废弃矿山生态修复存在的问题及路径

肖文魁

（陕西省土地工程建设集团有限责任公司，陕西 西安 710075）

矿产资源是推动国民经济快速发展的重要物质基础，对于保障工农业现代化进程和国家能源安全具有重要作用[1-2]。由于历史原因，我国部分地区为最大限度地追求经济效益，采用不合理的矿产资源开发利用方式，造成了大量废弃矿山，也遗留了众多的矿山生态问题，严重制约了土地经济和生态效益的提高和改善[3-5]。废弃矿山长期闲置，会造成大量土地资源的浪费，部分地区甚至出现严重的水土流失和土地塌陷等问题。此外，废弃矿山中存在大量的重金属污染物和有毒害气体，通过生态循环可进入土壤、河流和人体中，严重危害生态环境[6-7]。2015年，《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12号）明确规定，要加快治理突出生态环境问题，开展矿山地质环境恢复和综合治理。原国土资源部、工业和信息化部、财政部等《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》（国土资发〔2016〕63号）提出，要尽快形成在建、生产矿山和历史遗留等“新老问题”统筹解决的恢复和综合治理新局面。2016年9月，财政部、原国土资源部以及原环境保护部印发《关于推进山水林田湖生态保护修复工作的通知》（财建〔2016〕725号）中明确提出要实施矿山环境治理恢复工作，实施废弃矿山生态修复工作已成为适应新时期生态文明建设的必然要求。

1 废弃矿山生态修复进展

废弃矿山造成的危害主要有矿区地质灾害、矿区土地资源损毁、水土流失、水体污染、土壤重金属污染以及大气污染等，而废弃矿山长期得不到治理会引发滑坡、泥石流、地面塌陷等灾害，严重危害人类生命安全。部分矿区矿产资源的开发利用过程中会产生大量的煤矸石等矿产废弃物，长期露天堆放也会造成土地资源压占浪费，引起有害物质进入土体和水体危害生态的现象。我国因矿山开采占用或损毁土地约360万hm2，矿山生态修复面临的形势非常严峻。

国务院于2016年印发的《土壤污染防治行动计划》（国发〔2016〕31号），2018年《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》（中发〔2018〕17号）等众多政策规划制定了生态保护红线并提出“绿水青山就是金山银山”的生态战略思想，自然资源部发布《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6号）等一系列文件，有力推进了矿山生态修复工作的步伐。基于此，我国开展了大量的废弃矿区修复工作，取得了显著成效。李丽等[8]研究了长江经济带江苏段废弃露天矿山分布状况，2018—2020年，虽然修复的矿山占地面积持续增加，但其修复措施较为单一，主要依靠自然修复和土地复垦等，生态修复技术手段不足。王耀华等[9]对河南安阳石灰石矿山生态修复工作开展了一些研究，创新性地提出了先进行危岩体清理，之后开展高危边坡和地形地貌整治，再结合人工修复和自然修复对矿区进行植被恢复，以此来达到生态恢复的效果。王鹏等[10]以甘肃陇南市西和县废弃矿山为研究对象，在调查和测绘的基础上分析了废弃矿山存在的问题，提出了以削坡和地形整饰为基础，以挡墙工程、截排水工程以及绿化工程技术为辅助的绿色生态修复措施。

我国矿产资源开发活动由来已久，长期高强度、大规模的矿产开采遗留下来的矿山地质环境问题几乎遍及全国，严重影响了区域生态系统。近年来，中央生态环境保护督察多次集中通报典型案例，公开点名批评部分地区认识不到位，违规审批矿山开采，导致生态破坏严重、环境问题突出，部分地区绿色矿山创建有名无实、生态修复严重滞后。绿色矿山沦为“问题矿山”，亟待高度关注并解决。废弃矿山修复后不仅起到了涵养水源、保持水土、美化环境的作用，还改善了生产条件，调整了农业产业结构，提高了农民收入，同时消除了矿山地质灾害对群众生命财产的威胁，增强了群众守护绿水青山、共同构建生态文明社会的自觉性[11]。生态修复在一定程度上会改变耕作区地形地貌，影响地方和群众利益收入，部分群众难免有怨言。对此，要广泛宣传生态修复的重要意义，让群众明确修复对于增加土地面积、提高林地质量、增强产业发展后劲等方面的作用，力争取得群众的理解和支持。

