洋气象综合保障工程，气象卫星探测工程和人工影响天气能力建设工程中的海洋气象综合保障工程（二期），风云四号02批气象卫星工程，西南区域、华北区域和东南区域人工影响天气能力建设工程5项工程尚未完成立项。利用财政项目资金开展了气象防灾减灾预报预警工程、气象科技创新工程、现代气象服务能力建设项目、应对气候变化科技支撑能力建设项目、基层气象防灾减灾能力建设项目5项重点工程。“十三五”时期，争取到中央投资累计约183亿元，全局性重点工程总体进展良好，有力推动了气象基础设施建设，气象整体实力有了长足进步。全局性气象重点工程建设进展情况见表1。

表1 全局性气象重点工程建设进展情况

二、新时期气象重点工程立项面临的形势与挑战

1.新时期新形势对气象重点工程立项提出更高需求

首先，党的十九大确定了决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的目标，气象事业要实现高质量发展来助力这一目标实现；其次，党的十九届五中全会为全面建设社会主义现代化国家描绘新时期发展蓝图、规划步骤路径、统筹安排战略部署，气象事业要实现高质量发展就要深入贯彻这一战略部署；再次，习近平总书记在新中国气象事业发展70周年之际作出指示，对推动气象事业高质量发展、保障社会主义现代化国家建设提出明确要求。为此，“十四五”时期需紧扣党的十九大确立的奋斗目标，深入贯彻党的十九届五中全会战略部署，以习近平总书记重要指示为根本遵循，围绕气象事业高质量发展，来精准谋划重点工程、推动重点工程尽快立项。

2.高质量发展社会环境下，气象重点工程立项面临新机遇

“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的关键时期，是我国发展的重要战略机遇期，对气象保障经济社会发展提出新需求，也为气象重点工程立项提供了新机遇。事关民生的衣食住行、医疗健康，无不受天气左右；推动形成绿色发展方式和生活方式、加快建设美丽中国，不同程度地受到天气气候变化制约；服务保障国家重点战略落实、构建自然灾害综合防范体系，离不开高标准、精细化气象服务的支撑。气象事业需面向生命安全、生产发展、生活富裕、生态良好，对接国家重点战略和重要需求，满足经济社会发展需要，推动气象重点工程立项，来提供高质量气象保障服务。

3.放管服深入推进背景下，加快气象重点工程立项面临新挑战

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从全局出发，大力推进简政放权、放管结合、优化服务改革，投融资体制改革不断取得新的突破。政府审批、核准的投资项目范围大幅缩减，审批所需前置要件进一步清理规范，制约项目立项建设的制度性交易成本显著降低。但与此同时，个别地区简政放权不到位、不同部门简政放权不协同的问题仍然存在，项目单位在办理规划选址等前置要件或开展社会稳定风险评估等必要性工作时，经常遇到因要件出具主体不符合要求、内容缺乏规范，而使项目推动陷入迟滞的情况。个别地方气象部门对地方出台的新政策、新要求掌握不够、理解不深，有时会因个别要件不符合要求，而影响气象重点项目的整体立项进度。

4.财政资金形势趋紧，气象重点工程立项面临新压力

现阶段，受新冠疫情、国内经济下行压力和全球贸易摩擦加剧等影响，我国财政政策呈现收缩趋势，过紧日子成为新常态，在防范和化解地方债务风险的前提下，“十四五”时期进一步增加气象投资总额存在一定的困难和挑战。气象项目具有公益性强、投资规模大、建设运营周期长等特点，且现有气象重点工程项目将迎来密集开工建设期，现有气象工程投融资需求十分强烈。同时，在加速实现“碳达峰碳中和”目标愿景、积极应对气候变化、大力推进生态文明建设的背景下，气候变化、气象防灾减灾和生态气象等领域建设投资占比将进一步加大。然而，按照现有气象投融资模式，保障气象工程建设资金的难度很大，如何拓宽投资渠道、提高投资效率、解决资金供需矛盾面临巨大压力。

三、气象重点工程立项存在的问题

经调研，“十三五”时期中国气象局报送国家发展改革委审批的重点工程项目均存在着审批时间延长的现象。究其原因多是项目前置要件不合规、可研报告内容不完整、报文描述不清晰或缺少地方投资承诺函等情况，而被要求补齐材料。补齐材料期间项目会被挂起，待相关材料补齐后才会继续计时办理审批手续，因而延长了项目审批时间，气象重点工程立项审批挂起时间详见表2。

表2 气象重点工程立项审批挂起时间表

气象重点工程项目在精准立项方面存在的突出问题主要包括：

1.贯彻落实重点战略有待进一步深化

党的十八大以来，国家提出“一带一路”倡议，以及京津冀协同发展、长江经济带发展、乡村振兴、军民融合发展等系列重点战略。中国气象局党组多次提出，要在做好气象监测预报服务、保障国家重要活动等既有工作的前提下，在保障国家重点战略实施、服务国家工作大局上下更大功夫。但当前针对重点战略谋划的气象重点项目相对较少，且大都只是在立项决策阶段才会进一步考虑如何落实国家战略。因此，在项目谋划阶段，如何深入贯彻落实重点战略要求，进一步做好新时期气象重点工程谋划立项，成为我们工作中面临的一个新课题。

