推动我国欠发达地区高质量发展的对策研究

2023-01-31林冬

中国工程咨询 2022年12期

文/林冬

一、前言

二、我国经济发展不平衡现状

由于历史原因以及地理区位等多重因素影响，我国地区发展不平衡的现状依然存在，区域经济发展不平衡成为影响我国经济协调发展的一个主要问题。党的十八大以来，我国经济发展平衡性、协调性、可持续性明显增强，国家经济实力跃上一个新的台阶。习近平总书记在党的十九大报告中指出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，因此，在新形势下坚定实施“区域协调发展战略”并推动高质量发展，是解决过去长期积累的结构性矛盾、突破环境瓶颈的必然选择，是实现社会主义现代化和共同富裕的必由之路。

2021年我国国内生产总值114.4万亿元，占全球经济比重超过18%；人均GDP达到80976元，高于世界人均GDP，世界排名第60位，稳居中等偏上收入国家行列。虽然我国经济总量突破110万亿元，迈上一个新台阶，人均收入也与发达国家差距不断缩小，但是从各省市自治区人均GDP排名还是能看出区域之间存在一定的差距。从总量上看，广东、江苏、山东依旧牢牢占据前三位，宁夏、青海、西藏仍居后位。其中广东省GDP体量突破12万亿，是榜单末尾西藏的近60倍；从人均GDP来看，排在前三位的是北京、上海和江苏，排在末尾三位的是甘肃、黑龙江和广西，排名第一的北京人均GDP是排名最后甘肃的4.5倍，西部地区经济较弱的趋势依旧没有改变，而经济“南强北弱”的形式也越发明显（见表1）。

表1 2021年全国省市自治区人均GDP排名前十和最后十名统计表

即使在全国经济第一大省——广东也存在明显的区域发展不平衡现象。广东省的经济总量主要集中在珠三角地区的深圳、广州、佛山、东莞等少数几个地市，占据了全省经济比重的65.9%。虽然珠三角地理面积仅占全省的30%，但是2021年GDP却高达10.06万亿元，占全省比重的80.9%，而省内珠三角以外地区GDP仅2.38万亿元，其中粤北山区GDP仅为0.73万亿元，沿海地带粤东和粤西地区GDP合计也仅为1.65万亿元。广东省人均GDP为9.83万元，超出全国平均水平21.4%，但是广东省21个地级市中人均GDP超出全国平均水平的城市仅有6个，这6座城市经济总量已达到9.08亿元，占全省经济总量的73%，6座城市的人均GDP为14.03万元，是全省平均值的1.43倍。然而广东省清远、韶关、梅州、河源和云浮等山区5市经济总量仅为7282.35亿元，占全省经济总量的5.86%，人均GDP仅为4.58万元，比全省平均值低53.4%，其中全省人均GDP排名最后的是梅州市，仅为3.38万元，比全国平均水平低58.3%，比全省平均水平低65.6%，比广东省排名第一的深圳市低80.6%（见表2）。

表2 2021年广东省人均GDP排名前五和最后五名统计表

三、区域发展不平衡的主要影响因素

（一）我国自然条件和地理环境差异大

我国地域幅员辽阔，各地自然环境差异明显，资源分布极不均衡。我国中西部地形以山地、盆地、高原为主,而东部地形则以平原、丘陵为主。我国中西部地区虽然地域辽阔，但是受自然环境约束，通讯、交通等基础设施建设明显落后于东部地区。我国自然资源总量丰富但分布不均，其中十一大煤矿集中于华北，五大油田集中在华北、东北，八大铁矿集中于东北、西南，十大有色金属矿集中于江南，而石油集中于渤海、东海、南海，同时西部地区土地贫瘠，水资源匮乏，也是当地经济发展缓慢的主要影响因素。受自然条件、地理环境以及资源禀赋等因素影响，我国产业布局出现“东部地带侧重于轻工业，技术和资金密集度较高；中部地区侧重于原料工业和重加工工业；西部地区侧重于采掘业”这一明显的区域分工特点。由于不均衡的产业布局以及交通等基础设施差异，导致区域经济差距不断扩大。

（二）国家政策导向因素影响

改革开放初期，我国以效率优先为原则，采取以梯度发展为指导的非均衡发展战略，根据发展规律和价值规律要求，利用东部地区的区位优势和经济基础，促使其率先发展起来。为了改进全国产业布局，1978年国家基本建设投资开始向东部沿海地区倾斜，东西部地区基本建设投资比重差距逐年拉大，由1978年的1.97倍扩大到了1995年的3.61倍。为了进一步发挥东部地区优势，1988年我国开始实施沿海地区经济发展战略，对沿海地区给予财政、税收、信贷以及投资等方面的政策优惠。东部地区快速发展的同时，带动了全国经济的发展，迅速提高了我国综合经济实力，也为中西部地区带来发展机遇，但是不可否认的是，东西部经济发展仍然存在较大差距。