2 废弃矿山生态修复存在的问题

2.1 主体责任不清晰，法律法规不完善

国外关于矿产资源安全领域的研究着力点在于通过制定国家政策解决矿产资源供应，以提高资源综合开发水平为目标，同时又注重矿产资源综合利用过程中与环境的协调发展[12-13]。与发达国家在矿产资源领域取得的成就相比，我国矿产资源开发、利用及废弃矿山生态修复等一系列活动均处于边发展边探索阶段，随着时代发展，相关政策和法律法规也在根据市场环境、发展形势以及技术水平的变化不断完善。但总体来看，由于历史遗留等原因，仍然缺乏矿山环境保护修复制度。首先，承包矿山开发和运营的企业没有在矿山生态修复工作上预留足够的资金，尤其在矿山产权主体灭失、注销、转让、变更、延续时对于主体责任义务的条款不明确或不完善，更加大了矿山生态修复工作的难度。其次，废弃矿山生态修复工作牵涉多个政府职能部门，很多地区没有形成统一的监管体系，没有真正落实矿山地质相关工作的主体责任，矿山生态环境保护的重点首先在于防，其次为治。矿山企业基于对矿产开发成本的考虑，对于防治工作的投入较低，而治理工作又将耗费更多的资金成本。再次，在经济利益驱使和长期以来形成的矿山企业生产运营模式影响下，矿区地质环境保护和生态环境修复工作尚未纳入矿山企业工作范围内，对于矿区周边土地的影响治理责任也尚未明确，且由于政府主管部门和矿山企业负责人环保意识淡薄，大部分废弃矿山仍依靠环境自净和自然演替作用进行生态恢复。最后，矿山生态修复的相关法规标准不健全，监管审批制度不够完善，对于废弃矿山生态修复并未形成系统、独立、针对性强的法治体系，大多散见于其他法规中，政府职能部门的监管和惩处力度不够，各项工作的推进和落实力度仍有不足。

2.2 财税扶持力度不够，长效机制尚未建成

当前我国废弃矿山生态修复的主要资金来源为中央财政专项资金，用于矿区生态修复的资金来源非常单一，可用于生态修复的资金总量也较小，在面对复杂多样且覆盖范围巨大的废弃矿区所引发的生态环境问题时显得捉襟见肘，部分地区甚至出现将此专项资金进行挪用的情况，给矿区生态修复工作带来了更大的阻碍。截至2017年底，主要将矿产资源补偿费和矿权使用费与价款作为中央矿山环境治理的专项资金来源，但中央下达的用于废弃矿区生态修复的专项资金尚不足上述资金的20%，总体资金投入量与费用缺口差距过大，仅仅依靠中央专项资金投入远远不能满足废弃矿区生态环境修复的实际资金需求[14]。另外，我国矿山环境治理和生态恢复资金筹措的良性运行机制仍然欠缺，由于矿产资源开发、利用过程中牵扯政府职能部门较多，各部门之间的协调难度很大，在追求经济利益最大化的同时，往往忽略了矿山生态环境保护的重要性，用于生态修复的投资力度也大打折扣。此外，由于缺少必要的监督或监督力度不够，财政拨付专项资金监督管理和绩效评价体系尚未健全，矿山生态修复长效机制亟待完善。

2.3 科技投入不足，矿山生态修复水平较低

科技支撑是保障矿山修复效果和效率的重要因素之一，而系统、复杂的矿山生态修复工作也并非简单的单项工程叠加，仅仅依靠“土地整治+矿山复绿”等措施已难以满足新时代发展要求，尤其是“碳中和”背景下，对土壤碳库、森林碳库等的固碳增汇要求更高，矿山生态修复工作必须重视科技投入的关键性作用。矿山修复的重点首先在于采空塌陷区造成的土地沉降、滑坡等灾害；其次为矿山开采过程中产生的大量固体废弃物、残渣等；最后，还包含矿山生产和运输过程中产生的大量粉尘、重金属污染以及其他有害物质。如果仅依靠工程措施进行简单的覆土回填、掩埋等，不仅会导致矿山生态污染，造成土壤、水资源循环系统的破坏，若在此复垦土地上进行作物种植，还可能会因土壤中残留的大量重金属污染物通过生物系统进入人体，严重危害人类身体健康。日本等发达国家已通过采用纤维土绿化法等对矿山进行喷混植生，美国在高浓度的金属积累污染土壤上覆盖40 cm~50 cm厚的干净土壤，并在其上种植绿植，还安装了排水系统等，在其他地区只覆盖未污染的土壤，最大可能地保持原貌。由此可见，适合我国矿区生态修复的技术尚需要进一步的完善和研发。