2.气象重点工程设计支撑能力有待提升

经调研，大部分工程在项目设计阶段存在“重投资、轻设计”情况，对工程前期预可研不够、设计深度不足，以至造成边设计、边建设、边调整。这种状况影响了工程规范化、制度化的管理和投资计划的严肃性，也在一定程度上影响到项目建设质量。同时，气象业务专业性、技术性和系统性较强，项目设计过程中既要考虑工程方案的可行性，也要系统考虑气象业务系统之间、不同气象工程项目之间的关系，而当前编写可行性研究报告各项内容的业务单位通常站在自己单位需求考虑，使得部分重点工程的建设内容多而杂，导致业务系统建设集约化程度不高、系统间衔接互动不够，也存在重复建设的风险。

3.项目单位对审批立项要求的掌握不完全清晰

近年来，随着“放管服”改革的深入推进，政府投资项目审批所需的前置要件进一步简化，项目单位规范性文件办理负担明显减轻，但大部分气象重点工程因对相关政策的执行不到位、文件出具主体不规范，导致项目前期工作耗时久，气象部门对政府投资领域的制度规定尤其是新出台制度规定的理解把握还需要进一步深化。另外，由于气象系统实行中央垂直管理模式，一些重点工程前置工作涉及多个地区，但是由于不同地方政府部门的要件办理要求存在差异，也使项目推进受到影响。

4.中央预算内投资规模对项目推进存在一定制约

随着经济发展进入新常态，我国财政收入增长幅度相对放缓，中央预算内投资规模大幅度增加有一定难度。以2019年为例，气象基础设施重点工程投资规模达到25亿元，相比“十三五”前三年的平均水平增加了25%，但是同建设任务相比，仍然存在较大缺口。山洪地质灾害防治气象保障、气象卫星、气象雷达、人工影响天气4项专项规划的实施期均截至2020年。据统计，仅完成前述4项规划的剩余建设任务即需安排中央预算内投资180多亿元，再考虑到海洋气象、气象信息化也有大量建设任务需要完成，在此基础上，加之“十四五”时期新任务的投资需求，按年均25亿元的投资规模有序推进各项规划实施存在一定困难。

四、加快气象重点工程立项的有关建议

1.注重规划引领、科学设计气象重点工程

发挥规划引领和约束作用，按照重点加强规划、以规划带动项目的思路，依据规划来开展气象重点工程设计，避免规划制定和项目建设两张皮，着力解决重点项目顶层设计薄弱、“小低散”和重复建设等问题，做好项目间统筹衔接，区分项目建设内容、划清项目建设边界、提高项目建设针对性，加强业务系统的互动协同和集约设计，合理提出建设任务，做实做细需求分析和项目测算依据。同时，调整好规划实施和项目推进的关系，依照紧急程度对工程进行总体把握、确定优先次序，确保规划中既定工程任务的有效落实。

2.掌握气象项目立项审批所需要件及要求

从《全国投资项目在线审批监管平台投资项目审批管理事项申请材料清单（2018年版）》和《限额以上政府投资气象基础设施项目审批办事指南》等规定来看，审批立项的主要要件审查集中在可行性研究报告环节，能否妥善办理可行性研究报告环节所需要件，是项目能否顺利推进立项的关键。要严格按照《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》《固定资产投资项目节能审查办法》《不单独进行节能审查的行业目录》《国家发展改革委重点固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》等的相关规定来办理可行性研究报告环节所需的选址意见书和用地预审意见、节能审查意见、社会稳定风险评估报告及审核意见。

3.加强组织领导、加快推进气象重点工程立项

完善工程管理机制、健全工程管理制度、重视工程前期工作、加深前期工作深度。研究设立由中国气象局直接领导的重点工程建设管理实体机构；继续推进总师负责制，充实工程管理人员队伍，加强工程的统一管理和组织实施，充分发挥管理机构与审批部门、实施单位间的沟通协调作用；项目报送前尽量做好详细沟通协调工作，提高对审批部门质疑的反应速度，加快推进气象重点工程立项实施；建设与计财业务系统相通的全国统一的工程项目管理信息系统，强化对气象重点工程的顶层设计、统筹集约和全过程管理，提高工程建设的质量、效益和效率。

4.拓宽投资渠道、有效保障重点工程立项

增加资金投入，更加有效发挥双重计划财务体制优势，进一步明确气象领域中央与地方财政事权和支出责任，以工程带投资，积极争取做大中央基本建设投资规模，构建稳定、可持续的地方财政保障体系,加强与其他部门的合作，从更多渠道获取各级政府、各部门的资金支持；优化支出结构，按照统筹集约、保障重点的要求，集中资源和资金协调推进全局性气象重点工程任务落实，强化工程绩效管理，提高资金使用效率；拓宽投资渠道，探索以财政资金投入来引导和带动企业、社会组织等多元化投资主体共同参与重点工程建设、培育气象市场、发展气象产业，激发专业气象服务内生发展动力，提高各级气象部门创收水平，增强自身保障能力。

5.夯实项目前期基础、加大气象工程项目储备

利用编制新规划的有利时机，围绕气象业务发展现状和现阶段国家政策要求，精心策划一批可破解气象现代化发展的重点、难点、痛点问题，能展现气象特色，具有较高科技含量、与国家产业关联度高、带动能力强的大项目、好项目，把政策和规划内容转化为实实在在的项目，使规划制定和项目建设接替有序、梯次推进、持续发展。同时，发挥规划、设计、评估评价等全过程咨询优势，提高重点项目的战略性、系统性、可操作性，形成滚动接续的项目储备工作机制，变“资金等项目”为“项目等资金”，确保项目报得上去、落得了地，以重点工程项目助推气象事业高质量发展。