政府生态环境绩效审计评价

□文/ 王艳春 刘慧莹 卢海滨

（河北大学 河北·保定）

［提要］ 本文依据PSR模型，综合考虑政府受托责任履行情况和生态环境特点的基础上，使用白化权函数构建灰色评价方法，并引入调节系数对评价结果进行修正，用以评价政府生态环境绩效综合水平。将定性与定量分析相结合，避免审计人员主观因素的影响；将错综复杂、相对离散的数据进行综合分析，为审计评价提供新的思路，以促进政府生态环保力度、环境的可持续发展、经济社会的稳定。

近年来，随着经济社会的迅猛发展，雾霾、浮尘、地下水环境污染等生态环境问题日益突出。2019 年，全国生态环境状态指数值为51.3，生态质量一般；337 个地级及以上城市中，仅157 个城市空气质量达标；地表水监测的1，931 个水质断面中，I～III 类水质断面占74.9%；在321 个地级及以上城市昼间区域声环境监测中，仅8 个城市昼间区域声环境质量为一级，占2.5%。因此，审计作为党和国家监督的重要组成部分，应积极开展资源环保审计，全面加快推进生态环境建设。

审计人员面对众多离散的指标数据，如何综合评判当地政府环境受托履行情况，成为审计过程中的关键。本文在现有研究成果的基础上，从“压力-状态-响应”入手，引入“一票否决权”指标体系，创建基于白化权函数的灰色评价模型，对政府生态环境绩效进行综合评价。旨在通过生态环境绩效审计，提高环保资金使用效率、促进环保政策的落实、完善问责机制、提高政府环境治理能力。

一、现有研究成果

世界审计组织在1992 年正式开展了生态环境审计工作，随后生态环境绩效审计在国外迅速发展，并形成较为成熟的研究成果。1994年，《环境绩效报告》中提出定性与定量相结合，对环境绩效指标综合评价。Daniel Tyteea 创建了绩效审计指标体系，并运用数据包分析方法进行了优化，可以进行纵向评价。Li D F 基于PSR 模型建立指标体系，运用环境优值模型来综合评价环境改善程度。

我国生态环境绩效审计起步较晚，自2006 年审计署发布第一份环境绩效审计结果公告以来，我国政府环境绩效审计迅速发展。为进一步推动生态文明建设，审计署在《“十三五”国家审计工作发展规划》中提出对重点国家资源、重大污染防治和生态保护项目实行审计全覆盖。滕剑仑针对评价指标模糊性、多指标、异质性等特点，提出考虑决策者行为的水环境审计绩效异质信息多指标评价方法。韩士专基于PSR 模型建立政府环境绩效审计评价指标，运用主成分和聚类分析方法，对江西省11 个地市进行实例分析衡量其环保效益成果。胡耘通针对评价指标不系统、不完善的现状，从压力指标、状态指标及相应指标三个方面构建了指标体系，并使用层次分析法计算指标权重。王琳针对环境绩效审计对象的信息化和多样化特点，提出因子分析模型研究方法，有效解决环境绩效审计过程困境。

通过现有研究成果可以看出，我国生态环境绩效审计在评价指标与评价模型方面已进行了较为全面的研究，在理论上奠定了基础。但是，生态环境绩效审计作为有效的监督方式，在我国起步较晚，并且审计人员在审计过程中往往只是定性分析，主观性较强，难以进行有效的绩效审计工作。因此，在相关指标体系建立、审计结果运用、问责机制的建立等方面仍有很多薄弱环节。本课题旨在为生态环境绩效审计工作提供新的思路和方法，从而进一步促进环境绩效审计效率的提升，为环境保护工作做出一定的贡献。

二、政府生态环境绩效审计评价指标体系

David Rappotr 与Tony Friend 最早提出PSR 模型，即“压力-状态-响应”模型，该模型从三个维度反映了人类活动与环境之间相互影响、相互作用，从而被广泛应用于资源环境研究中，取得了突出的成绩。其中，压力指标反映人类为了进行生产生活与社会发展向自然索取资源，对资源环境产生了积极或者消极影响；状态指标反映资源环境对于这些压力行为呈现的状态；响应指标反映针对资源环境所产生的状态，人类采取了一系列措施，改善环境，舒缓压力，从而再次影响资源环境状态。可见，PSR 模型反映了人类活动与自然资源之间相互作用，密不可分的循环关系。

（一）引入“一票否决权”相关指标。有些生态红线和指标是不能超越的，否则将会产生不可弥补的影响，严重影响经济社会的发展。为了警醒当地政府认真履行职责，引入含有“一票否决权”特征的指标，设置调节系数β，当出现“一票否决”情况时，β=0，否则β=1。在研究国内外文献基础上，设置“重大生态环境污染事件、数据指标真实性”两个指标。即当出现“一票否决”指标时，无论其他方面表现如何，综合评价分数为0，均需对领导干部进行问责。

（二）建立基于PSR模型的指标体系。通过实地考察、问卷调查、查阅文献等方式，将定量数据与定性数据相结合，依据PSR 模型从压力、状态、响应三个维度探索建立指标体系。指标的选取应遵循可比性、可实现性、科学性和完备性的原则。（1）压力指标，即单位GDP 能耗（单位：吨标准煤/万元）、工业废气排放量（单位：万m3）、工业废水排放量（单位：万吨）；（2）状态指标，即空气质量达到或优于II 级天数（单位：天）、优级河流水质占比（单位：%）、区域环境噪声等级；（3）响应指标，即环保投资占GDP 比例（单位：%）、年度公众满意度（单位：%）、建设项目环评执行率（单位：%）。