3 对策及建议

3.1 建立矿山生态修复的市场化运行机制

在历史遗留问题的背景下，我国矿山环境保护制度仍处于相对落后阶段，缺乏足够的资金来进行生态修复工作。部分地区对于矿山产权和主体责任的划分也不清晰，对于矿区周边土地的影响治理责任也尚未明确，这对矿山生态修复工作的进一步推进增加了难度。因此，要逐步完善法律法规，明晰各政府部门间的职能划分，充分整合政府部门工作，形成统一的监管体系，进一步明确矿山生态修复的主体责任。此外，鉴于我国矿山生态修复的主要资金来源于中央财政资金，资金压力较大。2019年，自然资源部印发的《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6号）中明确提出，鼓励社会资本投入助力矿山生态修复，对历史遗留矿山废弃国有建设用地，可通过赋予矿山生态修复投资主体后续土地使用权的方式进行鼓励。因此，在将来较长时间内，要进一步鼓励社会资本参与生态修复工作，重点培育一批具有专业修复资质的大型企业，在建立财税扶持长效机制的同时，引进矿山生态修复市场化机制，将修复后的土地政策红利反馈给相关企业，以“谁修复、谁受益”的原则优化资源配置，建立矿山生态修复的市场化运行机制。

3.2 矿山生态修复应以乡村振兴战略为主体

矿山生态修复积极以乡村振兴战略为主体，以“提升农业发展质量、推进乡村绿色发展、繁荣兴盛乡村文化、构建乡村治理体系”为目标，聚力精准施策，巩固拓展脱贫攻坚成果。开展城乡建设用地增减挂钩工作，活用增减挂钩政策，对废弃、历史遗留矿山进行复垦，增减挂钩指标收益用于回收生态修复投资成本和扶贫开发工作。矿山生态修复工作有利于统筹城乡发展，优化乡村建设用地布局，促进土地集约利用。全面推动新农村建设，最终实现增加有效耕地面积，提高耕地质量，提高农民收入水平，改善农业生产条件和农村生活条件，助推乡村振兴发展。同时，通过生态修复，改变区域的生态环境，增加动植物数量，从而慢慢影响复垦区局部生物链的变化，增加生物多样性，进而提升当地生态系统的稳定性和自我恢复能力，达到社会效益、经济效益、生态效益的统一。

3.3 矿山生态修复要提高科技修复水平

矿山生态修复是实现我国“碳中和”的一项有效措施，也是推进我国生态文明建设的主要内容。废弃矿山的污染形式主要为土壤重金属污染和粉尘污染，废弃矿山的修复不能仅仅只是进行简单的土地复垦、填埋，而要围绕生态修复和污染治理开展。由于废弃矿山的地形条件、气候特征、水文特征和土壤理化性质等因素都会影响修复质量，因而有必要在土地综合整治技术和废弃矿山生态修复技术等方面进行深入研究，不断提高科技修复水平[15]。在习近平总书记“绿水青山就是金山银山”理念的引领下，持续加大绿色生态科技水平投入力度，重点在废弃矿山污染土体、水体以及生态的修复上进行科研攻关，研制具有切实可操作性的生态修复新装备和新技术，充分结合现行的仿自然地貌修复技术、露天采矿边采边复技术以及高潜水位井工矿区边采边复技术，最大限度地开展矿山生态修复工作。

3.4 矿山生态修复要多方协作合力推进

矿山生态修复项目涉及农业、水务、环保、财政等多个部门，统筹协调难度大，容易出现自然资源部门唱独角戏现象。要积极协调相关部门按照职责分工，全力形成“项目乡镇党委政府负责、自然资源部门牵头、有关部门配合、基层广泛参与”的“党政统筹、齐抓共治”良好局面。绿色矿山建设不仅是多主体参与的过程，而且是一个长期性、周期性的问题，存在很大的随机性与变动性。因此，仅靠矿山企业的自觉远远不够，尚需建立标准体系与奖惩机制，扩大相关政策覆盖范围，通过税收减免、以奖代补等多种方式，对不同级别矿山特别是开展绿色矿山建设企业给予相应政策扶持。同时，加强对政策的宣传，双管齐下，充分调动矿企参与绿色矿山建设的积极性，将“绿色”理念真正植入到每一个企业中，贯穿规划、设计、建设、运营管理乃至闭坑的全过程。按照“政府主导、企业主体、协会支撑、政策保障、市场运作”的发展模式，借鉴利益相关者管理理论，健全利益调配机制，将绿色矿山创建规划布局纳入当地产业经济发展整体布局中，构建包括各级政府、矿业企业、社区、资源消费者等多方参与的多层次运行体系，形成全民参与绿色矿山建设、支持绿色矿山发展的良好氛围格局。

3 结语

新形势下，针对废弃矿山引发的一系列土地资源损毁和环境污染等问题，进行长期、有效的生态修复工作势在必行，也是未来很长一段时间内必将实施的重要政策方针。本文分析了目前废弃矿山生态修复工作存在主体责任不清晰、法律法规不完善、科技投入不足、财税扶持力度不够以及长效机制尚未建成等问题，并就存在的问题提出了深化政策引领、明确政府主体责任、重视科技投入、提高矿山生态修复水平以及构建市场化机制、鼓励社会资本投入等必要的建议，以期为我国矿山生态修复工作进一步完善提供一定的借鉴。