（三）欠发达地区人才流失严重

近年来全国高学历人才显著增加，人才总量得到了快速增长，但是西部地区人才增长率远低于全国平均水平。主要是因为西北地区自然环境、生活环境等多种因素对人才缺乏吸引力，同时西北地区多年来需要花费很大精力、财力投入到脱贫攻坚、乡村振兴等方面，对于高等教育的发展支持力度与东部地区相比明显不足，导致西部地区人才流失严重。根据相关资料显示，我国西部地区人才增长量趋近于零，甚至出现负增长的情况，人才占就业人员的比重也远低于全国水平。人才的流失不仅造成欠发达地区人力资本投资的损失，还增加了人才的重置成本，影响了当地国民整体素质的提高，进而削弱地区的竞争力。因此西部地区人才流失与地区经济落后形成了恶性循环，进一步拉大了区域经济发展不平衡性。

四、区域发展不平衡造成的影响

（一）不利于社会发展稳定

适度的地区差距可以形成发展动力，但是过度的地区差距就会形成发展阻力，影响社会的稳定。党的十八大以来，我国区域协调发展取得了重大进展，基础设施通达程度和基本公共服务均等化等方面的区域间差距明显缩小，但在居民收入水平和消费水平方面，区域间的差距仍然较大，各地区教育、医疗、养老等公共服务发展还不够均衡，社会矛盾依然存在。这种情况会导致落后地区往往会因为差距过大而感到巨大的发展压力和失落感，最终滋生地方保护主义，在区域间交流和合作过程中形成壁垒，不利于国家宏观政策的实施，甚至会产生一些不利于社会稳定和民族团结的因素。

（二）不利于共同富裕目标的实现

习近平总书记指出“共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征”。由于发展不协调，导致我国收入分配体制不平等、不公平的问题依然存在，城乡之间、地区之间以及行业之间的收入分配差距较为突出。2007年，我国城乡居民收入差距达到最高水平，城乡收入比为3.14倍。随着党的十八大以来城乡社会保障一体化、脱贫攻坚战和乡村振兴战略等一系列措施的实施，农村居民收入和福利待遇有了显著的提高，2021年城乡收入比降到了2.5倍，我国也如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务。但是我们也需要清醒地认识到，由于城乡发展差距和居民生活水平差距仍然存在，我国实现全体人民共同富裕的目标仍有一定难度。

（三）不利于生态环境保护

欠发达地区出于对富裕的追求以及脱贫的压力，容易以实现经济增长为第一目标任务，在脱贫致富过程中普遍存在着发展工业的冲动，甚至会产生以牺牲生态效益来换取经济效益的行为。我国欠发达地区以矿产开采业和原料加工业为主，但是大多数地区在产业布局上缺乏科学合理的规划以及严格监管，导致矿产资源开发过程中存在着乱开乱挖、破坏生态环境的现象。一些原料加工制造企业由于设备、生产工艺落后，环保意识不强，重生产、轻保护，片面追求发展的速度和产值,往往造成资源和能源的极大浪费。一些当地政府由于财政收入不足，无法拿出较多的资金用于污染综合治理，大量的废弃物、化合物往往得不到充分利用和处理就直接排入周围环境之中。如不及时采取积极有效的措施保护生态环境，改变地区旧有的发展模式，则环境污染与生态破坏问题将越演越烈，脱贫致富将失去其自然基础，人民对美好生活的需求也将难以得到满足。

五、推动欠发达地区高质量发展的措施及建议

（一）加快转变发展理念

在新时期下，我国经济发展已进入新常态，党中央提出了“创新、协调、绿色、开放和共享”五大发展理念。因此，在推动欠发达地区高质量发展过程中，必须以马克思主义唯物辩证法看待发展与保护的关系。要树立区域协调发展的全局战略思维，充分发挥比较优势，因地制宜地制定差异化政策，做到精准施政，杜绝“唯GDP论英雄”的片面政绩观。坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，加快推进全国用能权、碳排放权交易市场建设，进一步完善碳交易机制的顶层设计，充分体现出欠发达地区在生态环境保护方面做出的努力以及成效。要坚持把保护生态环境作为发展经济的首要准则，将生态价值视为财富积累的重要来源之一，进一步提高生态环境保护的地位。欠发达地区应主动作为，在发挥自身优势的基础上与发达地区加强合作，促进经济与自然环境的有机协同。