（三）政府生态环境绩效审计灰色评价。生态环境绩效审计最大的特点就是将生态环境作为考量的变量，综合考虑产出最大化与环境投入最小化之间的关系，以促进社会的稳定、长远发展。经过数十年的发展，灰色系统已应用于社会经济生活的多个领域。生态环境绩效审计评价指标表面上数据离散，错综复杂，但是作为完整的生态系统，其内部存在必然的联系。同时，影响环境的因素存在定性数据，难以量化，符合灰色特征。因此，本文选取灰色评价方法来评价被审计单位生态环境绩效等级。具体方法如下：

1、审计人员通过实地考察、查阅资料、调查问卷等形式，明确被评价单位是否存在“一票否决权”事件。

2、按上述方法确定评价指标及指标值。

3、确定评语集。针对当地政府生态环境保护力度、环保效果、各项政策的制定及执行情况，设置灰色评语集为：V=｛很差、不合格、合格、良好、优秀｝，并赋值相关评价值为｛0.2，0.4，0.6，0.8，1｝。

4、建立五级白化权函数。为了定性指标与定量指标具有可比性，同时避免主观因素影响，针对各指标值所体现出的生态环境绩效优劣程度，邀请k 名专家进行评分。评分为dgjk，构成样本矩阵Dg=（dgjk）m×k，在此基础上建立五级（l=1、2、3、4、5）白化权函数：

（1）政府生态环境绩效为“很差”，设置白化权函数f1：

（2）政府生态环境绩效为“不合格”，设置白化权函数f2：

（3）政府生态环境绩效为“合格”，设置白化权函数f3：

（4）政府生态环境绩效为“良好”，设置白化权函数f4：

（5）政府生态环境绩效为“优秀”，设置白化权函数f5：

5、确定灰色评价权向量。表示评价专家K 认为指标属于等级l 的强烈程度。即：

pgjl=（l=1、2、3、4、5）。从而得到灰色评价权矩阵Pg，Pg=［pg1，pg2，… pgn］T。

6、确定政府生态环境绩效审计评价综合指数。因环境效益定性数据较多，本文使用AHP 法确定指标权重，该方法在20 世纪70 年代初期由美国运筹学专家T.L.Saaty 提出，具有简单、灵活，且在研究资料存在遗漏或不足的情况下，仍能求得各要素的重要性的特点。一级指标权重记为W，二级指标权重记为wi。（1）在确定权重的基础上进行模糊综合评价，记为S=WAi＝［w1，w2，w3］·［A1，A2，A3］。其中，Ai=WiPi=［bi1，bi2，…，bik］；（2）审计评价综合指数，记为ε＝βSVT。该指标数据综合评价了当地政府生态环境绩效能力，避免审计人员主观因素影响的前提下，为审计评价提供思路。

7、审计结果的运用。通过审计结果强化问责机制，将审计过程中发现的问题、线索移交纪检机构或者上级主管单位，以明确责任、强化监督、依法追责，并将审计结果公示，引入社会监督机制，真正实现审计监督职责。

三、实例分析

近年来，各地政府都在生态环境保护方面做着不懈努力，优化资源配置，加大投资力度，寻求可持续发展道路。本文以Y 市为例，对其2015 年、2017 年、2019 年政府生态环境绩效进行综合评价，以此作为审计人员评判政府履职情况的依据。相关数据来源于《中国统计年鉴》《XX 省统计年鉴》《XXX 市环境质量公开报告》，以及XXX 市统计局、环保局相关网站查询，具体数据见表1。（表1）

表1 Y市数据指标值一览表

由于篇幅所限，选取2015 年为例，经审计人员查阅相关数据可知2015 年Y 市无重大生态环境污染事件，且相关数据真实可靠，因此β=1。使用本文所提出方法，邀请3 名专家进行打分，得到相关关键数据分别如下：

（1）样本矩阵D：

（2）指标权重：W＝（0.3822 0.3572 0.2606）

w1=（0.35 0.31 0.34） w2＝（0.44 0.39 0.17）

w3＝（0.59 0.15 0.26）

（3）经计算得到S=（0.1863，0.1678，0.254，0.2345，0.1574）

（4）因此，2015 年审计评价综合指数ε2015=0.6018，同理可得ε2017=0.8753，ε2019=0.9102。

由此可见，Y 地区2015 年政府生态环境绩效审计评价为“良好”，2017 年与2019 年为“优秀”，且2017 年较2015 年上浮比例达40%，生态环境方面取得了一定的成效，尤其是在工业废水、废气排放上取得了凸出的成绩。但从相关数据仍可以看到，在大气污染防治、城市噪声控制、水资源保护方面还有很多需要完善的空间，应以此来增强公信力度、促进环保行为、完善履职能力。

综上，生态环境绩效审计以政府审计为主，对资金和环境利用的经济性、效果性、效率性和可持续性等方面开展监督和评价，发挥审计“免疫功能”。通过走访调查、发放调查问卷、查询相关文献和政府环保公告，确定定量指标数值，并邀请专家对定性指标进行打分，使用灰色评价模型进行分析，确定该地区生态环境综合状态，反映地方政府环境受托履行情况，以提出审计意见和建议，并促进审计结果的运用。

由于篇幅所限，本文仅对政府生态环境绩效审计评价方法进行了详细的介绍，对指标体系建立方面较为简单，仍有较大完善的空间；同时，审计结果的运用以及问责机制的建立将是今后研究的重点。