（二）进一步完善生态补偿等相关制度

聚焦生态环境要素，积极开展分类分级生态补偿，并加快建立完善社会资本投入的市场化机制，引导生态受益者对生态保护者进行补偿。积极探索重点发展地区与生态保护区、水资源流域下游受益地区与上游地区通过资金支付、购买生态产品和服务等实行多元化生态补偿；支持供给和消费、保护和受益关系明确的生态产品实施市场化生态保护补偿；加快推进自然资源资产损害赔偿，将生态环境损害等纳入自然资源及其产品价格形成机制，让破坏者付出相应代价，充分保护生态功能区人民的利益。加快完善财政转移支付制度，建立健全区际利益补偿和调节机制，切实加大财政转移支付、利益补偿的力度，缩小区域人均财政支出差异，持续加大对欠发达地区的支持力度，进一步提高欠发达地区的居民基本公共服务水平、基础设施水平、收入和消费水平。

（三）努力实现地区资源资产价值化

绿水青山就是金山银山，生态优势就是经济优势。欠发达地区要善于发现自身的资源资产价值，要全面摸清自身资源资产家底，把丰富的森林资源、矿产资源、地热资源、水资源甚至是风能、光照等资源充分挖掘出来，进行分类管理和价值评估，对可开发的资源资产进行科学开发利用并实现增值。一是积极探索欠发达地区与发达地区开展生态资源指标交易，支持“生态银行”“两山银行”等创新模式，鼓励欠发达地区集中自然资源资产并通过租赁、置换、入股等方式开展整体运营。二是推动各地区全面清理现有矿业探矿权和采矿权，科学划分界定可采区和禁采区，加快整合“小、散、乱”矿业企业，进一步规范矿产资源开发秩序，实现矿产资源价值最大化。三是充分运用水权、排污权、用能权、碳排放权等资源环境权益交易机制，把自身的资源禀赋转化为经济优势，积极开发碳汇项目。四是依托地域优势大力发展新能源产业，结合石漠化治理、设施农业、渔业养殖、乡村振兴等合理配置项目，因地制宜发展石漠化光伏、农光互补、渔光互补等集中式光伏；鼓励地区利用丰富的林业废弃物、农业废弃物、林下草灌植物等农林生物质资源，大力发展生物质热电联供发电项目和生物质燃料项目。五是依托山清水秀、气候宜人等生态优势，大力发展生态农林业、特色种养殖业、生态休闲旅游业和康养产业，积极打造“生态+”“品牌+”“电商+”和“旅游+”等产业模式，进一步延伸产业链和价值链。六是加快推进农村土地制度改革，积极探索农村集体土地入市、垦造水田项目等，进一步唤醒农村沉睡的土地资源，激活生产要素活力，实现农村资源资产价值化。

（四）加大人才引进力度

欠发达地区要加大对人才发展基金、住房补贴、住房优惠等优惠政策的投入，树立“人才是第一资源”的理念，在社会上积极营造“尊重人才、信任人才，让人才有用武之地”的氛围。地方政府应充分利用本地区“自然环境好、空气质量高、消费成本低”等特点打造宜居宜业环境，吸引人才落户。欠发达地区要主动接受发达地区的辐射，积极加入其外延经济圈，通过与人才富集城市建立联系，带动本地人才成长。要进一步建立健全人才培养体系，在制定人才政策方面不仅要关注主导产业或战略性新兴产业的高端人才培养，也要重视传统企业与中小企业需要的人才培养，建立起本地区人才梯队。

（五）着力推动交通基础设施建设

“要想富，先修路”已是发展经济的普遍规律，推进交通网建设是发展经济的重要保障。国家应持续加大对欠发达地区交通基础设施规划建设的支持力度，坚决落实《交通强国建设纲要》和国家重点支持“两新一重”（新型基础设施建设，新型城镇化建设，交通、水利等重大工程建设）重大部署，着力打造布局合理、覆盖广泛、高效便捷的交通网络。欠发达地区要加快完善高速公路和公路网、出入口、枢纽等基础设施建设，以路网支撑城镇空间拓展，并着力推进县、镇、村的公路建设，努力实现“县县通高速、镇镇通快速、村村通公路”。进一步拓展投融资渠道，以PPP项目与专项债结合的方式撬动更多的社会资本，以净地作价入股、利用本地资源资产以及盘活公路资产等多种方式筹措资金，全力破解项目建设资金筹措难题。